城鄉(xiāng)垃圾處理投資市場(chǎng)現(xiàn)狀及其對(duì)策研究

周 民

（泰安市環(huán)境衛(wèi)生管理處，山東 泰安 271000）

城鄉(xiāng)垃圾處理投資市場(chǎng)現(xiàn)狀及其對(duì)策研究

周 民

（泰安市環(huán)境衛(wèi)生管理處，山東 泰安 271000）

針對(duì)目前我國(guó)城鄉(xiāng)垃圾處理投資市場(chǎng)的現(xiàn)狀，結(jié)合泰安市的有效做法，對(duì)促進(jìn)其良性發(fā)展提出了建設(shè)性對(duì)策。

城鄉(xiāng)；垃圾處理；投資市場(chǎng)；公共投資；良性機(jī)制

1 城鄉(xiāng)垃圾處理投資市場(chǎng)狀況

1.1 現(xiàn)狀

1）歷史欠賬多。我國(guó)填埋場(chǎng)超負(fù)荷運(yùn)轉(zhuǎn)的現(xiàn)象普遍存在。還有相當(dāng)一部分城市的垃圾填埋場(chǎng)沒(méi)有達(dá)到Ⅰ、Ⅱ級(jí)無(wú)害化處理標(biāo)準(zhǔn)，甚至有的城市還沒(méi)有垃圾處理場(chǎng)；垃圾焚燒發(fā)電廠數(shù)量偏少；大部分省市沒(méi)有編制環(huán)衛(wèi)專項(xiàng)規(guī)劃；垃圾填埋場(chǎng)選址無(wú)規(guī)劃、用地?zé)o保障的情況依然突出。

2）公共財(cái)政投入不足，資金難以保障。有半數(shù)以上的城市尚未開(kāi)征垃圾處理費(fèi)，一些開(kāi)征垃圾處理費(fèi)的城市也存在收繳率低等問(wèn)題。各地環(huán)衛(wèi)設(shè)施建設(shè)、運(yùn)行和管理的經(jīng)費(fèi)仍主要依靠公共財(cái)政的投入。由于對(duì)環(huán)衛(wèi)的資金投入不足，難以保障垃圾處理設(shè)施的建設(shè)和正常運(yùn)行管理，制約了新技術(shù)、新材料、新工藝的應(yīng)用，近50%的垃圾填埋場(chǎng)存在滲瀝液得不到有效處理的問(wèn)題，影響了垃圾無(wú)害化處理水平的提高。

3）垃圾資源化利用率低。大部分城市的垃圾源頭分類工作薄弱，減量化措施不到位，資源化水平較低。90%以上的填埋場(chǎng)沒(méi)有進(jìn)行填埋氣體的利用。

1.2 存在問(wèn)題

1）政府包辦。長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)的城市生活垃圾處理一直被當(dāng)作公益事業(yè)來(lái)經(jīng)營(yíng)，生活垃圾問(wèn)題一直由政府包辦，政府既要負(fù)責(zé)生活垃圾基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)，同時(shí)還要擔(dān)負(fù)起運(yùn)營(yíng)職責(zé)。

2）政企不分。近年來(lái)，我國(guó)對(duì)城市生活垃圾處理設(shè)施通過(guò)政府投資、國(guó)債、融資等方式加大了投入。由于我國(guó)現(xiàn)有的垃圾處理場(chǎng)管理沿襲了國(guó)有企業(yè)管理的模式，沒(méi)有明確的產(chǎn)權(quán)和利益機(jī)制，導(dǎo)致政企不分，效率低下。

3）投資環(huán)境商機(jī)和風(fēng)險(xiǎn)并存。目前垃圾處理投資商機(jī)大，風(fēng)險(xiǎn)也大。如垃圾焚燒時(shí)會(huì)產(chǎn)生大量的飛灰（約占垃圾焚燒灰渣總量的20%），因其中含有大量可溶性重金屬和二惡英而不能直接填埋處理［1］。目前，處理垃圾焚燒飛灰的方法主要有水泥固化、熔融固化、化學(xué)穩(wěn)定性、酸或其他溶劑洗提等，而熔融固化是目前公認(rèn)的最穩(wěn)定、最安全的方法［2-5］。我國(guó)已對(duì)垃圾焚燒灰渣的二惡英含量開(kāi)展了研究［6］。

