美國高校突發(fā)公共衛(wèi)生事件應急管理的特點和啟示

趙麗梅 楊秀華

(1.黑龍江工程學院 思政部，哈爾濱 150050；2.哈爾濱工程大學出版社，哈爾濱 150001)

級標準以及自身的具體情況，采取了不同的分級標準和管理模式。

1.2 美國高校突發(fā)公共事件管理的特點

美國有4 000多所高校，約1 500萬美國本土的學生和幾百萬教師、員工、留學生、訪問學者。其他機構相比，高校的突發(fā)公共衛(wèi)生事件應急管理面臨著特殊的挑戰(zhàn)。筆者考察了美國19所高校和科研院所流感的應急管理措施，發(fā)現(xiàn)美國高校突發(fā)公共衛(wèi)生事件應急管理具有全方位、立體化、多層次和綜合性的特點。

1.2.1 全方位

全方位主要體現(xiàn)在各高校突發(fā)公共衛(wèi)生事件應急管理的橫向合作上。這種合作既包括與世界衛(wèi)生組織、國家教育部、國家衛(wèi)生和公共服務部、國土安全部、所在州、地方當局和社區(qū)相關部門的合作，又包括校際合作、與供應商等合作伙伴的合作及國際合作。由于高校在應對突發(fā)公共衛(wèi)生事件的過程中對國家安全負有特殊的責任，其應急管理體系是包括公共衛(wèi)生、突發(fā)事件管理、執(zhí)法、醫(yī)療服務和第一現(xiàn)場應對人員在內的多維度、多領域的綜合、聯(lián)動、協(xié)作的龐大系統(tǒng)，因此在制定本校的應急預案各校都特別重視與上述機構的橫向合作。

但這“不僅僅是聯(lián)邦政府的責任，整個國家的應對預案應該是將各級政府和政府以外的機構、組織和社團的應對計劃全部整合在內而形成一個(有機的)應對體系”[1]6，遍布全美的各公立和私立大學及其合作單位都有義務制定應對大流感計劃。為此，衛(wèi)生和公共服務部出臺了《衛(wèi)生和公共服務部應對大流感計劃》和《學院和大學大流感計劃指南》。教育部2010年出臺《高等教育危機管理行動指南》，并指出：“在制定和實施全面的突發(fā)公共衛(wèi)生事件管理計劃時，確保各高校與公共(政府)機構、民間非營利性組織以及私人團體橫向的協(xié)作，以期在法律的實施、防火安全、國土安全、突發(fā)公共衛(wèi)生事件的醫(yī)療服務得到衛(wèi)生及心理衛(wèi)生機構、媒體和志愿者組織的支持?！盵2]

另外，各高校在制定本校具體的應對預案時，不僅會參照世界衛(wèi)生組織、衛(wèi)生與公共服務部及所在州衛(wèi)生部門的標準、數據和政策，還要根據布什總統(tǒng)2003年2月28日發(fā)布的第5號總統(tǒng)國家安全指令的強制要求，依照《全國突發(fā)事件管理系統(tǒng)》中的應急管理和保障高校正常運轉的相關規(guī)定來制定和實施本校的應對預案，而且一定要將本校的應急管理整合到所在地、所在州和全國的突發(fā)事件管理系統(tǒng)中。

1.2.2 立體化

立體化主要體現(xiàn)在各高校突發(fā)公共衛(wèi)生事件應急管理的縱向合作方面。這種縱向合作體現(xiàn)在學校整體預案、部門預案和個體預案三者之間的關系上。如，在康奈爾大學2011年的應急預案中，既有康奈爾大學總體應急計劃，又包括各學院和相關部門的應急計劃。學?？傮w的應對計劃的預定目標是“保護生命和知識產權、設備等財產的安全、預防或將應對措施的效用發(fā)揮至最大而將突發(fā)公共衛(wèi)生事件的消極影響降到最低；保障教學、科研各項工作正常進行。因此，其主要任務是建立領導機制，明確職責，協(xié)調各教學、科研和行政管理部門的應對行動”[4]。要保障總體應對計劃的有效性，不但需要制定全面的全校性的整體計劃做保障，而且也需要每個學院、每個系、每個研究機構和行政管理部門的自己單獨的詳細計劃做支撐。因此，康奈爾大學要求17個教學科研部門和7個行政管理部門都能制定詳細的應對預案。這種政策明確了學校各級管理人員的權利與義務，需要各相關部門設立應對緊急事務聯(lián)系人，來及時調整應急事物的步驟和準備、應對及恢復工作所需要的資源分配。

