關(guān)于保障農(nóng)村集體土地權(quán)益的思考

符青松

(海南省地質(zhì)綜合勘察院，海南?？?70206)

中共中央從1982年開始連續(xù)五年發(fā)布以“三農(nóng)”為主題的中央一號文件;從2004年開始，又連續(xù)九年發(fā)布以“三農(nóng)”為主題的中央一號文件，確立了“三農(nóng)”在我國建設(shè)社會主義市場經(jīng)濟時期極其重要的地位?！叭r(nóng)”問題的關(guān)鍵是優(yōu)化土地管理制度，核心是土地權(quán)屬問題。

當(dāng)前，我國正處于經(jīng)濟轉(zhuǎn)型階段，工業(yè)化城市化進程加速，伴隨的是土地城市化的問題，土地城市化進程已快于人口城市化進程。然而，土地管理制度的改革步伐明顯落后于經(jīng)濟發(fā)展速度，土地管理制度存在的各種弊端逐漸顯露。中央先后頒布了《中共中央關(guān)于推進農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問題的決定》，《中華人民共和國土地管理法》(下文簡稱為《土地管理法》)等法律、法規(guī)和政策，對進一步完善農(nóng)村土地管理制度，推進土地制度改革指明了方向;對保障農(nóng)民的合法土地權(quán)益，起著法律保證作用。但要貫徹落實，做到科學(xué)管理，仍有待我們深入探討。有關(guān)專家們分析了農(nóng)地權(quán)屬被侵占問題，指出農(nóng)民集體作為土地所有者的地位虛置，導(dǎo)致不能有效保護農(nóng)民的土地使用權(quán)、處置權(quán)和收益權(quán)。①見浙江師范大學(xué)農(nóng)村研究中心、浙江師范大學(xué)浙中區(qū)域經(jīng)濟研究所、浙江師范大學(xué)工商管理學(xué)院合編的論文集《中國新農(nóng)村建設(shè):理論、實踐與政策》，2006年出版，第191頁。

本文通過對該課題的思考，一是旨在提高農(nóng)民在土地權(quán)屬中的地位具有重要意義;二是有利于解決征地過程中造成的一系列問題，進一步完善土地相關(guān)制度，切實保障農(nóng)民合法權(quán)益。下面分三部分進行研究和分析，提出完善農(nóng)村集體土地權(quán)屬的幾項措施。

一 農(nóng)村集體土地權(quán)屬的法律缺陷

(一)土地管理制度存在的弊端

我國現(xiàn)有有關(guān)農(nóng)村土地保護的法律，隨著城市化的進程，有些弊端開始凸顯，主要存在以下幾個問題。

1.農(nóng)村集體土地權(quán)屬問題

《憲法》第十條規(guī)定:“農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地，除由法律規(guī)定屬于國家所有的以外，屬于集體所有;宅基地、自留地、自留山也屬于集體所有?！薄凹w”是有爭議的詞匯，對于代表農(nóng)村集體的組織或者成分，法律沒有給出明確的定義，造成了農(nóng)村集體土地主體地位長期缺位。再看《土地管理法》規(guī)定，城市市區(qū)的土地屬于國家所有，而城市郊區(qū)的土地則屬于農(nóng)村集體所有。但是隨著城鄉(xiāng)一體化，城市化的進程加快，城區(qū)與城郊界限已模糊，城市的范圍不斷擴大，許多過去歸集體所有的土地都被納入了新建城區(qū)的范圍之內(nèi)，地方政府借此挪用甚至成片出售集體土地。［1］

例如廣東省“烏坎事件”。［2］事件源于烏坎村村委會干部在村民不知情的情況下，將村內(nèi)土地賣給了準(zhǔn)備興建濱海新區(qū)的碧桂園開發(fā)商，并且得到開發(fā)商補償款七億多元，但是只給村民每戶五百多元，其余的全部被村委會干部私吞，當(dāng)?shù)卮迕駥掖紊显L無果，矛盾越積越深，導(dǎo)致爆發(fā)沖突。事件反映了以下幾點:第一，鎮(zhèn)政府主導(dǎo)，村干部暗箱操作。第二，村民缺乏必要的知情權(quán)和參與權(quán)。第三，政府無作為，無視村民訴求。第四，村民“主人翁”意識開始萌芽，但法律意識淡薄。