4）垃圾處理政策性貸款機(jī)制缺失。當(dāng)前，我國(guó)政策性資金的穩(wěn)定性和優(yōu)惠的貸款條件受到了行業(yè)的極大關(guān)注，但垃圾處理市場(chǎng)對(duì)政策性貸款的利用不夠，致使垃圾處理資金匱乏。相反，國(guó)外政府對(duì)垃圾處理的貸款具有無(wú)息和長(zhǎng)期性特點(diǎn)，且應(yīng)用范圍非常廣泛，資金可用于市場(chǎng)化運(yùn)作的全過(guò)程。

5）垃圾處理政策性投資機(jī)制滯后。當(dāng)前我國(guó)在建和建成的垃圾焚燒發(fā)電項(xiàng)目只有100多個(gè)，造成我國(guó)垃圾處理市場(chǎng)項(xiàng)目較少的因素主要是：招投標(biāo)程序不規(guī)范和不透明，地方政府收費(fèi)和補(bǔ)貼機(jī)制不完善。

6）垃圾填埋處理成本高。①在垃圾填埋處置過(guò)程中，雨污分流的實(shí)施缺乏經(jīng)驗(yàn)，滲瀝液產(chǎn)生量大、處理能力不足；②垃圾填埋運(yùn)行方面比較粗放，缺乏精細(xì)的單元作業(yè)，很多填埋場(chǎng)做不到壓實(shí)和及時(shí)覆蓋；③大部分填埋場(chǎng)缺乏填埋氣體管理經(jīng)驗(yàn)，收集率較低；④缺乏垃圾填埋場(chǎng)封場(chǎng)和后續(xù)管理的具體標(biāo)準(zhǔn)，已終場(chǎng)的填埋場(chǎng)不能夠合理地安全封場(chǎng)和持續(xù)維護(hù)。

1.3 發(fā)展前景

在節(jié)能減排的大形勢(shì)下，垃圾處理項(xiàng)目得到了越來(lái)越多的重視和資金、政策等多方面的支持。1 t生活垃圾可獲得300～400 kW·h的電。如果將1億t垃圾中的1/3用于發(fā)電，相當(dāng)于每年節(jié)約2 200多萬(wàn)t煤。我國(guó)已將環(huán)保產(chǎn)業(yè)列為“未來(lái)經(jīng)濟(jì)發(fā)展中最具潛力的新的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)點(diǎn)之一”。

2 泰安市的創(chuàng)新實(shí)踐和成功經(jīng)驗(yàn)

2.1 垃圾處理投資市場(chǎng)的做法

1）垃圾填埋由政府投資。1993年由政府投資建成小堰堤垃圾填埋場(chǎng)，占地12.6 hm2，設(shè)計(jì)使用10 a，以衛(wèi)生填埋為處理工藝，設(shè)計(jì)日處理能力320 t/d，容量116萬(wàn)m3。隨著對(duì)垃圾處理場(chǎng)不斷投資進(jìn)行建設(shè)和完善，2009年8月封場(chǎng)前處理能力已達(dá)到710 t/d。2009年泰安市城市生活垃圾清運(yùn)總量60.36萬(wàn)t，其中市區(qū)城市生活垃圾清運(yùn)總量14.60萬(wàn)t，垃圾處置方式7月31日前為衛(wèi)生填埋，8月1日起為焚燒發(fā)電。

