治安部門執(zhí)法環(huán)境不良問題及對策

溫曉東

（黑龍江公安警官職業(yè)學(xué)院，黑龍江 哈爾濱 150025）

治安部門執(zhí)法環(huán)境不良問題及對策

溫曉東

（黑龍江公安警官職業(yè)學(xué)院，黑龍江 哈爾濱 150025）

執(zhí)法環(huán)境不良是近年來一直困擾一線執(zhí)法民警的難題，主要表現(xiàn)為無理上訪、投訴多，執(zhí)法程序煩瑣，治安處罰執(zhí)行難，社會輿論壓力大等。治安部門作為公安機關(guān)重要的執(zhí)法部門，執(zhí)法任務(wù)繁重，受到不良執(zhí)法環(huán)境影響的情況更多。公安機關(guān)應(yīng)當通過成立民警維權(quán)組織，簡化執(zhí)法程序，完善執(zhí)法保障體系，營造客觀公正的社會輿論氛圍等措施，為廣大民警執(zhí)法提供一個良好的環(huán)境。

執(zhí)法環(huán)境；不良表現(xiàn)；對策

一、執(zhí)法環(huán)境問題的由來

所謂環(huán)境，是指某種事物周圍的情況和外部條件，如客觀環(huán)境、工作環(huán)境等。環(huán)境對人類活動的影響，既有積極的、推進性的，也有消極的、阻礙性的?！皥?zhí)法環(huán)境”一詞，是公安機關(guān)和廣大執(zhí)法民警為描述對執(zhí)法活動有影響的各種因素，而借用環(huán)境學(xué)的術(shù)語創(chuàng)造出來的，主要指那些對公安執(zhí)法工作有影響的各種外部條件和因素，如政策、法規(guī)、輿論、管理、人員等。

執(zhí)法環(huán)境問題是近年來公安一線執(zhí)法部門在執(zhí)法實踐中面臨的一個突出問題，作為公安機關(guān)主要執(zhí)法部門之一的治安部門，對執(zhí)法環(huán)境不良問題給執(zhí)法工作帶來的消極影響有著深刻的體會。有調(diào)查數(shù)據(jù)顯示，多數(shù)基層治安部門，如派出所、治安科、交警隊、巡警隊等的民警，都認為當前的執(zhí)法環(huán)境狀況不理想，執(zhí)法工作的阻力大、困難多，執(zhí)法的效率和效果都受到不同程度的影響。

執(zhí)法是一個國家管理國家事務(wù)的基本方式，好的執(zhí)法環(huán)境會促進執(zhí)法工作的開展，而不良的執(zhí)法環(huán)境則會阻礙執(zhí)法工作的進行。公安執(zhí)法工作是國家執(zhí)法工作的重要組成部分，不但肩負著打擊違法犯罪、維護社會穩(wěn)定的重要職責，還承擔著大量的社會管理職能。公安執(zhí)法工作所涉及的各項管理制度和管理措施能否貫徹落實，各種案件、事件、事故能否得到及時有效的查處，都關(guān)系到社會秩序的穩(wěn)定和人民群眾生命財產(chǎn)的安全，而所有這一切，都與執(zhí)法環(huán)境的好壞密切相關(guān)。因此，有必要對執(zhí)法環(huán)境不良問題做深入細致的研究，尋找一條有效消除不良執(zhí)法環(huán)境影響的路徑，切實保障國家的法律制度和法治體制的實施，維護公安機關(guān)的執(zhí)法權(quán)威和執(zhí)法形象，保護公民的合法權(quán)益和正當利益。

二、執(zhí)法環(huán)境不良的主要表現(xiàn)

（一）無理上訪、投訴多，民警心理壓力大

所謂無理上訪、投訴，是指某些人出于個人私利，以非理性的方式提出各種無法律依據(jù)或正當理由要求的行為。這是當前令基層治安民警倍感困擾的問題。有一些人，公安機關(guān)并沒有侵犯其合法權(quán)益，只是由于他們的不法行為受到了公安機關(guān)的處理，或者一些無理要求沒有得到滿足，便無休止地“纏訪、鬧訪”。而公安機關(guān)的個別領(lǐng)導(dǎo)由于害怕上訪、投訴會影響自己的政績，便不分青紅皂白地把引發(fā)上訪的責任歸咎于當事民警，以犧牲民警利益為代價去平息事端，從而極大傷害了民警的感情，嚴重影響民警的工作熱情，不敢放手工作，生怕干得越多，犯錯越多。如此一來，導(dǎo)致工作托沓推委，辦事缺乏效率，以致引發(fā)更多的上訪、投訴，形成了惡性循環(huán)，不但影響正常的執(zhí)法工作，也損害了公安機關(guān)和人民警察的形象，破壞了警民關(guān)系。

