公共財(cái)政監(jiān)督的憲政保障研究——以我國憲法實(shí)施30年為視角

楊 松 郭金良

(遼寧大學(xué) 法學(xué)院，遼寧 沈陽 110136)

公共財(cái)政的主要來源是國家的稅收收入，稅收是對(duì)人民財(cái)產(chǎn)權(quán)的合法剝奪，而公共財(cái)政的分配主體是享有“公權(quán)力”的政府機(jī)構(gòu)或部門，因此約束政府公共財(cái)政中的“公權(quán)力”，最大限度的保障公民的生存發(fā)展權(quán)利，實(shí)現(xiàn)公共財(cái)政收支平衡是公共財(cái)政監(jiān)督的根本目的。憲政是保障公共財(cái)政實(shí)現(xiàn)的根本方式，憲法是憲政精神法律化的集中體現(xiàn)和實(shí)現(xiàn)路徑，是保障公共財(cái)政監(jiān)督、實(shí)現(xiàn)公共財(cái)政目標(biāo)最有效的方式。憲政視野下公共財(cái)政監(jiān)督的功能主要體現(xiàn)在三個(gè)方面:第一，公共財(cái)政監(jiān)督是公民基本權(quán)利實(shí)現(xiàn)的重要體現(xiàn)，是納稅人監(jiān)督稅收收入被合法合理使用的重要方式。第二，公共財(cái)政監(jiān)督是實(shí)現(xiàn)公共財(cái)政收支平衡的根本保障。第三，公共財(cái)政監(jiān)督能夠提高公共財(cái)政的使用效率，更好的實(shí)現(xiàn)社會(huì)經(jīng)濟(jì)建設(shè)目標(biāo)。

一、公共財(cái)政監(jiān)督的憲政保障研究現(xiàn)狀

1、公共財(cái)政的定義研究

劉劍文(2012)指出，公共財(cái)政具有法治性、公共性、公平性和非營利性四個(gè)特征。法治性是指財(cái)政收支活動(dòng)要受法律、法規(guī)約束;公共性是指財(cái)政以滿足社會(huì)公共需要為目標(biāo)［1］。熊偉(2011)認(rèn)為，公共財(cái)政以財(cái)政的“公共性”為突出特征，強(qiáng)調(diào)財(cái)政收入面向公共群體，財(cái)政支付需履行公共職能、滿足公共需求。公共財(cái)政資源優(yōu)化配置的目標(biāo)實(shí)現(xiàn)需依靠“公共性財(cái)政運(yùn)行機(jī)制”，即“公共財(cái)政是一種財(cái)政民主決定機(jī)制，也可以說是一種權(quán)力制約機(jī)制，財(cái)政收入和支出都要體現(xiàn)對(duì)人民主權(quán)的遵從和尊重?！保?］朱大旗(2012)從人大預(yù)算監(jiān)督權(quán)的角度論證了公共財(cái)政的本質(zhì)，財(cái)政來源于社會(huì)公眾，財(cái)政支出需要滿足社會(huì)公共需求，要保證公共財(cái)政運(yùn)行的民主性，接受社會(huì)公眾的監(jiān)督［3］。劉秀麗(2008)認(rèn)為，在市場經(jīng)濟(jì)條件下公共財(cái)政體現(xiàn)為“彌補(bǔ)市場失靈”而導(dǎo)致的公共物品短缺，是政府為實(shí)現(xiàn)社會(huì)公共利益而進(jìn)行的政府財(cái)政收支行為。現(xiàn)代財(cái)政體制下，公共財(cái)政更多體現(xiàn)為社會(huì)利益的協(xié)調(diào)，并致力于促進(jìn)社會(huì)全面發(fā)展［4］。鄧建宏和易謹(jǐn)(2009)指出，憲政視角下“公共財(cái)政”的法律特征包括民主性、法治性和公共性。公共財(cái)政民主性的集中體現(xiàn)即為各個(gè)國家在憲法中直接規(guī)定代表人民的機(jī)關(guān)，如議會(huì)或人民代表大會(huì)制度。我國憲法中雖然沒有規(guī)定稅收制度由人民代表大會(huì)制定，但我國的立法明確規(guī)定稅收的基本制度只能由全國人民代表大會(huì)制定。公共財(cái)政的“法治性”包括稅收法定主義和預(yù)算法治，而公共財(cái)政的“公共性”是指財(cái)政活動(dòng)所具有的滿足社會(huì)公共需要的屬性［5］。