1.2.3 多層次

各高校應急管理的多層次性主要體現(xiàn)在應對預案的制定、啟動程序及實施等內容的次序上。但高質量的應急管理不是對其他高校的特殊的應急管理模式的簡單模仿，而是根據自己學校的專業(yè)設置、辦學規(guī)模、地理位置、不同類型建筑物的數量和用途、本校和所在社區(qū)可動員的資源數量及學生的數量和構成等特征來制定符合本校校情的應對計劃，摸索出具有本校特點的應急管理模式。如，美國大學位于美國的華盛頓哥倫比亞特區(qū)，占地面積84英畝，擁有華盛頓法律學院、文理學院等7個學院，在校學生近萬名，其中包括來自139個國家的1 200名國際留學生，專職教師798名。因校區(qū)距離白宮僅4英里，就地利之便，經常有許多政壇上的風云人物應邀到學校演講，也有許多退休的政治人物在此執(zhí)教。除去眾多政治人物的給學校帶來的政治影響力外，留學生的來源地較多、學生構成較復雜，使該校的突發(fā)公共衛(wèi)生事件的應對管理面臨特殊的挑戰(zhàn)。結合本校的實際，美國大學的應對預案包括介紹、預案的激活及應對、恢復和附件四個部分，尤其是附件部分將指揮中心激活的原則、正常運轉的風險分析、校級委員會的行政工作指南、應急團隊領導工作指南以及包括大流感的醫(yī)學常識、撤離的程序、撤離的地點、可利用的工具、設施和設備等11個部分的實用應急知識囊括在內，使其多層次的應對體系具有很強的實戰(zhàn)性。

1.2.4 綜合性

出于對恐怖分子利用新出現(xiàn)的病毒進行潛在的生物恐怖主義襲擊的擔憂，在制定流感的應急預案時，各高校的領導者都將突發(fā)公共衛(wèi)生事件的應對與反恐及其他可能引發(fā)突發(fā)公共衛(wèi)生事件的自然和人為災害的應急管理聯(lián)系起來并整合在一起，進行“全危害”的應急管理。在考察的19所大學和科研所中有10個制定了專門應對流感的應急計劃，9個單位制定了全危害或綜合性應急預案，即使是專門制定流感應急計劃的高校和研究所，也像康奈爾大學、明尼蘇達大學雙城主校和華盛頓大學一樣制定了綜合性的應急計劃，實行“全危害”的應急管理。

“全危害”的危機管理是應對突發(fā)公共衛(wèi)生事件更加快速、高效的方法，它不是僅僅針對多種威脅狀況的應急管理，而是要培養(yǎng)或形成應對所有類型和程度的危害的應急能力。全危害應急預案“就是鼓勵突發(fā)事件的管理者將威脅其管轄范圍安全的所有危害都統(tǒng)籌整合在一個應急預案里，而不是依靠一個一個單個的應急計劃(完成突發(fā)事件管理的預定目標)”[6]。如，明尼蘇達大學雙城主校在2004年6月就制定了“全危害”型的《危機應對行動預案——基礎計劃》，將影響明尼蘇達大學的自然災害“龍卷風、洪水、暴風雪、交通事故、爆炸、有害物質的泄露、內亂、大規(guī)模停電、飛機失事和恐怖主義及其他危及國家安全的突發(fā)事件”[7]這些威脅大學公共衛(wèi)生和公共安全的因素全納入危機管理的范圍，真正實現(xiàn)了“全危害”的應急管理。

2 美國高校突發(fā)公共衛(wèi)生事件應急管理體系的啟示

美國高校突發(fā)公共衛(wèi)生事件應急管理體系為完善我國高校突發(fā)公共衛(wèi)生應急管理體系提供了有益的啟示。

2.1 建立國家、所在地和學校三個層次的權威應急管理體系

在我國，高?！巴话l(fā)公共衛(wèi)生事件是一種難以預料的對公共健康、社會安全以至政治、經濟等都會產生巨大影響的災難，不是學校和當地醫(yī)療機構能夠獨立解決的”[7]。在實際的應急管理中按《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應急條例》的規(guī)定設立的臨時指揮機構，負責協(xié)調、處理突發(fā)的公共衛(wèi)生事件，雖克服了以往縱向管理的弊端，但臨時成立的指揮機構具有3個明顯的缺陷：工作不具延續(xù)性；協(xié)調工作實效性較差；中央、地方、軍隊等各方面條塊分割，各自為戰(zhàn)，資源缺乏統(tǒng)一、有效的管理。