（二）執(zhí)法程序煩瑣，耗費時間、精力

當前，一線治安民警普遍反映執(zhí)法活動程序過于煩瑣。以查處治安案件為例，即使案件事實并不復(fù)雜，認定、處理也不困難，但是由于辦案的程序很多，耗費民警大量的時間、精力，工作強度極大。執(zhí)法程序煩瑣問題的提出，不排除是個別民警業(yè)務(wù)素質(zhì)差、辦案程序不熟、工作效率低而產(chǎn)生的抱怨，也不排除是某些民警法律意識淡漠、依法辦案觀念不強而不愿走正當程序。但是，在經(jīng)過多年的執(zhí)法規(guī)范化教育，廣大民警都懂得程序公正的重要性的情況下，一線民警仍普遍認為執(zhí)法程序煩瑣，則說明現(xiàn)行的程序規(guī)范肯定存在某些缺陷，如不加以改進，勢必難以使民警在遵守執(zhí)法程序和保持執(zhí)法效率、保證執(zhí)法質(zhì)量之間找到一個平衡點，進而影響執(zhí)法工作。

（三）執(zhí)法體制不完善，執(zhí)法難度大

首先，現(xiàn)有法律、法規(guī)跟不上社會形勢的發(fā)展、變化，在新情況、新問題面前，法律調(diào)整出現(xiàn)了空白。一個突出的問題是，“有傷社會風化行為”得不到處罰。“有傷社會風化行為”是指在公共場所實施敗壞、損害社會風俗和教化的行為，是對有違社會公序良俗和道德規(guī)范行為的統(tǒng)稱。雖然該行為的具體范圍在各個國家有不同的界定，但是多數(shù)國家都有法律對此類行為予以處罰，我國原《治安管理處罰條例》中關(guān)于“流氓行為”的內(nèi)容，可以看作是對此類行為的規(guī)定，但隨著《治安管理處罰條例》被《治安管理處罰法》取代，“流氓行為”也隨之被取消，類似的行為便無從處罰。像色情陪侍行為，在公共場所“裸奔”、“裸泳”的行為，情侶在公園草坪或在路邊、公共停車場內(nèi)的私家車里毫無遮掩地發(fā)生性關(guān)系的行為等，都是典型的“有傷社會風化行為”，社會影響惡劣、群眾反映強烈。然而，由于沒有具體的法律規(guī)定可以適用，公安機關(guān)只能勸阻，無法處罰，執(zhí)法力度很弱。

其次，治安處罰執(zhí)行難，尤其是罰款執(zhí)行難，已經(jīng)成為治安案件處理中的一個難題。很多被處以罰款的案件，要么行為人無錢可罰，要么有錢也拒不交納，公安機關(guān)對此卻無可奈何。雖然根據(jù)有關(guān)法律規(guī)定，公安機關(guān)可以申請法院強制執(zhí)行，但現(xiàn)實情況是，法院本身也被“執(zhí)行難”所困擾，根本沒有人力和精力去為公安機關(guān)執(zhí)行小額的罰款，公安機關(guān)經(jīng)常是等得沒了耐心也沒了指望，最后只能不了了之。這種情況的存在使違法者變得肆無忌憚，繼而實施更多的違法行為，對公安機關(guān)的威信和法律的嚴肅性則造成極大損害。

再次，涉及少數(shù)民族人員違法的案件、事件，人為干擾大，依法查處難。以比較典型和普遍的少數(shù)民族少年在城市中行竊和少數(shù)民族人員在非民族自治地區(qū)販賣管制刀具這兩種不法行為為例，盡管辦案民警想依法處理，但是在報批時往往遭遇很大阻力。個別公安機關(guān)領(lǐng)導(dǎo)在處理少數(shù)民族人員違法的問題上，“政治敏感性”過高，片面認為一旦處理少數(shù)民族違法者必然會引起少數(shù)民族民眾鬧事，因此責令不得處理，直接放人?！胺擅媲叭巳似降取钡幕驹瓌t在少數(shù)民族違法者面前就這樣失效了，法律的尊嚴被踐踏，公安機關(guān)的聲譽也喪失殆盡，執(zhí)法工作難以為繼。