“公共性”或“公共利益”是公共財(cái)政的天然屬性。張愚山(1983)將美國經(jīng)濟(jì)學(xué)家阿圖·?？怂固?O.Eckstein)《Public Finance》一書翻譯為“公共財(cái)政”，可見“公共性”是財(cái)政的主要特征。韓大元(2005)認(rèn)為，判斷公共利益合理性的因素包括公益性、個(gè)體性、目標(biāo)性、合理性、制約性和補(bǔ)償性，應(yīng)高度重視個(gè)體利益本身的合理性、個(gè)體利益向公共利益轉(zhuǎn)化程序的合理性、個(gè)體利益和公共利益相互轉(zhuǎn)化的合理性，其中公共利益的價(jià)值理念是個(gè)人尊嚴(yán)的保護(hù)，公共利益從個(gè)體價(jià)值的維護(hù)中不斷的獲得正當(dāng)性基礎(chǔ)，公共利益源于個(gè)體利益［6］。

2、公共財(cái)政與憲政的關(guān)系研究

李龍(2004)從國家財(cái)政來源角度認(rèn)為，稅收作為國家財(cái)源的重要組成部分，為納稅人設(shè)計(jì)合理的稅負(fù)結(jié)構(gòu)、賦予納稅人或其代表機(jī)關(guān)(全國人大)對(duì)公共財(cái)政支出進(jìn)行監(jiān)督是關(guān)鍵環(huán)節(jié)之一?！叭舜髮彶轭A(yù)算及公共財(cái)政制度建設(shè)的目標(biāo)并不是為了單純限制政府的權(quán)力，其憲政意義在于提供了人民代表大會(huì)監(jiān)督制約政府以及社會(huì)各階層之間利益平衡的媒介”［7］。憲政視野下，具有“中國特色”的公共財(cái)政制度建設(shè)體現(xiàn)為公共財(cái)政制度同時(shí)擁有國家權(quán)力制約和階層利益平衡的媒介功能。劉暢(2008)指出，公共財(cái)政與憲政制度具有本質(zhì)上的關(guān)聯(lián)。他從公共財(cái)政的制度產(chǎn)生、制度保障、制度目標(biāo)三個(gè)方面對(duì)二者之間的關(guān)系進(jìn)行論證。首先，我國公共財(cái)政制度的構(gòu)建取決于制度建設(shè)，包括公共財(cái)政制度中政策體系和法律體系的構(gòu)建、政府職能的定位及納稅人公共財(cái)政理念的形成，都是基于公共財(cái)政與憲政之間相互影響與促進(jìn)形成的。其次，公共財(cái)政收支項(xiàng)目的實(shí)現(xiàn)需要憲法的強(qiáng)制性保障。公共財(cái)政來源的保證、公共物品的提供及納稅人權(quán)利的保護(hù)必須由國家根本法律提供最有力的保障，憲法是處理政府與公民關(guān)系、約束政府責(zé)任的最佳工具。最后，公共財(cái)政民主是現(xiàn)代公共財(cái)政制度的核心內(nèi)容，是財(cái)政法治的基本原則。憲政要求建立民主、法治國家，要求政治制度、政策制定具有民主性，這都充分體現(xiàn)了公共財(cái)政與憲政的內(nèi)在關(guān)聯(lián)［8］。Richard(1984)等公共財(cái)政學(xué)者認(rèn)為憲政視野下公共財(cái)政問題的核心在于對(duì)政府行使公共財(cái)政管理行為公權(quán)力的約束［9］。Torsten Persson(2000)從“比較政治與公共財(cái)政”的角度分析了不同政治體制對(duì)公共財(cái)政的影響，通過微觀政治基礎(chǔ)來比較議會(huì)制和總統(tǒng)制下的公共財(cái)政制度，發(fā)現(xiàn)議會(huì)制能有效解決公共物品供給不足的問題，但其權(quán)力更多的是向政治家“出租”;而總統(tǒng)制則激化了公共物品供給不足的矛盾，但能夠減少向政治家“出租”的行為［10］。因此，Kotsogiannis(2008)提出在現(xiàn)代財(cái)政均衡制度下，為了保證公共物品供給的有效性，要增強(qiáng)公共物品供給的監(jiān)督和公共物品供給信息的透明度［11］。

