美國(guó)聯(lián)邦官僚系統(tǒng)的自主性和政治控制

譚 融，袁維杰

（南開(kāi)大學(xué)周恩來(lái)政府管理學(xué)院，天津 300071）

美國(guó)聯(lián)邦官僚系統(tǒng)的自主性和政治控制

譚 融，袁維杰

（南開(kāi)大學(xué)周恩來(lái)政府管理學(xué)院，天津 300071）

在美國(guó)的多元政治體制下，其聯(lián)邦官僚系統(tǒng)保持著一定程度的自主性。與之同時(shí)，又接受著來(lái)自國(guó)會(huì)、總統(tǒng)和社會(huì)利益集團(tuán)等多種政治主體的影響和控制，形成“一仆二主”乃至“一仆多主”的現(xiàn)象?；诿绹?guó)的民主原則，美國(guó)聯(lián)邦官僚系統(tǒng)必須回應(yīng)來(lái)自政治系統(tǒng)的意愿和利益要求，接受其監(jiān)督，同時(shí)憑借自身的專(zhuān)業(yè)技術(shù)能力及其他職業(yè)性資源，又保持著相對(duì)獨(dú)立性，呈現(xiàn)出美國(guó)政治中特有的政治行政關(guān)系結(jié)構(gòu)和特征。

美國(guó);聯(lián)邦官僚系統(tǒng);自主性;政治控制

在政治學(xué)與公共行政學(xué)的研究中，政治與行政的關(guān)系一直是一個(gè)核心問(wèn)題。美國(guó)聯(lián)邦官僚系統(tǒng)屬于政府行政系統(tǒng)，顯現(xiàn)為政府的行政功能系統(tǒng)，它與總統(tǒng)、國(guó)會(huì)之間的關(guān)系在很大程度上體現(xiàn)為政治與行政二者間的關(guān)系。在美國(guó)的政治體制下，聯(lián)邦官僚系統(tǒng)既要對(duì)總統(tǒng)和國(guó)會(huì)負(fù)責(zé)，同時(shí)保持著某種政治中立性和相對(duì)獨(dú)立性。在現(xiàn)實(shí)中，“在一些傳統(tǒng)的由國(guó)會(huì)、總統(tǒng)和司法部門(mén)主導(dǎo)的領(lǐng)域，官僚系統(tǒng)日漸取得主導(dǎo)地位”［1］。本文對(duì)美國(guó)聯(lián)邦官僚系統(tǒng)的自主性和政治控制兩方面問(wèn)題加以探討，以揭示美國(guó)聯(lián)邦官僚系統(tǒng)的特征以及美國(guó)聯(lián)邦政治與行政運(yùn)行中政治行政關(guān)系的結(jié)構(gòu)特征。

一 關(guān)于美國(guó)聯(lián)邦官僚系統(tǒng)的自主性

美國(guó)聯(lián)邦官僚系統(tǒng)處于政策輸出領(lǐng)域，履行著實(shí)施法律、法規(guī)和規(guī)章的功能，又被稱(chēng)為功能系統(tǒng)。［2］皮特·沃爾（Peter Woll）在其《美國(guó)的官僚制》一書(shū)中提出，在美國(guó)的憲政框架下，聯(lián)邦官僚系統(tǒng)具有立法、司法和行政三種功能。立法功能主要體現(xiàn)為聯(lián)邦官僚系統(tǒng)直接參與國(guó)會(huì)的立法過(guò)程。除此之外，聯(lián)邦官僚系統(tǒng)擁有制定行政法規(guī)的權(quán)力，行政法規(guī)和國(guó)會(huì)制定的法律一樣，具有強(qiáng)制性。司法功能主要體現(xiàn)于聯(lián)邦官僚系統(tǒng)對(duì)行政程序法的實(shí)施。在美國(guó)的政府體制下，聯(lián)邦官僚系統(tǒng)中設(shè)有地位相對(duì)獨(dú)立的行政裁判機(jī)構(gòu)，對(duì)違反行政法規(guī)的案件加以裁判，包括關(guān)于行政程序正當(dāng)性的案件以及有關(guān)政府行政官員權(quán)利義務(wù)的案件等。［1］10－16行政功能是聯(lián)邦官僚系統(tǒng)的核心職能，體現(xiàn)為實(shí)施法律、法規(guī)和規(guī)章、從事行政管理并服務(wù)于民眾等。理查德·J．小斯蒂爾曼（Richard StillmanⅡ）在其《美國(guó)的官僚制：現(xiàn)代政府的核心》一書(shū)中，對(duì)聯(lián)邦官僚系統(tǒng)的外部環(huán)境、內(nèi)部運(yùn)行、政策輸出和反饋加以分析，稱(chēng)美國(guó)聯(lián)邦官僚系統(tǒng)為“一個(gè)政治體系”，將系統(tǒng)論引入聯(lián)邦官僚制研究，為美國(guó)政府官僚制研究在理論和方法上做了重要鋪墊［3］。