2.政府征用農(nóng)村集體土地問題

根據(jù)《憲法》第十條第三款規(guī)定和《土地管理法》第二條第四款規(guī)定:“國家為了公益的需要，可以依法對土地實行征收或者征用并給予補償?！笨梢?，公益沒有具體確定;《土地管理法》第四十七條規(guī)定:征收土地的，按照被征收土地的原用途給予補償。規(guī)定的土地補償費、勞動力安置補助費，都是按照被征收土地前3年的平均年產(chǎn)值計算的，而與被征地的區(qū)位、經(jīng)濟社會發(fā)展水平、土地供求狀況等地價因素以及土地征用后的用途和市場價值無關(guān)。［3］顯然，補償標(biāo)準(zhǔn)低，農(nóng)民難于分享土地增值收益;《土地管理法》第四十四條至第四十九條關(guān)于征地程序規(guī)定只是比較原則性的規(guī)定，在現(xiàn)實執(zhí)行過程中，有些部門不嚴(yán)格執(zhí)行，比如“先征地，后拍賣”是最典型的例子，地方政府為商業(yè)目的，發(fā)展各類開發(fā)區(qū)，通過低于市場價格征用農(nóng)地，然后以公開拍賣高價轉(zhuǎn)手，獲得巨大的級差地租。

3.農(nóng)村集體土地流轉(zhuǎn)問題

《農(nóng)村土地承包法》第38條規(guī)定:“土地承包經(jīng)營權(quán)采取轉(zhuǎn)包、出租、互換、轉(zhuǎn)讓或者其他方式流轉(zhuǎn)，當(dāng)事人雙方應(yīng)當(dāng)簽訂書面合同。采取轉(zhuǎn)讓方式流轉(zhuǎn)的，應(yīng)當(dāng)經(jīng)發(fā)包方同意;采取轉(zhuǎn)包、出租、互換或者其他方式流轉(zhuǎn)的，應(yīng)當(dāng)報發(fā)包方備案。”此條規(guī)定違背了多部法律所強調(diào)的平等、自愿、有償?shù)牧鬓D(zhuǎn)原則。另外，由于農(nóng)村土地所有權(quán)主體不明確，在現(xiàn)實中頻繁出現(xiàn)農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓由村集體組織的代表來決定的現(xiàn)象，實際上又為某些基層干部以權(quán)謀私提供了條件和機會。

比如:重慶市南川800畝土地莫名“失蹤”。［4］2002年，南川區(qū)國土整治中心提出對村里800畝土地進行“集中整理”，在鎮(zhèn)政府的主持下，村第一和第八農(nóng)業(yè)社簽訂《集體荒蕪?fù)恋睾突纳匠邪?jīng)營協(xié)議》，村民對該協(xié)議根本不知曉;2003年，該中心同樣在村民毫不知情的情況下，直接將整治好的土地以35萬元的價格，轉(zhuǎn)包給姚某，期限為50年。根據(jù)土地轉(zhuǎn)包合同規(guī)定土地用途為綜合性農(nóng)業(yè)開發(fā)。然而，承包方雖名為姚某，經(jīng)營者實為房地產(chǎn)開發(fā)公司，綜合農(nóng)業(yè)開發(fā)卻建成了別墅。違法違規(guī)主要有:第一，根據(jù)土地管理法相關(guān)規(guī)定，農(nóng)民集體所有的土地由集體經(jīng)濟組織以外的單位或者個人承包經(jīng)營的，必須經(jīng)村民會議2/3以上成員或者2/3以上村民代表的同意，并報鄉(xiāng)(鎮(zhèn))人民政府批準(zhǔn)。對照該案例，僅僅經(jīng)鎮(zhèn)政府同意，并沒有召開村民大會表決同意。第二，物權(quán)法明確規(guī)定，流轉(zhuǎn)的期限不得超過承包期的剩余期限，而該案例中簽訂的期限為50年。第三，案例合同中明確規(guī)定土地用途為綜合性農(nóng)業(yè)開發(fā)，然而卻建成別墅，隨意更改土地用途。