3、公共財(cái)政監(jiān)督研究

公共財(cái)政監(jiān)督的內(nèi)容包括財(cái)政收入的監(jiān)督和財(cái)政支出的監(jiān)督。張馨(2003)和徐克勤(2012)認(rèn)為，財(cái)政監(jiān)督包括政府財(cái)政內(nèi)部監(jiān)督和政府財(cái)政外部監(jiān)督［12－13］。財(cái)政內(nèi)部監(jiān)督是指為了確保由各科層組織所組成的政府活動(dòng)有機(jī)統(tǒng)一和規(guī)范有序，中央政府或地方政府及其財(cái)政部門需要制定相應(yīng)的規(guī)章制度，約束、規(guī)范政府的財(cái)政收支行為;財(cái)政外部監(jiān)督是指社會(huì)公眾通過人大制定相應(yīng)的法律，約束政府的財(cái)政收支行為。溫澤彬(2009)指出，公共財(cái)政監(jiān)督方式包括事前監(jiān)督和事后監(jiān)督兩種，事前監(jiān)督是指通過審議、表決，并轉(zhuǎn)化為立法，財(cái)政方案方能生效;事后監(jiān)督主要是指財(cái)政法案通過后，議會(huì)仍對(duì)財(cái)政法案的運(yùn)作過程行使監(jiān)督權(quán)［14］。李袁婕(2011)認(rèn)為，公共財(cái)政監(jiān)督應(yīng)當(dāng)包括立法監(jiān)督、行政監(jiān)督(財(cái)政機(jī)關(guān)和審計(jì)機(jī)關(guān)的監(jiān)督)和社會(huì)監(jiān)督［15］。蔣國發(fā)(2008)提出，公共財(cái)政監(jiān)督的范圍包括監(jiān)督各級(jí)政府的預(yù)算、監(jiān)督預(yù)算外資金和基金、監(jiān)督征稅部門依法課稅、監(jiān)督政府的行政性收費(fèi)以及其他活動(dòng)，如對(duì)政府債務(wù)的舉借、管理、使用和償還的監(jiān)督，對(duì)財(cái)政資金向國庫的繳納、劃分，政府各科層組織和官員執(zhí)行財(cái)務(wù)制度、財(cái)稅制度、法律制度的監(jiān)督等［16］。