在美國(guó)學(xué)界對(duì)美國(guó)聯(lián)邦官僚系統(tǒng)實(shí)際運(yùn)行的研究中，“委托－代理人”理論占據(jù)了重要地位。這一理論提出，國(guó)會(huì)和總統(tǒng)等民選機(jī)構(gòu)能夠控制那些非民選的官僚系統(tǒng)的官員，使官僚系統(tǒng)的行為符合民眾的意愿。這一觀點(diǎn)引發(fā)了一些學(xué)者的質(zhì)疑，批評(píng)者提出，“政府第四權(quán)”（即聯(lián)邦獨(dú)立機(jī)構(gòu)）在面對(duì)國(guó)會(huì)和總統(tǒng)的控制時(shí)具有非滲透性。如弗朗西斯·魯爾克（Francis E．Rourke）認(rèn)為，在政府的實(shí)際運(yùn)行中，官僚的行為有可能偏離他們所應(yīng)該扮演的角色，有可能使民眾接受其主張，從而實(shí)現(xiàn)自身利益。在一些政策領(lǐng)域，官僚的專(zhuān)業(yè)知識(shí)使之更有資本自行其是，國(guó)會(huì)或白宮僅通過(guò)設(shè)置模糊的準(zhǔn)則去對(duì)他們加以限制。在特定的政策領(lǐng)域，總統(tǒng)和國(guó)會(huì)對(duì)聯(lián)邦官僚系統(tǒng)的外部制衡只是表面的和敷衍了事的。因此，在國(guó)會(huì)、總統(tǒng)與官僚的“主－仆”關(guān)系上，一些官僚的行為凸顯出他們就是自己的主人。［4］根據(jù)魯爾克的研究，官僚的權(quán)力來(lái)自四個(gè)方面：專(zhuān)業(yè)知識(shí)、民眾支持、長(zhǎng)期任職和領(lǐng)導(dǎo)能力，這四點(diǎn)使官僚系統(tǒng)在面對(duì)國(guó)會(huì)和總統(tǒng)時(shí)有較大的自主性。專(zhuān)業(yè)知識(shí)賦予官僚系統(tǒng)處理問(wèn)題和推動(dòng)政策時(shí)的實(shí)力;民眾的支持使之得以接近政治權(quán)力中心，進(jìn)而通過(guò)自身能力去動(dòng)員政治支持、抑制反對(duì)力量;長(zhǎng)期任職使官僚系統(tǒng)有可能組織和推動(dòng)項(xiàng)目的實(shí)施;具有領(lǐng)導(dǎo)能力使之能夠運(yùn)用自身的專(zhuān)業(yè)知識(shí)有效動(dòng)員民眾，從而保證在政策過(guò)程中立于不敗之地［5］。

丹尼爾·卡彭特（Daniel P．Carpenter）認(rèn)為，當(dāng)官僚的行為表現(xiàn)出以下特點(diǎn)，即官僚的行為與自己的意愿相符，或采取更加自我的行為方式，或者不作為，而不是按照政治家和利益集團(tuán)的期望行事，他們的行為就是自主的。具體表現(xiàn)為：（1）官僚系統(tǒng)有其特有的利益和意識(shí)形態(tài)，與總統(tǒng)、國(guó)會(huì)和利益集團(tuán)的利益和意識(shí)形態(tài)不相一致。（2）官僚具有自身特有的組織能力，包括分析問(wèn)題的能力、規(guī)劃創(chuàng)建新項(xiàng)目的能力、有效率地管理項(xiàng)目和解決問(wèn)題的能力，以及防止腐敗的能力等等。官僚系統(tǒng)具有創(chuàng)造精神，并且有能力按照自己的偏好采取有效的行動(dòng)和實(shí)施革新。（3）官僚系統(tǒng)的自主性能夠獲得政治合法性，或者能夠獲得較高組織聲望，顯現(xiàn)為官僚系統(tǒng)有很強(qiáng)的能力，使政治授權(quán)者及公民相信他們能夠提供獲得收益和解決問(wèn)題的方案［6］。

從以上學(xué)者的分析中可以看出，美國(guó)的聯(lián)邦官僚系統(tǒng)在實(shí)際運(yùn)行中不僅履行著多種功能，還有可能在一定程度上擺脫總統(tǒng)和國(guó)會(huì)的控制，顯現(xiàn)出其自主性。原因在于：

