治理視域下公眾參與城市規(guī)劃的決策模式探析

吳曉軍

(西北工業(yè)大學(xué) 人文與經(jīng)法學(xué)院，西安 710129)

隨著我國城市化進(jìn)程的加快，城市規(guī)劃作為一項(xiàng)公共政策逐漸受到了社會更為廣泛的關(guān)注。城市規(guī)劃決策關(guān)系到整個規(guī)劃的全過程，是規(guī)劃方案執(zhí)行和評估的基礎(chǔ)和前提。同時，由于公眾參與機(jī)制的引入，公眾參與對城市規(guī)劃決策模式的影響更成為了人們研究和討論的問題。

1 城市規(guī)劃中公眾與政府的角色分析

隨著城市規(guī)劃中公眾參與機(jī)制的引入，影響和改變著政府過去單一的政策制定模式，并且逐步地將“自上而下”的精神貫徹與“自下而上”的民意輸送相結(jié)合，真正形成“體察民意、聽取公民意見，集中民智、珍惜民力”的民主決策模式［1］，使整個規(guī)劃的過程趨于科學(xué)化、制度化和規(guī)范化。但是由于我國公眾參與能力較弱，一方面公眾自身的角色缺乏合理定位，另一方面在參與的過程中政府對公眾參與的態(tài)度也受到其參與能力制約，使公眾參與不僅沒有成為政府角色和職能轉(zhuǎn)變的推動力，甚至變成了阻力，對規(guī)劃決策模式的影響力甚微。因此，公眾參與能力、政府態(tài)度決定著公眾與政府在城市規(guī)劃決策中的角色，而雙方的角色定位反映著相應(yīng)的決策模式，如圖1所示。

從圖1中可以看出，公眾參與能力和政府態(tài)度對城市規(guī)劃決策模式的作用和影響。由于公眾和政府的角色反映著規(guī)劃決策模式的轉(zhuǎn)變，因此，對城市規(guī)劃決策模式的分析應(yīng)建立在公眾參與能力和政府態(tài)度的基礎(chǔ)上，通過對公眾與政府角色的定位以更加清晰的視角探討具體決策模式的演化。

圖1 城市規(guī)劃決策模式的影響因素運(yùn)行圖

1.1 公眾在城市規(guī)劃決策中的角色

公眾參與城市規(guī)劃的角色由公眾自身的參與能力和政府態(tài)度決定。一方面公眾參與能力的強(qiáng)弱制約著公眾的角色;另一方面，政府對公眾參與所持有的態(tài)度也使公眾在不同的情境下扮演著不同的角色?？傊?，在兩者的共同作用下，公眾參與城市規(guī)劃的主要角色呈現(xiàn)以下幾種狀態(tài)，如表1所示。

表1 公眾參與城市規(guī)劃的主要角色

(1)決策者。由表1可知，當(dāng)公眾有著很強(qiáng)的參與能力，同時政府對公眾參與也足夠信任，在這種狀態(tài)下公眾扮演決策者的角色，即公眾參與決策的制定，并且對決策的形成有著自身的影響力。

(2)參與者。當(dāng)公眾具有足夠的參與能力，但是政府依然對公眾參與持懷疑的態(tài)度，那么此時公眾扮演著參與者的角色。

(3)建議者。公眾參與能力較弱，對城市規(guī)劃決策缺乏影響力，不能直接參與決策的制定，但政府對公眾持有信任的態(tài)度，因此，公眾只是就決策的某些問題可以提出自己的意見和建議，以供政策制定者參考。

(4)接受者。由于公眾自身參與能力弱，同時政府對公眾參與也不信任，那么公眾面對城市規(guī)劃決策只能是一個被動接受者。

1.2 政府在城市規(guī)劃決策中的角色

通過對公眾參與城市規(guī)劃的角色分析，可以看出政府的角色在公眾參與能力和自身所持態(tài)度的作用下，表現(xiàn)為以下4種情況:

表2 城市規(guī)劃決策中政府的主要角色

由表2可知，政府在不同的狀態(tài)下分別扮演著協(xié)作型決策者、主導(dǎo)型決策者、宏觀調(diào)控者和一元化決策者等4種角色。政府在這個過程中，始終是以決策者的身份進(jìn)行參與，不同的是隨著公眾參與能力的提高，自身對公眾或公眾參與態(tài)度發(fā)生了轉(zhuǎn)變，即信任程度的不同。這可能是政府出于對城市規(guī)劃決策的可接受程度的關(guān)注，或者政府為了規(guī)劃決策得到更好的執(zhí)行，同時也為了保證決策的科學(xué)化和規(guī)范化，才會在一定程度上引入公眾參與或加大公眾參與城市規(guī)劃決策，進(jìn)而使自身的角色也相應(yīng)發(fā)生轉(zhuǎn)變。因此，政府的角色定位受到公眾參與能力和自身態(tài)度影響，而政府態(tài)度的轉(zhuǎn)變又是以自身利益和道德責(zé)任為前提的，因?yàn)檎c公眾之間的信任關(guān)系是嵌入在政治文化中，對政府來講信任既是一種理性活動，也是一種道德責(zé)任［2］。