4、國外公共財(cái)政監(jiān)督的憲政保障研究

第一，美國公共財(cái)政監(jiān)督的憲政保障。“根據(jù)美國憲法的規(guī)定，財(cái)政權(quán)是國會(huì)的一項(xiàng)重要權(quán)力，包括征稅、舉債及撥款決定、預(yù)算審查、批準(zhǔn)和監(jiān)督。19 世紀(jì)上半葉以前，美國國會(huì)對(duì)財(cái)政監(jiān)督的效力還很差，但是19 世紀(jì)下半葉開始，國會(huì)的財(cái)政監(jiān)督程序開始正規(guī)化”［17］。第二，日本公共財(cái)政監(jiān)督的憲政保障。日本憲法對(duì)財(cái)政監(jiān)督具有專章專節(jié)的條文規(guī)定，“日本十分重視財(cái)政監(jiān)督管理工作，建立了由國會(huì)、審計(jì)部門和財(cái)政部門分工負(fù)責(zé)的財(cái)政監(jiān)督管理體系。國會(huì)的管理主要是預(yù)算管理，通過審批預(yù)算，控制財(cái)政支出的規(guī)模及其使用方向;審計(jì)部門主要是就預(yù)算編制和執(zhí)行的嚴(yán)肅性、科學(xué)性等進(jìn)行審計(jì)，確保財(cái)政資金高效、依法使用;財(cái)政部門管理的目的基本上與審計(jì)部門一致、只不過它屬于政府內(nèi)部的管理”［18］。第三，英國公共財(cái)政監(jiān)督的憲政保障?！霸缭谑兰o(jì)二十年代，英國諸侯迫使國王簽署了《自由大憲章》，在一定范圍內(nèi)限制了國王的財(cái)權(quán)。但大憲章尚未確立起議會(huì)的財(cái)政權(quán)。十七世紀(jì)八十年代的“光榮革命”之后，隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和資產(chǎn)階級(jí)經(jīng)濟(jì)實(shí)力的增強(qiáng)，資產(chǎn)階級(jí)議會(huì)才通過了《權(quán)利法案》，確立起議會(huì)監(jiān)督和決定財(cái)政的制度”［19］，開創(chuàng)了公共財(cái)政監(jiān)督的憲政保障的新篇章。第四，德國公共財(cái)政監(jiān)督的憲政保障。德國憲法對(duì)預(yù)算的全過程做了明確的規(guī)定，“財(cái)政部門編制的預(yù)算經(jīng)政府內(nèi)閣討論通過，提交議會(huì)審議，經(jīng)議會(huì)批準(zhǔn)后方可實(shí)施。經(jīng)議會(huì)批準(zhǔn)的預(yù)算，年度中一般不再變動(dòng)。如需變動(dòng)，必須經(jīng)過議會(huì)的嚴(yán)格審查和批準(zhǔn)”［20］。瑞士、意大利、新加坡等國家也在其憲法中明確了公共財(cái)政監(jiān)督的基本規(guī)定。

通過對(duì)國外公共財(cái)政監(jiān)督憲政保障的考察可以看出，大多數(shù)發(fā)達(dá)國家都在其憲法中明確規(guī)定了公共財(cái)政監(jiān)督的內(nèi)容，都明確賦予議會(huì)財(cái)政監(jiān)督權(quán)，都通過較為民主的程序決定公共財(cái)政管理，政府的財(cái)政收支行為受到嚴(yán)格的約束，納稅人的監(jiān)督權(quán)得以合理的保障。

二、我國現(xiàn)行憲法對(duì)公共財(cái)政監(jiān)督的保障

1、憲法保障公共財(cái)政監(jiān)督的價(jià)值基礎(chǔ)

(1)納稅人基本權(quán)利保障

納稅人基本權(quán)利是憲法基本權(quán)利體系的重要內(nèi)容。2004年3月14日，《中華人民共和國憲法》第四次修正案將“國家尊重和保障人權(quán)”納入其中。陳斯喜(2012)認(rèn)為，該條款的修改是中國憲法進(jìn)步的里程碑。他分析了修正案“保障人權(quán)”條款的三種不同的意見:“一種意見是將其寫入‘序言’，認(rèn)為原來憲法條文關(guān)于公民權(quán)利的規(guī)定已經(jīng)體現(xiàn)了尊重和保障人權(quán)的思想，在序言中重申和肯定一下就可以了;另一種意見是將其寫入第一章‘總綱’，認(rèn)為人權(quán)是公民權(quán)利的來源，是規(guī)定公民權(quán)利的依據(jù);還有一種意見是將其寫入第二章‘公民的基本權(quán)利和義務(wù)’，認(rèn)為人權(quán)主要體現(xiàn)為公民權(quán)利。最終形成的憲法修正案是將其寫入了第二章，成為我國憲法的一條重要原則，這體現(xiàn)了我國憲法的與時(shí)俱進(jìn)。”［21］