（1）信息不對(duì)稱(chēng)。在“委托－代理人”模式中，官僚的自主性主要被歸結(jié)為“代理人”問(wèn)題，意指在“代理”過(guò)程中總統(tǒng)、國(guó)會(huì)和官僚系統(tǒng)之間信息不對(duì)稱(chēng)。表現(xiàn)為官僚系統(tǒng)隱藏其偏好，以及總統(tǒng)和國(guó)會(huì)面臨某些道德風(fēng)險(xiǎn)和政策不確定性。隱藏偏好是指官僚系統(tǒng)常常故意對(duì)總統(tǒng)或國(guó)會(huì)隱藏自己真實(shí)的政策意向，總統(tǒng)或國(guó)會(huì)掌有信息的限制使之將錯(cuò)誤的人選安排在政府行政部門(mén)，導(dǎo)致政府行政系統(tǒng)最終偏離總統(tǒng)或國(guó)會(huì)的意愿。道德風(fēng)險(xiǎn)是指總統(tǒng)和國(guó)會(huì)常常難以評(píng)估官僚系統(tǒng)在特定工作環(huán)境中所取得的成效，官僚因此可以通過(guò)欺騙或搭便車(chē)隱瞞自身情況。政策不確定性是指只有政策執(zhí)行者即行政官僚才了解政策的具體細(xì)節(jié)，而總統(tǒng)和國(guó)會(huì)并不了解真實(shí)情況。蘭德?tīng)枴た柛ヌ兀≧andall L．Calvert）等提出：“不完全信息會(huì)帶來(lái)很多問(wèn)題，使民選官員無(wú)法準(zhǔn)確了解官僚的偏好。”［7］官僚系統(tǒng)在決策時(shí)需先搜集與決策相關(guān)的信息，而民選官員很可能并不知曉這些信息。因此當(dāng)官僚系統(tǒng)與國(guó)會(huì)和總統(tǒng)的偏好相沖突時(shí)，官僚系統(tǒng)能夠利用自身的信息資源有效地抵御政治壓力。

（2）層級(jí)復(fù)雜性。層級(jí)復(fù)雜性是指基于政府行政部門(mén)的特質(zhì)，官僚系統(tǒng)本身具有復(fù)雜的層級(jí)結(jié)構(gòu)。在官僚系統(tǒng)的實(shí)際運(yùn)行中，層級(jí)化的組織結(jié)構(gòu)并不能保證命令的暢通無(wú)阻，相反還有可能導(dǎo)致官僚系統(tǒng)內(nèi)部層級(jí)控制的失效。研究美國(guó)聯(lián)邦官僚系統(tǒng)的學(xué)者探討組織決策過(guò)程中的“非線性”現(xiàn)象，意即在正式組織中，專(zhuān)業(yè)知識(shí)和正式職務(wù)地位是官僚的權(quán)力來(lái)源，當(dāng)二者發(fā)生沖突時(shí)，上下級(jí)之間就會(huì)出現(xiàn)不清晰的命令線。［8］在層級(jí)化組織中，常常存在正式上級(jí)無(wú)法控制掌有專(zhuān)業(yè)知識(shí)的下屬、或下級(jí)拒絕僵硬的命令－服從關(guān)系的情況。當(dāng)組織目標(biāo)過(guò)于模糊或組織單元層次過(guò)于分散時(shí)，組織的下屬單元便有可能參與到組織資源和組織影響力的競(jìng)爭(zhēng)中。

（3）“一仆二主”。在美國(guó)的分權(quán)體制下，國(guó)會(huì)和總統(tǒng)都是官僚系統(tǒng)的“主人”，二者間相互競(jìng)爭(zhēng)以尋求對(duì)官僚系統(tǒng)更大的影響力，由此而形成了競(jìng)爭(zhēng)性的政治委托人?！翱偨y(tǒng)和國(guó)會(huì)之間的競(jìng)爭(zhēng)決定了他們對(duì)官僚的授權(quán)并沒(méi)有一致的理解”，官僚也由此而成為不同政府委托人的“局部代理人”。［9］此種多重委托人的狀況以及不同委托人之間的競(jìng)爭(zhēng)，強(qiáng)化了官僚的自主性。特雷·莫（Terry M．Moe）在對(duì)國(guó)家勞工關(guān)系委員會(huì)（NLRB）的研究中發(fā)現(xiàn)，“在影響國(guó)家勞工關(guān)系委員會(huì)方面，所有政治權(quán)威（國(guó)會(huì)和總統(tǒng)）都有強(qiáng)大的基礎(chǔ)，任何單一的政治權(quán)威都有強(qiáng)大的權(quán)力去影響官僚系統(tǒng)的行為，使官僚系統(tǒng)該服從誰(shuí)的命令成為一個(gè)大問(wèn)題?！保?0］有關(guān)美國(guó)管制政策的經(jīng)驗(yàn)研究表明：總統(tǒng)和國(guó)會(huì)之間的競(jìng)爭(zhēng)以及他們信息傳遞上的不一致，導(dǎo)致了聯(lián)邦官僚的不服從和自主。