2） 垃圾焚燒發(fā)電采取融資方式。2009年8月1日建成并投入使用的泰安市生活垃圾綜合處理場(chǎng)采取BOT融資方式，該場(chǎng)占地24.5 hm2，總投資3.5億元，其中一部分由泰安中科環(huán)保電力有限公司利用外資承建并運(yùn)營(yíng)的生活垃圾焚燒發(fā)電廠；另一部分由市財(cái)政投資和利用部分國(guó)債建成的垃圾無(wú)害化填埋場(chǎng)，由泰安市環(huán)境衛(wèi)生管理處負(fù)責(zé)管理。泰安生活垃圾焚燒發(fā)電項(xiàng)目是國(guó)家環(huán)保新政策實(shí)施后，國(guó)家環(huán)?？偩謱徍伺鷾?zhǔn)的第1個(gè)垃圾發(fā)電項(xiàng)目，環(huán)保電廠的建成投產(chǎn)，有效解決了垃圾污染難題?，F(xiàn)日焚燒處理生活垃圾700 t，年可節(jié)約標(biāo)準(zhǔn)煤量為2.15萬(wàn)t，實(shí)現(xiàn)了生活垃圾處理的減量化、資源化、無(wú)害化，同時(shí)實(shí)現(xiàn)了社會(huì)和企業(yè)的雙贏。

3）醫(yī)療垃圾處理民營(yíng)化。2002年成立的山東美因固體廢料處理有限公司，是一家專門從事醫(yī)療廢物集中收集、運(yùn)輸、處置和環(huán)境治理的專業(yè)化民營(yíng)企業(yè)。公司將醫(yī)療垃圾按嚴(yán)格要求分類收集后，經(jīng)過(guò)焚燒處置，再將煙氣脫硫除塵凈化后排放，對(duì)產(chǎn)生的灰渣安全填埋，最大限度地減少了醫(yī)療垃圾對(duì)生態(tài)環(huán)境的危害。泰安市區(qū)及周邊縣市區(qū)有58家醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)參加了醫(yī)療垃圾集中處置，每天處理各類醫(yī)療垃圾4 t左右，投資主體的利潤(rùn)也很可觀，實(shí)現(xiàn)了社會(huì)效益、環(huán)境效益和經(jīng)濟(jì)效益的統(tǒng)一。

4）環(huán)衛(wèi)服務(wù)作業(yè)市場(chǎng)化。為提升城鄉(xiāng)生態(tài)環(huán)境質(zhì)量，泰安市多方籌資新建了垃圾填埋場(chǎng)和足夠數(shù)量的垃圾中轉(zhuǎn)站，實(shí)行“村收集、鎮(zhèn)運(yùn)輸、市處理”的三級(jí)聯(lián)動(dòng)機(jī)制，把各鎮(zhèn)、村的道路清掃權(quán)、垃圾清運(yùn)權(quán)、路面保潔權(quán)、廣場(chǎng)管理權(quán)全面推向了社會(huì)，在實(shí)現(xiàn)鎮(zhèn)、村管理專業(yè)化基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)了村民自治。

2.2 垃圾處理投資市場(chǎng)經(jīng)驗(yàn)

1）城鄉(xiāng)規(guī)劃引領(lǐng)垃圾處理公共設(shè)施建設(shè)。通過(guò)實(shí)施城鄉(xiāng)規(guī)劃，目前共新建無(wú)害化垃圾處理場(chǎng)5個(gè)，加之原有老場(chǎng)6個(gè)，生活垃圾無(wú)害化處理率達(dá)76%。各縣市區(qū)正積極建設(shè)垃圾中轉(zhuǎn)站，力爭(zhēng)盡快實(shí)現(xiàn)“村收集、鎮(zhèn)運(yùn)輸、市處理”的三級(jí)聯(lián)動(dòng)機(jī)制。