(2)通過憲法和法律來保障公共財(cái)政監(jiān)督的有效實(shí)現(xiàn)

憲政視野下，公共財(cái)政要求公共需求、公共物品供給能夠?qū)崿F(xiàn)最大限度、最為合理的有效保障。憲法(1999年)明確了“實(shí)行依法治國，建設(shè)社會(huì)主義法治國家”的規(guī)定，這是世界法治建設(shè)大環(huán)境下，中國法治認(rèn)識(shí)的提升和法治建設(shè)的進(jìn)步，促使我國憲法順應(yīng)時(shí)代發(fā)展的需要、滿足經(jīng)濟(jì)體制改革的需求，符合現(xiàn)代政治制度文明和法治國家的要求。

(3)由納稅人決定稅收收入的流向，公共財(cái)政收支的全過程應(yīng)當(dāng)由納稅人進(jìn)行民主決策

現(xiàn)行憲法對(duì)社會(huì)各種關(guān)系進(jìn)行了重大改革，包括黨與國家政權(quán)、政府與權(quán)力機(jī)構(gòu)之間、不同層級(jí)政府之間、不同權(quán)力機(jī)構(gòu)之間、人大與人大常委會(huì)內(nèi)部關(guān)系、政府與企業(yè)、社會(huì)組織及個(gè)人之間的關(guān)系。憲法的修改顯著體現(xiàn)了民主集中制的確立，政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)各種事項(xiàng)運(yùn)行中“以人為本”、“以民為本”思想得以升華，在民主中求同一、在權(quán)力約束與權(quán)利保障中求平衡是我國現(xiàn)行憲法的重要內(nèi)涵。

2、憲法保障公共財(cái)政監(jiān)督的內(nèi)容

我國現(xiàn)行憲法第四十一條規(guī)定，公民有提出批評(píng)、建議的權(quán)利;對(duì)國家機(jī)關(guān)和國家機(jī)關(guān)工作人員的違法失職行為，有提出申訴、控告或檢舉的權(quán)利。該條可以理解為憲法間接地賦予了公民對(duì)國家權(quán)力行使的監(jiān)督權(quán)。現(xiàn)行憲法第五十六條規(guī)定，中華人民共和國公民有依法納稅的義務(wù)。第六十七條第一項(xiàng)規(guī)定，全國人大常委會(huì)有監(jiān)督憲法實(shí)施的權(quán)力;本款第六項(xiàng)規(guī)定，全國人大常委會(huì)有監(jiān)督國務(wù)院工作的權(quán)力。公共財(cái)政的收支過程以行政權(quán)為主導(dǎo)，故而可以間接地理解為憲法賦予了全國人大常委會(huì)監(jiān)督公共財(cái)政收支行為的權(quán)力。

通過對(duì)我國現(xiàn)行憲法的文本內(nèi)容分析可以發(fā)現(xiàn)，我國現(xiàn)行憲法中沒有關(guān)于“公共財(cái)政”和“公共財(cái)政監(jiān)督”的直接規(guī)定，也沒有關(guān)于“公共財(cái)政監(jiān)督”保障的明確內(nèi)容。從公共財(cái)政外部監(jiān)督的角度來說，納稅人的公共財(cái)政監(jiān)督權(quán)沒有得到明確體現(xiàn);從對(duì)政府權(quán)力約束的角度來說，沒有明確全國人大或人大常委會(huì)對(duì)公共財(cái)政收支行為的監(jiān)督權(quán)，只是概括性的賦予人大常委會(huì)的財(cái)政監(jiān)督權(quán)，更沒有確立政府內(nèi)部監(jiān)督的問責(zé)制度。