如今美國(guó)學(xué)界對(duì)美國(guó)聯(lián)邦官僚系統(tǒng)自主性問(wèn)題主要有以下幾種看法：其一是將聯(lián)邦官僚系統(tǒng)視為政治化機(jī)構(gòu)。早在1949年，諾頓·郎（Norton Long）就稱(chēng)“行政的生命線即權(quán)力”，稱(chēng)“官僚機(jī)構(gòu)會(huì)培育自己的支持者以保持自己在政治體系中的地位”。［11］以后一些學(xué)者沿用這一看法，認(rèn)為官僚系統(tǒng)能夠利用自己在政策問(wèn)題上的專(zhuān)業(yè)知識(shí)和在政策執(zhí)行中的技巧去獲得資源和權(quán)威，能夠通過(guò)動(dòng)員外部支持去抑制政治機(jī)構(gòu)的控制，并且認(rèn)為官僚能夠代表不同的社會(huì)利益。此種看法給聯(lián)邦官僚系統(tǒng)一種政治化的定位，因而稱(chēng)之為“第四部門(mén)”。

其二是將美國(guó)聯(lián)邦官僚系統(tǒng)視為政策創(chuàng)制者，視之為一種“創(chuàng)造性”組織，意即它在接受來(lái)自政治機(jī)構(gòu)的信號(hào)時(shí)，會(huì)選擇那些符合組織需要的信息。在美國(guó)聯(lián)邦政府的決策過(guò)程中，官僚機(jī)構(gòu)不僅僅是將中央的政治決定轉(zhuǎn)化為實(shí)際運(yùn)作，同時(shí)扮演著一種創(chuàng)造性的角色。正如丹·伍德和理查德·沃特曼（Richard Waterman）所言：“官僚系統(tǒng)不僅僅是一個(gè)空的民主權(quán)利的容器，僅回應(yīng)政治委托人希望他們做的事。官僚系統(tǒng)有自身的權(quán)力，有時(shí)會(huì)利用自己的權(quán)力來(lái)改變與其他行為體的關(guān)系……政治家和官僚之間的關(guān)系是雙向的：政治家傳遞信號(hào)，官僚在一段時(shí)間內(nèi)作出回應(yīng);官僚傳遞信號(hào)，政治家在另一時(shí)間做出回應(yīng)?！薄坝行r(shí)候，官僚對(duì)民選政治家的對(duì)抗恰好與民主和公眾的偏好一致。”［12］

其三是將美國(guó)聯(lián)邦官僚系統(tǒng)視為回應(yīng)政治系統(tǒng)任務(wù)目標(biāo)的組織系統(tǒng)。持此種觀點(diǎn)的學(xué)者認(rèn)為：公共官僚系統(tǒng)是對(duì)政治需求作出理性回應(yīng)的組織，然而此種回應(yīng)在一種復(fù)雜的環(huán)境下做出。在此種環(huán)境中，政治機(jī)構(gòu)的合法命令和監(jiān)督是一系列相互沖突的信號(hào)。因此官僚系統(tǒng)的回應(yīng)是政治輸入和官僚自主性合力的結(jié)果。在一個(gè)民主社會(huì)中，政治權(quán)力的合法性來(lái)自于大眾的同意和授權(quán)，大眾通過(guò)選舉機(jī)制表達(dá)和傳遞其意愿，代議機(jī)構(gòu)擁有決策權(quán)。只有在獲得代議機(jī)構(gòu)授權(quán)和委托的前提下，非民選官員才擁有相應(yīng)的自主性，因此須將官僚系統(tǒng)的自主性置于更加寬泛的政治系統(tǒng)中去加以考察。大量證據(jù)表明，官僚在決策時(shí)必須考慮民選機(jī)構(gòu)的偏好，不能只做他們自己想做的事，其行為受到一定的政治限制。如若官僚系統(tǒng)成為完全獨(dú)立的權(quán)力實(shí)體，而不是回應(yīng)民選政治家的意愿，便損害了民主原則。