2）創(chuàng)新城鄉(xiāng)垃圾一體化的處理體系。在城鄉(xiāng)垃圾處理設(shè)施上探索推行了特許經(jīng)營(yíng)制度，并通過(guò)建立城鄉(xiāng)環(huán)衛(wèi)一體化的運(yùn)作模式，在為垃圾焚燒熱電聯(lián)產(chǎn)項(xiàng)目提供充足原料的同時(shí)，更進(jìn)一步提升了城鄉(xiāng)環(huán)衛(wèi)保潔水平。以垃圾焚燒項(xiàng)目為龍頭，按照“村收集、鎮(zhèn)運(yùn)輸、市處理”的模式，健全了全市、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、村三級(jí)專職環(huán)衛(wèi)機(jī)構(gòu)和隊(duì)伍，在城區(qū)設(shè)立大型垃圾壓縮中轉(zhuǎn)站，負(fù)責(zé)城區(qū)范圍內(nèi)的生活垃圾轉(zhuǎn)運(yùn)；在各個(gè)社區(qū)各設(shè)1處垃圾中轉(zhuǎn)站，村莊的生活垃圾收集到社區(qū)垃圾中轉(zhuǎn)站后，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）統(tǒng)一運(yùn)送到垃圾焚燒處理場(chǎng)處置。

3）構(gòu)建理性的垃圾處理投資市場(chǎng)運(yùn)作模式。①積極推行政企分開(kāi)，實(shí)行投資多元化、運(yùn)營(yíng)市場(chǎng)化，促使由社會(huì)公益事業(yè)性質(zhì)的政府行為，轉(zhuǎn)變成以企業(yè)為投資主體經(jīng)營(yíng)的市場(chǎng)行為和經(jīng)濟(jì)行為；②打破現(xiàn)行垃圾處理設(shè)施建設(shè)政府統(tǒng)包統(tǒng)攬的局面，把垃圾處理投資、建設(shè)和運(yùn)營(yíng)管理的政府行為轉(zhuǎn)變成政府監(jiān)管、企業(yè)運(yùn)營(yíng)；③提高城鄉(xiāng)垃圾處理市場(chǎng)的開(kāi)放度，采取BOT、融資、開(kāi)發(fā)、贊助等方式，吸引國(guó)內(nèi)外大企業(yè)和戰(zhàn)略投資者參與垃圾處理公共設(shè)施建設(shè)經(jīng)營(yíng)；④加強(qiáng)國(guó)際交流與合作，在垃圾焚燒處理方面積極引進(jìn)國(guó)外資本和成功經(jīng)驗(yàn)。

4）用競(jìng)爭(zhēng)性談判形式抉擇垃圾處理市場(chǎng)投資運(yùn)營(yíng)主體。在項(xiàng)目招標(biāo)過(guò)程中，采用競(jìng)爭(zhēng)性談判形式，綜合比較確定出最好的合作伙伴。政府通過(guò)垃圾處理收費(fèi)保證建設(shè)投資的回收和企業(yè)的可持續(xù)發(fā)展。政府對(duì)進(jìn)入環(huán)衛(wèi)行業(yè)的市場(chǎng)經(jīng)營(yíng)主體進(jìn)行資格審定，對(duì)其提供的服務(wù)進(jìn)行監(jiān)督和考核，逐步形成環(huán)衛(wèi)公共服務(wù)的“政府購(gòu)買”模式。公共服務(wù)市場(chǎng)化意味著重新界定政府部門與市場(chǎng)的功能，在確定政府部門承擔(dān)提供公共服務(wù)責(zé)任的前提下，規(guī)范投資運(yùn)營(yíng)主體的企業(yè)行為，最終實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)投入與產(chǎn)出的公平與效率的契合。該生活垃圾綜合處理場(chǎng)通過(guò)融資建成后，由投資企業(yè)實(shí)施運(yùn)營(yíng)，其利潤(rùn)主要來(lái)自2方面：垃圾產(chǎn)生者繳納的垃圾處理費(fèi)和垃圾資源化后的產(chǎn)品出售費(fèi)；政府通過(guò)制定相應(yīng)的優(yōu)惠政策給予投資企業(yè)用地、用水、用電和資源利用等方面的優(yōu)惠。

5）以“五項(xiàng)原則”為標(biāo)準(zhǔn)，強(qiáng)化醫(yī)療垃圾處置。為保證醫(yī)療垃圾集中處置，強(qiáng)化醫(yī)療廢物環(huán)境管理，泰安市開(kāi)展醫(yī)療垃圾集中處置，堅(jiān)持依法經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)自負(fù)原則，堅(jiān)持醫(yī)療垃圾全部處置原則，堅(jiān)持緊急狀態(tài)無(wú)條件先行處置原則，堅(jiān)持特許經(jīng)營(yíng)權(quán)違約收回原則，堅(jiān)持協(xié)議終止后臨時(shí)接管原則并與企業(yè)簽訂特許經(jīng)營(yíng)權(quán)協(xié)議。