二 集體土地權(quán)屬被侵占的原因

(一)集體土地的所有權(quán)含糊不清

對“集體”含義有爭論。在人民公社時期，集體土地所有權(quán)屬于生產(chǎn)隊，隨著改革開放，人民公社解體，鄉(xiāng)(鎮(zhèn))替代了人民公社，行政村替代了生產(chǎn)大隊，生產(chǎn)隊則代之以自然村或村民小組。根據(jù)《土地管理法》對集體土地所有權(quán)的規(guī)定［5］來看，作為生產(chǎn)隊后繼者(自然村或村民小組)，土地所有權(quán)不再明晰。至于“鄉(xiāng)(鎮(zhèn))集體經(jīng)濟組織”、“村民委員會”、“村民小組”，規(guī)定它們僅擁有土地的經(jīng)營權(quán)和管理權(quán)，這也意味著它們不是土地的所有者，且沒有規(guī)定其具體定義，給政府侵占農(nóng)村集體土地所有權(quán)留下了操作空間。

(二)地方政府常以行政干預(yù)

《土地管理法》規(guī)定，“任何單位和個人進行建設(shè)，需要使用土地的，必須依法申請使用國有土地?！边@種法律給地方政府干預(yù)或壟斷土地提供了空間，形成以土地啟動經(jīng)濟增長特殊激勵結(jié)構(gòu):政府征地，賣地越多，GDP增長就越快，可支配收入就越多，稅源也越多，［6］地方政府違法違規(guī)用地問題難以避免。一些地方政府以行政手段將農(nóng)用地變成土地國有化，成本低的農(nóng)地轉(zhuǎn)為收益高的城市土地，尤其是工業(yè)項目和園區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)違法違規(guī)問題更為突出。

(三)征地制度存在缺陷

近幾年，受國際游資炒作，糧食和農(nóng)副產(chǎn)品價格普遍上漲，加上土地稀缺，建設(shè)土地指標(biāo)不夠用，圈地閑置等因素。導(dǎo)致土地價值不斷提升，土地增值加快，其已成為獲取高利潤的資源。農(nóng)民越來越看重土地，達到了“寸土不讓、寸土必爭”的程度，供需矛盾突出，土地糾紛呈增多之勢。在這一狀況下，《土地管理法》規(guī)定的土地補償費，與土地征用后的市場價值無直接關(guān)系，導(dǎo)致農(nóng)民難以分享土地增值收益，加上補償標(biāo)準(zhǔn)偏低，不足以維持農(nóng)民的現(xiàn)實生活和長遠生計。農(nóng)民產(chǎn)生了逆反心理和情緒，這就迫切要求我們調(diào)整有關(guān)規(guī)定。

(四)農(nóng)民法律意識薄弱，法律救濟維權(quán)困難

目前，農(nóng)民對有關(guān)農(nóng)村集體土地的法律法規(guī)了解甚微，缺乏維護權(quán)益意識。即使需要維權(quán)，仍缺少有效的維權(quán)渠道。農(nóng)民合法上訪是普遍首選方式。采取較激進的阻止施工、暴力抗征等形式依然存在，具有組織性、群體性、極端性趨向。這跟當(dāng)前的土地管理制度缺陷相關(guān)，與一些干部作風(fēng)不正也有關(guān)。如烏坎事件中，基層政府事前不重視農(nóng)民的訴求，導(dǎo)致了事態(tài)失控。

(五)農(nóng)民缺乏主體意識，基層干部借機謀私

以南川800畝土地失蹤例子分析，從2003年起就被侵占了，面積之大，侵占時間之久，直到2011年才被發(fā)現(xiàn)?！盀蹩彩录敝?，村民知曉土地流失的時間是1993年，只有個別村民上訪，直到2011年最后一塊土地被“盜賣”，才激起村民群體性反抗。一位村民表示說，一直以為“土地就是書記的，他想賣就可以賣”?？梢姡摯迕裰黧w意識缺乏。

雖然農(nóng)村實現(xiàn)了村民自治，但傳統(tǒng)文化和“權(quán)大于法”的觀念影響，農(nóng)民的主體意識和民主觀念薄弱，村民自治容易變?yōu)椤按甯刹康淖灾巍薄＂僖娬憬瓗煼洞髮W(xué)農(nóng)村研究中心、浙江師范大學(xué)浙中區(qū)域經(jīng)濟研究所、浙江師范大學(xué)工商管理學(xué)院合編的論文集《中國新農(nóng)村建設(shè):理論、實踐與政策》，2006年，第496頁。由于征地程序不透明、不公開，農(nóng)民缺乏必要的知情權(quán)和參與權(quán)等各種原因(如宗族勢力)，大部分農(nóng)民不善于不敢于用法律維護自身合法權(quán)益，村干部借機替代村委會處理集體土地問題，挪用截留私吞征地款等盜賣土地違法行為，以謀私利。“烏坎事件”就是村干部暗箱操作的典型案例。