因此，國務院應制定國家應對預案并設立“常設”的全國高校突發(fā)公共衛(wèi)生事件應急管理指揮部，由衛(wèi)生部、交通部、海關總署等國務院有關部門組成，國務院主管領導擔任總指揮，負責對全國高校的突發(fā)公共衛(wèi)生事件的應急處理進行統(tǒng)一領導、統(tǒng)一指揮?！暗胤礁骷壢嗣裾惨贫☉庇媱澆⒃O立相應的指揮協(xié)調機構，在應對本地高校突發(fā)公共衛(wèi)生事件中，按照屬地原則，由事件發(fā)生地黨委、政府集中統(tǒng)一領導?！盵8]各高校也要結合本校的實際，建立突發(fā)公共衛(wèi)生事件應急管理的長效機制。

2.2 建立敏感、高效的預警體系

“預警是良好應對的前提”[9]，我國高校應構建敏感、高效的預警系統(tǒng)，利用突發(fā)公共衛(wèi)生事件“有事件先兆的可監(jiān)測性特點，及早識別突發(fā)公共衛(wèi)生事件的發(fā)生、迅速采取有效反應以降低事件造成的損失是突發(fā)公共衛(wèi)生事件應對的主要目標之一”[10]。在借鑒美國高校經驗的基礎上，利用本?？蓜佑玫念A警手段保持信息渠道的暢通，讓相關人員隨時掌握災害的進展情況，做好預先的準備工作并隨時準備接收政府、應急管理負責人的行動指令，從而有效地構建符合本校校情的預警系統(tǒng)。

2.3 建立迅捷的應急救治體系

除了組建反應快速的專業(yè)醫(yī)療救治隊伍、配備先進的醫(yī)療救護設備、特種交通工具、優(yōu)化分配醫(yī)療資源以外，美國高校突發(fā)公共衛(wèi)生事件成功的應急管理得益于它的實戰(zhàn)演練和模擬演習。僅僅制定應急預案是遠遠不夠的，預案需要演練和演習的檢驗。各高校的突發(fā)公共衛(wèi)生事件應急管理務必要轉變整體應急管理能力較低，應急演練和模擬演習流于形式的局面，切實做到“來之能戰(zhàn)，戰(zhàn)之必勝”。

2.4 建立完善的法制體系

美國各高校的突發(fā)公共衛(wèi)生事件應急預案從預案的制定、預案的激活、預案的實施，每個環(huán)節(jié)都有相應的法律依據。如，明尼蘇達大學雙城主校區(qū)的《突發(fā)事件應對行動預案——基礎計劃》，涉及了3個維度的法律：聯(lián)邦層面的有1950年的《聯(lián)邦民防法》、1974年的《災難救濟法》、1986年的《突發(fā)事件規(guī)劃與公眾知情權法》、1988年的《斯塔福法》、2000年的《災難減除法》和2002年《公共衛(wèi)生安全與預防和應對生物恐怖主義法》；美國法典第4242條，公共衛(wèi)生和福利項；明尼蘇達州層面的有第12章突發(fā)事件管理、第88章火災的發(fā)生和預防、第220章明尼蘇達有害物質應對法等7部法律。這些法律對在突發(fā)公共衛(wèi)生事件的防范和應急主管部門的構成及其職責、具體措施、資金使用等都做出了詳細的規(guī)定，具有很強的針對性和可操作性，同時也用法律支撐了明尼蘇達大學《突發(fā)事件應對行動計劃》中突發(fā)公共衛(wèi)生事件應急管理的合法性和有效性。

進一步完善《中華人民共和國傳染病防治法》和《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應急條例》，在《憲法》中規(guī)定緊急狀態(tài)或制定《緊急狀態(tài)法》，以法律法規(guī)的形式明確規(guī)定突發(fā)事件的專門管理機構及其職責，不同級別的政府在緊急狀態(tài)時可以采取的緊急措施，強化國家對突發(fā)事件應急處置的管控力度，適當擴大地方政府的權限，變非程序化決策為依法行政；進一步對具體的規(guī)定進行細化，如高校突發(fā)公共衛(wèi)生事件或突發(fā)傳染病事件的認定標準、制定和實施應急預案的法律依據等，增強各高校應急管理的合法性、針對性和可操作性。

2.5 加強國際合作

在全球化的今天，面對全球性的突發(fā)性公共衛(wèi)生事件，無論是查找病因、診斷治療，還是預防控制，一所高校的作用都是極其有限的。美國圣約瑟夫大學的《大流感準備計劃和指導方針》就借鑒了“包括美國、加拿大、英國、澳大利亞、新西蘭和新加坡大學和管理機構的成功經驗，使該計劃能根據流感發(fā)展形勢的最新變化，得到科學合理地調整、修改、完善”[11]，將大流感的危害降到最低。因此，我國的高校應加強與國際社會的信息交流，與世界各國的大學以及有關機構建立長期的合作關系，參與國際化的信息共享體系，提高突發(fā)公共衛(wèi)生事件應急管理的時效性和實效性。

參考文獻：

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