3 城鄉(xiāng)垃圾處理投資市場(chǎng)良性發(fā)展對(duì)策

1）政府定位。政府的職能在于促進(jìn)市場(chǎng)，完善市場(chǎng)功能與豐富市場(chǎng)體系。①鼓勵(lì)和引導(dǎo)民間資本進(jìn)入法律法規(guī)未明確禁止準(zhǔn)入的行業(yè)和領(lǐng)域，為民間資本營(yíng)造更廣闊的市場(chǎng)空間。②鼓勵(lì)和引導(dǎo)民間資本進(jìn)入基礎(chǔ)設(shè)施等公共產(chǎn)品和公共服務(wù)領(lǐng)域，逐步建立起以政府為主導(dǎo)的公共產(chǎn)品與公共服務(wù)供給的多元化市場(chǎng)機(jī)制。③鼓勵(lì)和引導(dǎo)民營(yíng)企業(yè)以參股、控股、資產(chǎn)收購(gòu)等多種方式參與國(guó)有企業(yè)改制重組，支持有條件的民營(yíng)企業(yè)通過(guò)聯(lián)合重組等方式進(jìn)一步壯大實(shí)力。

2）投資決策管理體制的改革。目前，我國(guó)垃圾處理投資市場(chǎng)仍是政府主導(dǎo)型的投資決策管理體制，建議將其逐步轉(zhuǎn)向市場(chǎng)主導(dǎo)型的決策體制。

3）改變政府的垃圾處理投資方式。將政府一貫的以投資環(huán)衛(wèi)基礎(chǔ)設(shè)施為主的方式改變?yōu)橘?gòu)買環(huán)境治理的服務(wù)方式，政府對(duì)環(huán)境投資者的身份轉(zhuǎn)為環(huán)境服務(wù)消費(fèi)者（付費(fèi)者），在取得更好的環(huán)境效益的同時(shí)，使政府的投資發(fā)揮應(yīng)有的“乘數(shù)效應(yīng)”，政府資金得到節(jié)約，也可以認(rèn)為是經(jīng)濟(jì)效益的獲得。而對(duì)于投資企業(yè)而言，由于其在該領(lǐng)域的技術(shù)、規(guī)模優(yōu)勢(shì)，從中也可獲得利潤(rùn)。

4）明確市場(chǎng)化的目標(biāo)。政府作為環(huán)境資源的管理者，必須充分利用法律法規(guī)和經(jīng)濟(jì)杠桿對(duì)投資企業(yè)和社會(huì)公眾的環(huán)境行為進(jìn)行監(jiān)督管理和引導(dǎo)。理順政府、企業(yè)、社會(huì)投資方的市場(chǎng)主體關(guān)系，形成統(tǒng)一開(kāi)放、高效有序的環(huán)衛(wèi)作業(yè)服務(wù)市場(chǎng)，以提高環(huán)衛(wèi)資金使用效率。

5） 規(guī)范垃圾處理投資市場(chǎng)。從市場(chǎng)化的角度，垃圾處理投資市場(chǎng)應(yīng)由政府、投資企業(yè)的投資構(gòu)成，其比重大一些，這是一個(gè)動(dòng)態(tài)的過(guò)程，取決于政府的宏觀調(diào)控和市場(chǎng)自身的運(yùn)作效率。要尋找到公眾利益和投資效益雙贏的平衡點(diǎn)，讓市場(chǎng)機(jī)制的優(yōu)越性充分發(fā)揮出來(lái)，促使垃圾處理投資市場(chǎng)趨于理性、規(guī)范。