三、公共財(cái)政監(jiān)督憲政保障的評(píng)價(jià)與政策建議

1、憲政保障下公共財(cái)政的特點(diǎn)

“公共財(cái)政”與“公共利益”一樣，都需放在歷史維度中考察才具意義，因?yàn)楣藏?cái)政是國家社會(huì)經(jīng)濟(jì)建設(shè)的物質(zhì)基礎(chǔ)，伴隨政治體制和經(jīng)濟(jì)體制的改變而呈現(xiàn)出形式上的變化。但公共財(cái)政的核心特征具有穩(wěn)定性，主要體現(xiàn)在以下方面:第一，民主性，即納稅人的收入，應(yīng)由納稅人自身決定。這里強(qiáng)調(diào)公共財(cái)政收支政策制定的民主性及公共財(cái)政政策執(zhí)行監(jiān)督的有效性。第二，法治性，即納稅人權(quán)利的保障和政府權(quán)力的約束。烏爾弗拉姆在《納稅人權(quán)利和財(cái)政憲法》中提出，“財(cái)政憲法就是保護(hù)納稅人的權(quán)利免受無限政府侵害的一套程序性安全裝置。”［22］第三，公平性。主要指稅賦分配的公平，相同條件的納稅人與不同條件的納稅人在承擔(dān)稅賦時(shí)要堅(jiān)持“共同但有區(qū)別的原則”。第四，公共性。公共性是公共財(cái)政的核心要素，既體現(xiàn)為索取的公共性，也表現(xiàn)為支出的公共性，更表現(xiàn)為監(jiān)督過程的公共性。

法治性是公共財(cái)政的主要特征，是公共財(cái)政得以存在的保障，公共財(cái)政只能存在于法治社會(huì)。憲政法治社會(huì)是社會(huì)主體以法律手段為主導(dǎo)手段實(shí)現(xiàn)自己合法利益的社會(huì)。公共財(cái)政的來源主要包括納稅人的稅收收入，因此，如何保證征稅的合法和合理、如何保障納稅人的基本權(quán)利、如何保證納稅人的財(cái)產(chǎn)得到合法合理的公共性使用是憲法需要完成的任務(wù)和使命。同時(shí)，政治國家的憲政化必須建立在市民社會(huì)的權(quán)利體系之上，并以權(quán)利的保障為出發(fā)點(diǎn)和歸屬。因此，憲政與公共財(cái)政共生存、共發(fā)展，公共財(cái)政與憲政的關(guān)系體現(xiàn)了保障基本權(quán)利對(duì)憲法的要求，但如何有效地實(shí)現(xiàn)權(quán)利保障與權(quán)力約束則是“公共財(cái)政監(jiān)督”的任務(wù)。因此，研究公共財(cái)政監(jiān)督的憲政保障具有重要的理論價(jià)值和現(xiàn)實(shí)意義。

2、公共財(cái)政監(jiān)督憲政保障的正當(dāng)性基礎(chǔ)