二 關(guān)于對(duì)美國(guó)聯(lián)邦官僚系統(tǒng)的政治控制

美國(guó)憲法中沒(méi)有關(guān)于行政組織運(yùn)行的詳細(xì)規(guī)定，在早期的美利堅(jiān)合眾國(guó)中，究竟由誰(shuí)來(lái)控制行政機(jī)構(gòu)是一個(gè)模糊的概念。此種模糊性源于制憲者對(duì)行政首腦走向?qū)Ｖ频木枰约爸茟椪哂幸庠O(shè)計(jì)的分權(quán)體制。在政府行政組織的實(shí)際運(yùn)行中，總統(tǒng)和國(guó)會(huì)授權(quán)給聯(lián)邦官僚系統(tǒng)，使之具有一定的政策自主性。與之同時(shí)，總統(tǒng)和國(guó)會(huì)采取一定的控制措施，力求使聯(lián)邦官僚系統(tǒng)對(duì)自己保持最大限度的順從。許多美國(guó)學(xué)者提出，對(duì)聯(lián)邦官僚系統(tǒng)實(shí)施控制是美國(guó)民主政治的要件之一，民選官員應(yīng)該而且能夠支配行政部門(mén)的決策和行為。在美國(guó)的分權(quán)體制框架下，作為代議機(jī)構(gòu)的國(guó)會(huì)代表一般民眾的利益，此種利益也是聯(lián)邦官僚系統(tǒng)在行政運(yùn)作中必須追尋的。聯(lián)邦官僚系統(tǒng)只有在與國(guó)會(huì)或總統(tǒng)等民選政府系統(tǒng)保持一致時(shí)，才能獲得授權(quán)并行使權(quán)力。美國(guó)學(xué)界通過(guò)兩種方式分析聯(lián)邦官僚系統(tǒng)的權(quán)力關(guān)系：一種方式是檢驗(yàn)?zāi)骋徽误w系（國(guó)會(huì)或總統(tǒng)）與聯(lián)邦官僚系統(tǒng)之間的關(guān)系;另一種方式是將總統(tǒng)和國(guó)會(huì)納入一個(gè)分析框架，研究二者間關(guān)系對(duì)聯(lián)邦官僚系統(tǒng)行為的影響，以及二者共同控制官僚系統(tǒng)的情形。此外，基于美國(guó)社會(huì)的多元特征，社會(huì)利益集團(tuán)能夠與聯(lián)邦官僚直接接觸并對(duì)官僚系統(tǒng)的行為產(chǎn)生影響。

（一）總統(tǒng)對(duì)聯(lián)邦官僚系統(tǒng)的控制

根據(jù)美國(guó)的憲法原則，總統(tǒng)是行政首腦，因而許多美國(guó)學(xué)者又將總統(tǒng)和聯(lián)邦行政系統(tǒng)統(tǒng)稱(chēng)為行政部門(mén)。然而事實(shí)是，盡管根據(jù)美國(guó)憲法總統(tǒng)是行政首腦，但他并不因此而掌有控制聯(lián)邦行政系統(tǒng)的全部權(quán)力。美國(guó)學(xué)者關(guān)于總統(tǒng)和聯(lián)邦官僚系統(tǒng)關(guān)系的研究主要體現(xiàn)于以下方面：

第一，強(qiáng)調(diào)總統(tǒng)對(duì)聯(lián)邦官僚系統(tǒng)實(shí)施控制的重要性。特雷·莫認(rèn)為，國(guó)會(huì)對(duì)聯(lián)邦官僚系統(tǒng)的控制是無(wú)力的，主要因?yàn)閲?guó)會(huì)決策的復(fù)雜性，而總統(tǒng)則可以單方面采取行動(dòng)控制官僚系統(tǒng)。［10］1101威廉·豪厄爾（William G．Howell）認(rèn)為，總統(tǒng)控制官僚系統(tǒng)的一個(gè)重要權(quán)力為立法創(chuàng)意權(quán)。［13］自1939年總統(tǒng)辦事機(jī)構(gòu)（EOP）創(chuàng)立以來(lái)，總統(tǒng)辦事機(jī)構(gòu)規(guī)模日益擴(kuò)大、專(zhuān)業(yè)性日益增強(qiáng)，提升了總統(tǒng)控制聯(lián)邦官僚系統(tǒng)的能力。此種趨勢(shì)使總統(tǒng)成為一個(gè)獨(dú)立、強(qiáng)大的決策體，一些學(xué)者甚至使用“行政霸權(quán)”［14］一詞形容總統(tǒng)在行政和立法領(lǐng)域的權(quán)力地位。

第二，關(guān)注總統(tǒng)控制聯(lián)邦官僚系統(tǒng)的策略。作為行政首腦，美國(guó)總統(tǒng)一般采取兩種策略去控制行政官僚：首先是運(yùn)用總統(tǒng)的政治任命權(quán)，將具有高效能且忠實(shí)于總統(tǒng)的人員安置于聯(lián)邦政府各部門(mén)。根據(jù)1978年美國(guó)國(guó)會(huì)頒布的《文官改革法》，總統(tǒng)有權(quán)任命10%的高級(jí)行政文官，大大強(qiáng)化了總統(tǒng)對(duì)文官系統(tǒng)的控制。其次是將決策監(jiān)督權(quán)掌握在總統(tǒng)辦事機(jī)構(gòu)手中。通過(guò)這兩種手段，總統(tǒng)在很大程度上得以控制和影響聯(lián)邦官僚系統(tǒng)的行為。此外總統(tǒng)還通過(guò)大量非正式渠道影響和控制聯(lián)邦官僚系統(tǒng)的行為。