6） 投資主體多元化，融資渠道多樣化。政府、投資企業(yè)可以積極引進(jìn)股份合作制、BOT（建設(shè)—運(yùn)營(yíng)—移交）、BLT（建設(shè)—租賃—轉(zhuǎn)讓）、BOO和TOT等融資方式，鼓勵(lì)社會(huì)資本、國(guó)際資本進(jìn)入垃圾處理投資市場(chǎng)。根據(jù)國(guó)家《市政公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)管理辦法》的規(guī)定，全面實(shí)行特許經(jīng)營(yíng)制度。

7） 建立公共投資+企業(yè)管理模式。打破現(xiàn)行生活垃圾處理設(shè)施建設(shè)由政府統(tǒng)包統(tǒng)攬的局面，把生活垃圾處理投資、建設(shè)和運(yùn)營(yíng)管理的政府行為轉(zhuǎn)為政府監(jiān)管、企業(yè)運(yùn)營(yíng)。城市政府主管部門的工作重點(diǎn)轉(zhuǎn)移到體制和機(jī)制的改革創(chuàng)新，法規(guī)、政策、服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)及作業(yè)定額的制定，處理規(guī)模的預(yù)測(cè)和規(guī)劃編制指導(dǎo)，市場(chǎng)的監(jiān)管和引導(dǎo)方面，集中力量抓好城鄉(xiāng)生活垃圾處理規(guī)劃、選址、社會(huì)投資引導(dǎo)、環(huán)衛(wèi)資格認(rèn)證和生活垃圾處理狀況的監(jiān)督管理及污染物的排放監(jiān)控。

8）實(shí)行管理和作業(yè)分離制度。按照“政企分開(kāi)、政事分開(kāi)、管干分離”的原則，放開(kāi)環(huán)境衛(wèi)生作業(yè)市場(chǎng)，建立市場(chǎng)準(zhǔn)入制度，以授權(quán)委托經(jīng)營(yíng)或招投標(biāo)方式，擇優(yōu)選定承擔(dān)生活垃圾收集、運(yùn)輸、處理運(yùn)營(yíng)企業(yè)。

9）加大垃圾處理場(chǎng)的建設(shè)與運(yùn)營(yíng)監(jiān)管。做好垃圾場(chǎng)選址工作，保證垃圾處理場(chǎng)建設(shè)質(zhì)量。嚴(yán)格審查、審慎選擇垃圾處理場(chǎng)的技術(shù)、工藝和設(shè)備。

10）落實(shí)垃圾處置應(yīng)急預(yù)案和保障經(jīng)費(fèi)。應(yīng)制定生活垃圾、醫(yī)療垃圾的應(yīng)急處置預(yù)案，保障經(jīng)費(fèi)，保障特殊情況下的垃圾處理。生活垃圾處理設(shè)施要配備沼氣檢測(cè)儀器等環(huán)境監(jiān)測(cè)設(shè)施，要安裝在線監(jiān)測(cè)系統(tǒng)等監(jiān)測(cè)設(shè)備，并與建設(shè)（環(huán)境衛(wèi)生）主管部門聯(lián)網(wǎng)。醫(yī)療垃圾集中處置單位必須安裝污染物排放在線監(jiān)控裝置，并確保監(jiān)控裝置處于正常運(yùn)行狀態(tài)。對(duì)于因突發(fā)事件或事故造成關(guān)鍵設(shè)備停運(yùn)的運(yùn)輸單位，必須盡快搶修恢復(fù)正常運(yùn)營(yíng)、啟動(dòng)應(yīng)急預(yù)案并及時(shí)報(bào)告主管部門。

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Status and Countermeasures for Investment Market of Waste Treatment in Town and Country

Zhou Min
（Environmental Sanitation Management Office of Taian,Taian Shandong 271000）

According to the present situation of investment market for waste treatment in town and country,combining with effective practices of Taian,the constructive countermeasures for its sound development were put forward.

town and country；waste treatment；investment market；public investment；sound mechanism

X705；X196

A

1005－8206（2012） 02－0017－04

2011-07-14

周民（1972—），工程師，主要從事環(huán)衛(wèi)工程技術(shù)的研究。

E-mail： zhoumin72@163.com。

（責(zé)任編輯：張藝）