（四）輿論導(dǎo)向有失公允，正當執(zhí)法活動受質(zhì)疑

一直以來，總有個別媒體和專家以增強公民法律意識為由，大肆宣揚所謂“人權(quán)至上”的“法的精神”，尤其熱衷鼓吹“公權(quán)力”不得隨意干涉“私權(quán)力”的理論，將公安機關(guān)和人民警察的正常執(zhí)法活動歪曲成“公權(quán)力”對“私權(quán)力”的踐踏，對民眾進行錯誤的輿論引導(dǎo)。一個典型的例子是，廣州某醫(yī)院副教授在使用假冒軍車號牌被巡警盤查時，不但拒絕盤查，還搶走巡警證件，并強行開車將巡警拖行數(shù)米。巡警在勸阻無效的情況下，開槍制止，致其死亡。在這一過程中，巡警完全是根據(jù)現(xiàn)場情況依法使用槍支，是正當?shù)膱?zhí)法行為，但卻被媒體炒作成“警察濫用槍支致人死亡”，而支持其觀點的理由竟然是：“即使該人逃避盤查也 ‘罪不當死’”，“即便公民有罪，也不能不判而決”。媒體在指責警察踐踏人權(quán)、以公權(quán)力侵犯私權(quán)力的同時，卻完全不問事件的背景和開槍的原因，片面強調(diào)開槍的后果，尤其混淆了抗拒警方盤查所要承擔的法律責任與違法犯罪所要承擔的法律責任兩者之間的界限，誤導(dǎo)了民眾，形成了錯誤的輿論氛圍，給當事民警和公安機關(guān)帶來巨大壓力。試想，如果連依法履行職務(wù)都要承擔巨大的職業(yè)風險和輿論壓力，還有誰敢執(zhí)法？而如果連執(zhí)法者都不敢正常執(zhí)法，那么社會秩序由誰來維護？民眾利益由誰來保護？違法犯罪由誰來打擊？可見，如果沒有一個公正的執(zhí)法輿論氛圍，最終受害的還將是社會和民眾。

三、改善治安執(zhí)法環(huán)境的基本思路

（一）成立民警維權(quán)組織，保障民警合法權(quán)益

為了保障民警能夠正常執(zhí)行職務(wù)，減少和避免因執(zhí)法而受到的無理上訪、投訴問題的困擾，公安機關(guān)應(yīng)在利用好現(xiàn)有的保護民警合法權(quán)益的機構(gòu)、法規(guī)和制度的基礎(chǔ)上，成立專門的民警維權(quán)組織，將民警維權(quán)工作制度化、經(jīng)?；?。要慎重對待針對執(zhí)法民警的各種上訪、投訴，在反映的問題沒有徹底查清之前，不能先入為主地把責任推給民警，或貿(mào)然采取約束措施。公安機關(guān)的主要領(lǐng)導(dǎo)要勇于擔當，為民警執(zhí)法撐腰、打氣，尤其要信任民警。只有全力保障民警的合法權(quán)益不因執(zhí)法活動受到侵害，不因無理上訪、投訴而承擔職業(yè)、前途、人身、榮譽和家庭上的風險，才能使民警全身心地投入到執(zhí)法工作當中，切實履行職務(wù)。這不僅是在維護民警的權(quán)益，更是在維護國家的利益以及社會、民眾的利益。

（二）簡化執(zhí)法程序，提高執(zhí)法效率

針對當前部分執(zhí)法程序比較煩瑣、費時、費力的情況，基層執(zhí)法部門應(yīng)提請上級公安機關(guān)對現(xiàn)行程序規(guī)定進行適當修改，一切從執(zhí)法工作的實際出發(fā)，以保證執(zhí)法質(zhì)量、提高執(zhí)法效率為目標，制定出符合基層執(zhí)法工作需要的，簡單、實用、高效的執(zhí)法程序，減輕執(zhí)法工作的負擔。要特別重視深入基層廣泛調(diào)研，認真聽取一線執(zhí)法民警的意見，決不能由幾個領(lǐng)導(dǎo)或者專家、學(xué)者一商量就拍板，因為方案修訂后，最終應(yīng)用的是民警，不是領(lǐng)導(dǎo)和專家。應(yīng)大膽吸收、借鑒其他行政執(zhí)法機關(guān)的有關(guān)程序規(guī)定，力爭制訂一套簡便、實用的程序方案，同時，對審批環(huán)節(jié)和審批程序也應(yīng)盡量精簡。

（三）完善執(zhí)法保障體系，提高執(zhí)法工作力度

首先，對于現(xiàn)行法律規(guī)定出現(xiàn)調(diào)整空白的問題，基層執(zhí)法部門應(yīng)及時提請上級公安機關(guān)對相關(guān)法律條文進行補充和修改，盡量縮小現(xiàn)行法律規(guī)定與實際情況之間的差距。由于對國家法律條文的修改是一件非常復(fù)雜、煩瑣的工作，因此可以走另外一條捷徑，即通過出臺地方性法規(guī)對本地區(qū)執(zhí)法工作中涉及的突出、緊迫問題進行規(guī)定，以解決本地執(zhí)法工作的燃眉之急。上級公安機關(guān)要本著對法律負責、對人民負責、對公安工作負責的態(tài)度，盡早促成修訂方案的出臺，以早日解決基層執(zhí)法部門想要執(zhí)法卻沒有法律依據(jù)的難題。