（二）國(guó)會(huì)對(duì)聯(lián)邦官僚系統(tǒng)的控制

根據(jù)美國(guó)的憲法原則，國(guó)會(huì)與聯(lián)邦行政組織之間的關(guān)系是立法與執(zhí)法的關(guān)系，并通過(guò)法律在二者間建立起監(jiān)督和被監(jiān)督關(guān)系。近年來(lái)美國(guó)學(xué)者對(duì)這方面的研究主要集中于以下方面：

第一，國(guó)會(huì)監(jiān)督官僚系統(tǒng)的動(dòng)機(jī)。理查德·芬諾（Richard F．Jr．Fenno）認(rèn)為，國(guó)會(huì)議員的行為動(dòng)機(jī)在于獲得連任、追求影響力以及制定公共政策。戴維·馬修（David R．Mayhew）和莫里斯·菲奧里納（Morris P．Fiorina）提出，國(guó)會(huì)議員制定自利政策的動(dòng)機(jī)是兌現(xiàn)自己的競(jìng)選承諾并增加連任機(jī)會(huì)，當(dāng)議員認(rèn)識(shí)到“他們的政治生涯與官僚行為之間的緊密關(guān)系”時(shí)，便希望通過(guò)控制官僚系統(tǒng)去實(shí)現(xiàn)自身目標(biāo)。［15］可見(jiàn)通過(guò)監(jiān)督官僚去推進(jìn)政策目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，從而贏得選民的信任和支持，是國(guó)會(huì)監(jiān)督控制官僚的基本動(dòng)機(jī)。

第二，國(guó)會(huì)控制官僚系統(tǒng)的類(lèi)型。美國(guó)國(guó)會(huì)對(duì)聯(lián)邦官僚系統(tǒng)的控制主要體現(xiàn)為兩種類(lèi)型：第一是“警察式”（police patrol）的監(jiān)督，即國(guó)會(huì)通過(guò)自身的監(jiān)控機(jī)制去控制官僚系統(tǒng)。包括對(duì)預(yù)算增減的控制、通過(guò)召開(kāi)聽(tīng)證會(huì)監(jiān)督官僚系統(tǒng)的行為以及調(diào)查其失職行為等。此種“警察式”監(jiān)督機(jī)制的影響力基于這樣一個(gè)前提：即對(duì)官僚失職的懲罰能夠改變官員的動(dòng)機(jī)，從而增加官僚系統(tǒng)順從的可能性。［16］盡管在實(shí)踐中監(jiān)督機(jī)制運(yùn)作不暢，或調(diào)查到官僚失職行為的可能性很小，但基于國(guó)會(huì)擁有授權(quán)、撥款和任命權(quán)，仍可以促使官僚系統(tǒng)與國(guó)會(huì)的意愿保持一致。第二是“火警式”（fire alarm）的控制，即程序控制。主要通過(guò)《行政程序法》去實(shí)現(xiàn)，如通過(guò)特定許可范圍的規(guī)定、利用行政程序——保持記錄、信息公開(kāi)、通知和評(píng)論以及公民參與等——對(duì)官僚系統(tǒng)加以監(jiān)控。［17］一些美國(guó)學(xué)者提出，國(guó)會(huì)可以通過(guò)行政程序縮減自己與官僚系統(tǒng)之間的信息劣勢(shì)。通知和評(píng)論規(guī)則的制定及信息公開(kāi)化的要求有助于國(guó)會(huì)議員糾正官僚系統(tǒng)的不當(dāng)行為。

第三，國(guó)會(huì)委員會(huì)與官僚系統(tǒng)之間的關(guān)系。有關(guān)美國(guó)國(guó)會(huì)委員會(huì)和聯(lián)邦官僚系統(tǒng)之間關(guān)系的研究成為近年來(lái)美國(guó)學(xué)術(shù)界關(guān)注的熱點(diǎn)。理查德·芬諾研究國(guó)會(huì)委員會(huì)（或小組委員會(huì)）與官僚系統(tǒng)的偏好一致性問(wèn)題，提出：國(guó)會(huì)由一些松散的、功能專(zhuān)業(yè)化的委員會(huì)和小組委員會(huì)組成，在其管轄范圍內(nèi)行使立法權(quán)。由于委員會(huì)與利益集團(tuán)以及官僚系統(tǒng)形成強(qiáng)有力的政策聯(lián)盟即“鐵三角”，從而使那些準(zhǔn)獨(dú)立委員會(huì)在與官僚系統(tǒng)的互動(dòng)過(guò)程中增強(qiáng)了自身的權(quán)力地位［15］382。