三 完善農(nóng)村集體土地權(quán)屬的措施

(一)完善農(nóng)村集體土地所有權(quán)制度

“土地所有權(quán)歸屬村委會，村委會代替農(nóng)民做出了決策”這是我國農(nóng)村目前現(xiàn)狀。首先要進行土地確權(quán)(地面、地上、地下三維空間權(quán)益)，使產(chǎn)權(quán)明晰，才能避免糾紛。為確保農(nóng)民土地產(chǎn)權(quán)主體地位，建立健全土地利益共享機制。紀(jì)委要加大力度查處村干部在不征求農(nóng)民集體意見的情況下而任意代替農(nóng)民集體做出征地決策及征地補償?shù)葐栴}。完善征地補償安置制度，擴寬補償安置方式，改變以貨幣安置為主的模式，可采取就業(yè)、培訓(xùn)、留地、入股等多種安置模式，土地增值收益向被征地農(nóng)民要有合理傾斜，為他們的生存和發(fā)展留下或創(chuàng)造良好條件和空間。在維持土地集體所有的前提下，可考慮進行集體土地股份制改革，將土地按照其收益能力折股量化分配到農(nóng)民個人，這樣農(nóng)民常年能有分紅，使農(nóng)民對集體資產(chǎn)享有充分的股權(quán)，以充分體現(xiàn)農(nóng)民作為成員的財產(chǎn)權(quán)益。對依法取得的農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地，通過統(tǒng)一有形市場、以公開規(guī)范的方式轉(zhuǎn)讓土地使用權(quán)。由農(nóng)民集體組成的土地股份制董事會來決定土地征用開發(fā)等問題，董事會對村民代表會議負責(zé)。其次在符合規(guī)劃的前提下，允許農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)。最近，廣州、深圳分別頒布《廣州市集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)管理試行辦法》、《深圳市土地管理制度改革總體方案》，這是新一輪土地制度改革的開始，標(biāo)志著土地集體建設(shè)用地(包括宅基地)將可以合法化流轉(zhuǎn)。但我國廣大農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展不平衡，城市化進程不一，這種改革要積極穩(wěn)妥推進。而按現(xiàn)行法規(guī)，農(nóng)村集體建設(shè)用地是不得出租、轉(zhuǎn)讓和抵押的。如果這一法律規(guī)定已滯后于所在區(qū)域的經(jīng)濟發(fā)展，可逐步推進國家土地所有權(quán)和集體土地所有權(quán)一元化統(tǒng)一管理。從嚴(yán)控制城鄉(xiāng)建設(shè)用地規(guī)模，劃定城鄉(xiāng)建設(shè)用地擴展邊界。實現(xiàn)一個市場，兩種產(chǎn)權(quán)，平等權(quán)利，完善備案、統(tǒng)一管理、跟蹤監(jiān)督。有條件的地方可允許搞試點，讓集體建設(shè)用地使用權(quán)進入市場流轉(zhuǎn)。這樣，農(nóng)民對土地管理有了發(fā)言權(quán)，征地行為受到有力制約，征地過濫的現(xiàn)象必然得到遏制，補償?shù)膯栴}也就由談判自行解決了。

(二)確立公益范圍，規(guī)范征地程序

公益征地沒有準(zhǔn)確界定，難以界定公益與非公益征地。沒有嚴(yán)格、統(tǒng)一、規(guī)范的征地程序，在操作過程中，容易鉆法律空子。出現(xiàn)“變相”征地或隨意擴大征地范圍，掛著公益征地，征后改性，實為非公益用地。如一些地方違規(guī)建設(shè)高爾夫球場屢禁不止，一邊禁令，一邊違禁，高爾夫球場越建越大。對此要根據(jù)經(jīng)濟發(fā)展的不同時期，如一兩個五年計劃為時段，編制各類用地名錄，作為將來國土監(jiān)察部門監(jiān)察的重要內(nèi)容。［6］可參照英國管理經(jīng)驗，賦予人大監(jiān)督政府更多權(quán)利，如征地公共利益范圍由人大委員會審議，雖說一定程度上可能加大行政成本，但可以最大限度上做到保障農(nóng)民合法權(quán)益。