其次，對治安處罰中罰款執(zhí)行難的問題，唯一徹底的解決方法就是賦予公安機關(guān)以足夠的處罰執(zhí)行權(quán)，這種執(zhí)行權(quán)應(yīng)當是公安機關(guān)一家就可以獨立行使、不需要其他機關(guān)和部門協(xié)助的?！吨伟补芾硖幜P法》之前的《治安管理處罰條例》曾規(guī)定：對拒絕交納罰款的，可以處15日以下拘留，原罰款仍然執(zhí)行。由于幾乎沒有人為了不交納罰款而甘愿被拘留，所以很少出現(xiàn)罰款執(zhí)行難的問題，而現(xiàn)行的《治安管理處罰法》由于刪除了上述規(guī)定，才導(dǎo)致了罰款執(zhí)行難問題的產(chǎn)生?？梢姡傻男薷牟⒉灰欢ㄒ馕吨油晟?，一部在執(zhí)行上有缺欠的法律絕不是完善的法律，因為法律最終是要執(zhí)行的，不是只給人看的。在這個問題上，是實事求是地承認現(xiàn)有法律存在的缺陷，回歸原來的規(guī)定，還是固守現(xiàn)狀，拒不改變，任由執(zhí)行難的問題長期存在，是對立法部門對待法律的態(tài)度以及能否以實踐作為檢驗真理的唯一標準的一個考驗。

再次，關(guān)于少數(shù)民族違法人員處理難的問題，要想解決并不困難，關(guān)鍵在于有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)的態(tài)度。只要相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)能夠堅持“法律面前人人平等”的社會主義法制原則，敢于承擔可能引發(fā)的一切后果和責任，基層執(zhí)法部門和執(zhí)法民警就能夠?qū)ι贁?shù)民族違法人員依法處理，所謂查處難的問題也就迎刃而解了。

（四）加強對媒體的管理，營造客觀公正的輿論氛圍

當前，無論傳統(tǒng)媒體、現(xiàn)代媒體在種類和數(shù)量上都比以往多得多，相互間的競爭也十分激烈，而新聞報道的競爭，更成為競爭的焦點，因為在新聞的時效性面前，如果一個媒體發(fā)出的報道總比別人慢，就意味著自己的“死亡”。在這種壓力下，媒體對探知到的新聞?chuàng)寱r間發(fā)布和表達態(tài)度是可以理解的，但這一切必須以尊重事實為基礎(chǔ)。那種為了追求轟動效應(yīng)、不顧事實真相、甚至先入為主的報道，無疑會誤導(dǎo)公眾，形成錯誤的輿論氛圍。特別像“警察開槍殺人”這種可能對公眾情緒產(chǎn)生很大刺激的事件，更不應(yīng)輕易從媒體口中說出。因此，一旦發(fā)生媒體誤導(dǎo)公眾，或者憑借自己的輿論優(yōu)勢，濫用傳播權(quán)力，通過制造輿論壓力左右公安機關(guān)執(zhí)法活動的情況，公安機關(guān)就應(yīng)當立即請求地方政府加強對媒體的管理，禁止不符合事實的報道發(fā)布；對涉嫌散布謠言，或者捏造事實誹謗他人的媒體，公安機關(guān)應(yīng)依法查處。

此外，公安機關(guān)應(yīng)充分利用自己的新聞發(fā)言人制度，積極行使自己的話語權(quán)，主動向社會說明事實真相，防止因媒體單一主導(dǎo)輿論而形成“一邊倒”的現(xiàn)象。公安機關(guān)只要能夠打破媒體一家獨大的輿論優(yōu)勢，給公眾不同的聲音，就能夠讓公眾從比較中做出自己的判斷。公眾判斷的多樣性一旦形成，媒體造成的單一輿論氛圍就會瓦解，公安機關(guān)的輿論壓力就會減輕，就可以從容按照法定的程序和要求處理事件。公安機關(guān)還應(yīng)當充分利用媒體對某起熱點事件的報道，向公眾傳播正確的觀點，影響公眾對此類事件的看法，從而當類似事件再度出現(xiàn)時，無論媒體怎樣炒作，也不會再現(xiàn)以往對警方不利的輿論氛圍。如前文所述的廣州某副教授因抗法被擊斃的事件，只要警方在此問題上沒有任何錯誤，就應(yīng)當堅持自己的正確性，從而使國人從這起流血事件中得到教訓(xùn)，學(xué)會并養(yǎng)成尊重和配合警察執(zhí)法的習(xí)慣。如果能做到這一點，既可避免此類事件重演，又強化了公安機關(guān)的威嚴，為今后的執(zhí)法工作創(chuàng)造了有利條件。

D631.4

A

1672-6405（2012）01-0013-03

溫曉東（1967-），男，壯族，法學(xué)碩士，黑龍江公安警官職業(yè)學(xué)院治安系教授，主要從事治安學(xué)研究。

2012-01-27

張欽]