（三）復(fù)合控制

近年來(lái)，美國(guó)產(chǎn)生了復(fù)合控制流派，并在理論和經(jīng)驗(yàn)研究上取得了長(zhǎng)足的發(fā)展。這一流派在理論上關(guān)注總統(tǒng)和國(guó)會(huì)的互動(dòng)對(duì)聯(lián)邦官僚行為產(chǎn)生的影響?；诿绹?guó)國(guó)會(huì)兩院制和立法行政否決權(quán)等政治機(jī)制，重要政策須由不同部門(mén)共同作出，［18］因此官僚系統(tǒng)在進(jìn)行政策選擇時(shí)必然既與國(guó)會(huì)相聯(lián)系，也與總統(tǒng)相聯(lián)系。托馬斯·H．哈蒙德和杰克·H．諾特（Jack H．Knott）說(shuō)：“對(duì)官僚的控制是總統(tǒng)和國(guó)會(huì)間互動(dòng)功能的體現(xiàn)……無(wú)論對(duì)官僚控制的范圍及程度怎樣，單一機(jī)構(gòu)是無(wú)法對(duì)官僚系統(tǒng)實(shí)施控制的。相反，對(duì)官僚的控制應(yīng)被視為一個(gè)系統(tǒng)問(wèn)題：即總統(tǒng)、眾議院和參議院共同控制官僚系統(tǒng)。”［19］大量經(jīng)驗(yàn)性研究尤其是經(jīng)濟(jì)、就業(yè)和健康以及環(huán)保等管制領(lǐng)域的研究印證了復(fù)合控制理論，并進(jìn)而提出附加多元機(jī)制模型，在這一模型中，諸種因素均對(duì)官僚系統(tǒng)產(chǎn)生影響。丹·伍德和理查德·沃特曼認(rèn)為，“以前研究中提出的對(duì)官僚系統(tǒng)簡(jiǎn)單的二元影響應(yīng)該讓位于一個(gè)不斷改進(jìn)的、多重的、同時(shí)存在的，以及不同激勵(lì)的模型”［12］101。此類(lèi)研究關(guān)注影響官僚系統(tǒng)的多種來(lái)源，包括行政重組、政治任命和人事行政以及預(yù)算撥款、聽(tīng)證會(huì)和法律制定等等。

如今在美國(guó)，盡管許多研究強(qiáng)調(diào)總統(tǒng)、國(guó)會(huì)聯(lián)合行動(dòng)影響官僚系統(tǒng)的決策和行為，但仍較多關(guān)注單個(gè)政治機(jī)構(gòu)與單個(gè)官僚機(jī)構(gòu)之間的相互關(guān)系，較少考慮多元的委托人在影響官僚系統(tǒng)過(guò)程中的互動(dòng)，導(dǎo)致研究中常常僅關(guān)注來(lái)自某個(gè)方面的影響，而忽略其他方面的影響。盡管附加多元機(jī)制模型覆蓋了對(duì)聯(lián)邦官僚系統(tǒng)施加影響的所有政治主體，但在研究路徑上仍存在一種錯(cuò)誤的假設(shè)，即認(rèn)為政治關(guān)系和施加影響的路徑是單向的，表現(xiàn)為各政治主體通過(guò)多個(gè)相互脫節(jié)和獨(dú)立的渠道去施加影響。然而實(shí)證研究表明，官僚系統(tǒng)回應(yīng)某委托人的行為反應(yīng)，角度往往是多向的，且并非簡(jiǎn)單的回應(yīng)，也不會(huì)導(dǎo)致官僚系統(tǒng)與委托人間封閉的聯(lián)盟。例如，當(dāng)官僚系統(tǒng)的行為趨向于親商業(yè)方向，表現(xiàn)出與共和黨政府的愿望相近時(shí)，并不能借此就得出官僚系統(tǒng)的立場(chǎng)與共和黨總統(tǒng)接近的結(jié)論。官僚系統(tǒng)同時(shí)還與其他政治主體發(fā)生著關(guān)系，并同時(shí)接受著來(lái)自他方的政治影響。

復(fù)合控制理論揭示了政治系統(tǒng)與官僚系統(tǒng)行為間的因果關(guān)系，將政治系統(tǒng)與官僚系統(tǒng)間的關(guān)系結(jié)構(gòu)化。此種理論將官僚系統(tǒng)視為一個(gè)自動(dòng)適應(yīng)的實(shí)體，諸種因素影響著官僚系統(tǒng)對(duì)政治系統(tǒng)的回應(yīng)速度和程度，官僚系統(tǒng)則以不同方式回應(yīng)著多種并存的刺激。

總之，在美國(guó)的多元政治體制下，其聯(lián)邦官僚系統(tǒng)保持著一定程度的自主性。與之同時(shí)，又接受著來(lái)自國(guó)會(huì)、總統(tǒng)和社會(huì)利益集團(tuán)等多種政治主體的影響和控制，形成“一仆二主”乃至“一仆多主”的現(xiàn)象。基于美國(guó)的民主原則，美國(guó)聯(lián)邦官僚系統(tǒng)必須回應(yīng)來(lái)自政治系統(tǒng)的意愿和利益要求，接受其監(jiān)督，同時(shí)憑借自身的專(zhuān)業(yè)技術(shù)能力及其他職業(yè)性資源，保持著相對(duì)獨(dú)立性，呈現(xiàn)出美國(guó)政治中特有的政治行政關(guān)系結(jié)構(gòu)和特征。