征地必須規(guī)范透明，讓被征地農(nóng)民參與征地過程，以保證他們對土地的使用權(quán)、處置權(quán)等得到充分尊重，利益得到有效保障。土地征收可借鑒被外界稱之為和諧征地的“海南陵水模式”。［7］征地近一萬畝土地，僅用20天時間，無一例上訪及拒遷等事件發(fā)生，完全得益于該模式。其最大亮點主要體現(xiàn)三方面:第一，統(tǒng)一實行最高標(biāo)準(zhǔn)補償;第二，實現(xiàn)村委會征地包干;第三，政府扶持村辦公司。

(三)建立健全監(jiān)督機制，拓寬農(nóng)民維權(quán)渠道

建立健全監(jiān)督土地管理機制。公開集體土地使用規(guī)劃和用途，加強紀(jì)檢、監(jiān)察部門監(jiān)督，人大和司法部門監(jiān)督，實行政協(xié)民主監(jiān)督，鼓勵新聞媒體、網(wǎng)民監(jiān)督，最大限度地調(diào)動社會公眾參與對集體土地使用全程進行全方位監(jiān)督。防止一些地方政府用“規(guī)劃控制”、“新一輪城市規(guī)劃修編”等手段凍結(jié)農(nóng)民對土地的使用，強行將農(nóng)民集體土地轉(zhuǎn)制、改性。要建立健全權(quán)益維護機制，拓寬維權(quán)渠道，定期接待群眾合法上訪;政府領(lǐng)導(dǎo)主動帶著重大土地糾紛案件去所在地進行下訪，切實協(xié)調(diào)和解決群眾反映的實際問題，化解矛盾，維護社會和諧穩(wěn)定。上訪與下訪相結(jié)合，既可對農(nóng)民進行法制教育，農(nóng)民又有維權(quán)的機會，切實保障群眾合法權(quán)益。

(四)大力普及農(nóng)村法律知識，提高村民依法維權(quán)意識

土地問題是社會矛盾新焦點，法制知識普及是建設(shè)新農(nóng)村的一個重要課題。國土、司法和教育部門要組織編印有針對性的簡單易懂的法律知識，讓村干部或青年學(xué)習(xí)，培養(yǎng)選用農(nóng)民普法輔導(dǎo)員、宣傳。組織他們在農(nóng)村廣泛宣傳有關(guān)法律，普及到每個村、每個戶。讓廣大農(nóng)民自覺守法、護法，善于、敢于維護自身合法權(quán)益，真正以主人翁的姿態(tài)對農(nóng)村集體土地進行管理和使用。

四 結(jié)束語

要解決當(dāng)前土地存在的問題，關(guān)鍵是不斷地完善土地管理制度，塑造“法治”社會精神。政府出臺了很多政策法規(guī)確實保障農(nóng)民土地合法權(quán)益，但不可能面面俱到，關(guān)鍵在于貫徹落實。對于集體土地權(quán)屬、集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)和征地程序等問題還要進一步研究探索及細化。土地侵占亂象頻發(fā)緣于“人治”社會，也和某些干部工作作風(fēng)有關(guān)，只有弘揚法制精神，政府依法行政，建立健全監(jiān)督機制，普及農(nóng)村法律知識，農(nóng)民依法維護自身合法權(quán)益，擴寬農(nóng)民維權(quán)渠道，杜絕暴力抗法，才能化解對立情緒，土地管理制度才能真正保護農(nóng)民合法權(quán)益。

［1］何·皮特(Petet Ho).誰是中國土地的擁有者［M］.林韻然，譯.北京:社會科學(xué)文獻出版社，2008:44-48.

［2］吳麗瑋.烏坎土地糾紛與宗族之爭［J/OL］.三聯(lián)生活周刊，2011年49期.(2011-12-11)［2012-06-05］.1220/36080.shtml.

［3］韓俊 .中國農(nóng)村土地問題調(diào)查［M］.上海:上海遠東出版社，2009:113.

［4］韓振.重慶市南川800畝土地莫名“失蹤”［N］.人民日報，2011-11-19(4).

［5］劉福海，朱啟臻.中國農(nóng)村土地制度研究［M］.北京:中國農(nóng)業(yè)大學(xué)出版社，2006:119.

［6］李劍閣.中國新農(nóng)村建設(shè)調(diào)查［M］.上海:上海遠東出版社，2007:139-140，147.

［7］吳曉鋒.陵水征地模式:政府扶持村集體辦公司［N］.法制日報.2011-10-14(6).