第一，“公共利益”能否當(dāng)然的成為限制公民權(quán)利的依據(jù)要由人民自己來決定，憲政保障人民的事項(xiàng)由人民自己進(jìn)行決策，因此公民稅收收入的使用應(yīng)當(dāng)通過人大投票表決而非政府通過行政權(quán)的行使進(jìn)行簡單的認(rèn)定。第二，依據(jù)“公共利益”限制公民基本權(quán)利的范圍要由人民自己來決定，公民個(gè)體之間的權(quán)利存在著必然的矛盾，為了平衡全體公民的利益需求，必須對(duì)公民基本權(quán)利作出一定的限制。憲法是公民基本權(quán)利保護(hù)的根本法律，對(duì)其權(quán)利進(jìn)行限制必須通過人大進(jìn)行表決。第三，要對(duì)公民基本權(quán)利的限制做出“補(bǔ)償”，如依法征收或征用土地后的補(bǔ)償?！肮藏?cái)政”中的補(bǔ)償體現(xiàn)為“取之于民，用之于民”，即要保證公民的稅收收入用于“公共領(lǐng)域”，服務(wù)人民大眾。世界憲政發(fā)展史表明，公共財(cái)政支出使用的最有力監(jiān)督就是將公共財(cái)政監(jiān)督寫入憲法，因?yàn)閼椃ㄊ羌s束“公權(quán)力”的最好武器。上述原因成為公共財(cái)政監(jiān)督權(quán)的正當(dāng)性基礎(chǔ)，概括起來即為對(duì)政府權(quán)力的約束和對(duì)公民權(quán)利的保障。

3、完善憲法保障公共財(cái)政監(jiān)督的政策建議

(1)公共財(cái)政憲政價(jià)值的內(nèi)化是實(shí)現(xiàn)公共財(cái)政監(jiān)督的根本

堅(jiān)持憲政價(jià)值在憲法中的鞏固、發(fā)展與實(shí)現(xiàn)是公共財(cái)政監(jiān)督的根本立足點(diǎn)。憲政價(jià)值的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)當(dāng)包括以下方面:一是社會(huì)主體的基本權(quán)利和自由是憲政最根本的價(jià)值目標(biāo);二是憲政的價(jià)值應(yīng)該體現(xiàn)在憲法和法律對(duì)個(gè)人與國家之間應(yīng)有關(guān)系的制度化安排;三是憲政的制度價(jià)值在于運(yùn)用憲法和法律合理配置國家權(quán)力，形成有效的權(quán)力分立與制衡機(jī)制［23］。公共財(cái)政憲政價(jià)值的內(nèi)化主要包括三個(gè)層面:一是公共財(cái)政憲政價(jià)值內(nèi)化于政府內(nèi)部監(jiān)督主體，即政府權(quán)力的行使者具有憲政意識(shí);二是公共財(cái)政憲政價(jià)值在人民大眾中的內(nèi)化，納稅人公共財(cái)政憲政意識(shí)的強(qiáng)化;三是對(duì)社會(huì)媒體、網(wǎng)絡(luò)等主體公共財(cái)政憲政價(jià)值、憲政意識(shí)的正確引導(dǎo)，讓他們?cè)诠藏?cái)政監(jiān)督的有效實(shí)現(xiàn)中起到積極的監(jiān)督作用。

(2)分層次完善憲法保障公共財(cái)政監(jiān)督的內(nèi)容

憲政保障公共財(cái)政監(jiān)督的具體范疇主要以公民權(quán)利的保障與政府行使財(cái)政權(quán)的制約為核心進(jìn)行設(shè)計(jì)。因此，應(yīng)當(dāng)從兩個(gè)層次來完善憲法以確保公共財(cái)政監(jiān)督的有效實(shí)現(xiàn)。一方面，應(yīng)當(dāng)在憲法中明確賦予公民的公共財(cái)政監(jiān)督權(quán)，以此作為公民基本權(quán)利的一部分。另一方面，公共財(cái)政內(nèi)部監(jiān)督及問責(zé)制度應(yīng)當(dāng)在憲法中作出原則性規(guī)定，同時(shí)明確提出以法律形式確立公共財(cái)政監(jiān)督及問責(zé)制度。