［1］Peter Woll．American Bureaucracy［M］．New York：Brandeis University Press，1977：vii．

［2］［美］加布里埃爾·阿爾蒙德，小G·賓厄姆·鮑威爾．比較政治學(xué)：體系、過(guò)程和政策［M］．曹沛霖，等譯，北京：東方出版社，2007：290．

［3］Richard Stillman Ⅱ．The American Bureaucracy：the Core of Modern Government［M］．3rd．Belmont：Wadsworth，2004：26－29．

［4］Francis E．Rourke．Bureaucratic Power in National Policy Making［M］．Boston：Little．Brown，1986：ix － x．

［5］Francis E．Rourke．Bureaucracy，Politics，and Public Policy［M］．3rd．Boston：Little．Brown，1984：9 －10．

［6］Daniel P．Carpenter．The Forging of Bureaucratic Autonomy：Reputations，Networks，and Policy Innovation in Executive Agencies，1862 － 1928［M］．Princeton：Princeton University Press，2001：4．

［7］Randall L．Calvert，Mathew D．McCubbins，Barry R．Weingast．A Theory of Political Control and Agency Discretion［J］．American Journal of Political Science，1989，33（3）：595．

［8］Thomas H．Hammond，Gary J．Miller．A Social Choice Perspective on Expertise and Authority in Bureaucracy［J］．A-merican Journal of Political Science，1985，29（1）：2．

［9］Terry M．Moe．The New Economics of Organization［J］．A-merican Journal of Political Science，1984，28（4）：768．

［10］Terry M．Moe．Control and Feedback in Economics Regulation：The Case of the NLRB［J］．American Political Science Review，1985，79（4）：1102．

［11］Norton Long．Power and Administration［J］．Public Administration Review，1949，9（4）：257．

［12］Dan Wood，Richard Waterman．Bureaucratic Dynamics：The Role of Bureaucracy in a Democracy［M］．Boulder：Westview Press，1994：126．

［13］William G．Howell．Power without Persuasion：The Politics of Direct Presidential Action［M］．Princeton NJ：Princeton University Press，2003：14 －15．

［14］Robert J．Spitzer．President and Congress：Executive Hegemony at the Crossroads of American Government［M］．New York：McGraw － Hill，1993：i．

［15］William Keefe，Morris Ogul．The American Legislative Process：Congress and the States［M］．Englewood Cliffs，N．J：Prentice － Hall，1985：382．

［16］Morris P．Fiorina．Legislative Choice of Regulatory Forms：Legal Process or Administrative Process? ［J］．Public Choice，1982，39（1）：33．

［17］Matthew D．McCubbins，Roger Noll，Barry Weingast．Administrative Procedures as Instruments of Popular Control［J］．Journal of Law，Economics，and Organization，1987，3（2）：243．

［18］譚 融．美國(guó)聯(lián)邦政治的理論內(nèi)涵與社會(huì)基礎(chǔ)［J］．天津師范大學(xué)學(xué)報(bào)，2009（4）：40．

［19］Thomas H．Hammond，Jack H．Knott．Political Institutions，Public Management and Policy Choice［J］．Journal of Public Administrative Research and Theory，1999，9（1）：63．

（責(zé)任編輯 郭慶華）

The Autonomy and Political Control of American Federal Bureaucracy

TAN Rong，YUAN Wei－ jie
（Zhou Enlai School of Government，Nankai University，Tianjin300071，China）

Under the pluralistic political system of the United States，the federal bureaucracy maintains a degree of autonomy，meanwhile，it has to accept political influence and control from many political subjects such as Congress，the President，social interest groups and so on，forming the phenomenon of“a servant with two masters”and even“a servant with multi－ masters”．According to American democratic principles，the federal bureaucracy must respond to the aspirations and interest requirements from the political system and accept its supervision;at the same time，by virtue of professional and technical capacity and other professional resources，the federal bureaucracy has also remained a relative independence．It presents the unique structure and characteristics of political－ administrative relationship of American politics．

the U．S．A;federal bureaucratic system;autonomy;political control

D771．22

A

1000－5935（2012）05－0047－05

2012－06－08

國(guó)家社會(huì)科學(xué)基金項(xiàng)目“西方發(fā)達(dá)國(guó)家官僚制的理論與實(shí)踐——英美、法德模式比較研究”（07BZZ019）

譚 融（1952－），女，山東濰坊人，博士，南開(kāi)大學(xué)周恩來(lái)政府管理學(xué)院教授、博士生導(dǎo)師，主要從事美國(guó)政治、比較政治和比較公共行政研究;

袁維杰（1984－），男，甘肅蘭州人，南開(kāi)大學(xué)周恩來(lái)政府管理學(xué)院博士生，主要從事美國(guó)政治研究。