(3)多元化公共財(cái)政監(jiān)督憲法保障的方式

第一，要求憲法對(duì)公共財(cái)政、公民公共財(cái)政監(jiān)督權(quán)做出規(guī)定。公共財(cái)政憲政價(jià)值確立的核心標(biāo)志就是在憲法中明確公共財(cái)政的憲法地位。世界大多數(shù)國家都在其憲法中明確規(guī)定了公共財(cái)政制度。憲法規(guī)范的內(nèi)容是基于人民之間的政治契約產(chǎn)生的，凡是憲法確立的公民權(quán)利都不得被國家機(jī)關(guān)運(yùn)用國家權(quán)力予以剝奪，憲法確認(rèn)的公民權(quán)利具有對(duì)抗國家權(quán)力的功能［24］。這是公民基本權(quán)利與國家權(quán)力平衡的基礎(chǔ)。

第二，憲法要求立法機(jī)關(guān)以制定法律或補(bǔ)充法律內(nèi)容的形式來保障公共財(cái)政監(jiān)督權(quán)內(nèi)容的具體化及有效實(shí)現(xiàn)公共財(cái)政收支的監(jiān)督。憲法權(quán)利通常是一種價(jià)值指向和價(jià)值標(biāo)準(zhǔn)，具有主觀性而缺乏客觀的可操作性。因此，公民公共財(cái)政監(jiān)督權(quán)及公共財(cái)政監(jiān)督效果的實(shí)現(xiàn)必須依賴于具體的立法規(guī)定，使其具有可操作性。公共財(cái)政監(jiān)督的內(nèi)容要求全口徑的公共財(cái)政監(jiān)督，包括全部公共財(cái)政收入和支出的監(jiān)督。監(jiān)督的方式包括內(nèi)部監(jiān)督和外部監(jiān)督。內(nèi)部監(jiān)督指政府內(nèi)部的財(cái)政監(jiān)督;外部監(jiān)督包括立法監(jiān)督、納稅人監(jiān)督、外部審計(jì)監(jiān)督、媒體和網(wǎng)絡(luò)的監(jiān)督、社會(huì)團(tuán)體監(jiān)督等。其中，立法監(jiān)督主要是完善人民代表大會(huì)制度、完善預(yù)算法等法律監(jiān)督;政府內(nèi)部監(jiān)督主要是要求政府財(cái)政收支行為保證足夠的透明度，確保其在“陽光”下運(yùn)行;外部審計(jì)監(jiān)督主要是指外部審計(jì)的獨(dú)立性與合法性;社會(huì)監(jiān)督是指保證人民群眾能夠通過公開渠道及時(shí)了解公共財(cái)政收支情況的知情權(quán)及對(duì)財(cái)政收支提出質(zhì)疑的質(zhì)疑權(quán)(此處不同于人大的提議權(quán)，主要是指納稅人能夠知悉稅收收入的具體流向及對(duì)此提出的疑問能夠及時(shí)得到具體行政部門回應(yīng)的權(quán)利)。此外，還應(yīng)建立公共財(cái)政監(jiān)督問責(zé)機(jī)制，明確政府內(nèi)部財(cái)政監(jiān)督問責(zé)，以強(qiáng)化監(jiān)督的責(zé)任、提高監(jiān)督的效率，具體應(yīng)當(dāng)包括同體問責(zé)和異體問責(zé)。

第三，完善現(xiàn)行全國人大及其常委會(huì)的監(jiān)督權(quán)。將公共財(cái)政監(jiān)督納入全國人大及其常委會(huì)的監(jiān)督范圍，促使政府公共財(cái)政收支行為受全國人大及其常委會(huì)的監(jiān)督，政府公共財(cái)政的內(nèi)部監(jiān)督受全國人大及其常委會(huì)的監(jiān)督，以此保證公共財(cái)政監(jiān)督的憲法保障具有明確性。公共財(cái)政監(jiān)督如果沒有憲法的支持就會(huì)失去可持續(xù)發(fā)展的保障和動(dòng)力，原因在于“公共財(cái)政”與“憲政”之間互為產(chǎn)生、發(fā)展的基礎(chǔ)，缺少任何一方，另一方都將失去存在的根本。

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