2 公眾參與城市規(guī)劃的決策模式

城市規(guī)劃的決策模式受到各種因素的共同影響和作用，其中公眾參與能力和政府對公眾的態(tài)度是兩個重要的因素。通常，公共決策模式被認(rèn)定為有3種形式:自上而下的決策模式、自下而上的決策模式以及兩者的結(jié)合。城市規(guī)劃的決策模式也在上述三者的范圍，但是因規(guī)劃決策具體的影響因素不同又使其具有自身的特點(diǎn)，進(jìn)而形成反映自身特色的決策模式。

2.1 理論視角

治理理論強(qiáng)調(diào)以政府與公民合作的方式共同管理公共事務(wù)，主張決策主體由一元向多元轉(zhuǎn)變，包括社會各階層在內(nèi)的多元主體共同參與社會管理，政府不再是公共決策的中心掌舵者。但這種多元合作是建立在強(qiáng)大公民社會的前提之下，而我國公民社會還有待進(jìn)一步發(fā)展。作為參與主體的公眾受到公民社會影響，公眾和政府在互動合作過程中的力量差別過大，公眾在參與中所扮演的角色或參與決策的方式直接受到公眾參與能力的制約和限制。同時，目前我國公眾參與都是在政府主導(dǎo)下進(jìn)行，由于各方面的制約和限制，使政府成為公眾參與的強(qiáng)大助推力，那么政府對公眾或公眾參與所持有的態(tài)度就至關(guān)重要，直接影響甚至決定著政府在決策中的角色定位，而公眾參與決策的廣度、深度以及決策主體向多元化的轉(zhuǎn)變等也取決于政府。因此，作為一種公共政策，城市規(guī)劃如何在不同價值判斷基礎(chǔ)上達(dá)成共識、如何容納異質(zhì)競爭狀態(tài)，這都成為城市規(guī)劃中需研究的問題［3］。城市規(guī)劃決策模式就是建立在政府與公民關(guān)系的基礎(chǔ)上，以治理理論為視角，圍繞公眾參與能力和政府信任程度的不斷變化，探究公眾和政府的角色對城市規(guī)劃的決策狀態(tài)和決策環(huán)境的影響，進(jìn)而對構(gòu)建不同的決策模式進(jìn)行分析，總結(jié)我國城市規(guī)劃決策模式的發(fā)展道路。

2.2 城市規(guī)劃決策模式分析

如圖2所示，城市規(guī)劃決策模式在公眾參與能力與政府信任度的作用下，當(dāng)圓心從第一象限開始逐步經(jīng)過第二象限、第三象限移動到第四象限時，相應(yīng)地形成了4種主要的決策模式:共同協(xié)作型決策模式、政府傾斜型決策模式、單一獨(dú)斷型決策模式和公眾參與型決策模式。具體分析如下:

圖2 城市規(guī)劃決策模式示意圖

2.2.1 共同協(xié)作型決策模式

如圖3所示，由于公眾參與能力的增強(qiáng)和政府信任度的提高，一方面公眾可以運(yùn)用自身所具有的參與資本，以理性的思維參與到城市規(guī)劃決策中，此時公眾與政府一道共同進(jìn)行決策的制定，是城市規(guī)劃的決策主體之一;另一方面政府也愿意通過授權(quán)使公眾成為決策的主體，進(jìn)而參與到城市規(guī)劃決策中以保證決策的科學(xué)性與合理性，有利于決策的執(zhí)行。該模式對公眾而言，公眾自身成為了決策的制定者之一，可以使公眾的利益或者公眾所關(guān)心的社會公共利益在政策制定中得到體現(xiàn)和落實(shí);同時對政府而言，由于公眾參與能力的提高，公眾具備了參與決策的理論和技術(shù)等可行性，公眾的責(zé)任意識、理性思維都為決策提供了有力的支持和保證，在追求政策質(zhì)量的同時也增強(qiáng)了政策的可接受度。

圖3 共同協(xié)作型決策模式

2.2.2 政府傾斜型決策模式

如圖4所示，該模式是建立在公眾參與能力弱而政府對公眾依然信任的基礎(chǔ)上。由于公眾參與能力弱，一方面缺乏參與意識和責(zé)任意識;另一方面參與決策所必備的相關(guān)基礎(chǔ)理論和專業(yè)技能也較低，因此公眾本身參與城市規(guī)劃決策的可能性降低。但是由于政府對公眾的信任，政府本身也愿意接受公眾的意見和建議。政府從主觀上要求決策須體現(xiàn)公眾的利益訴求，但鑒于公眾參與能力的限制，公眾無法參與決策過程，那么政府就承擔(dān)起了本應(yīng)由公眾所扮演的角色和發(fā)揮的作用。該模式更加彰顯了政府決策者的雙重身份——公務(wù)員與公民，在城市規(guī)劃的決策中政府既要保證決策的質(zhì)量，扮好政府自身的角色;同時又要站在公眾的角度考慮政策的可接受程度，進(jìn)而維護(hù)和體現(xiàn)公共利益的價值。因此，這種決策模式是政府積極主動地使政策價值向公眾傾斜，考慮和滿足公眾的利益要求，這對政府決策者來講有著更高的素質(zhì)要求。

圖4 政府傾斜型的決策模式

2.2.3 單一獨(dú)斷型決策模式

如圖5所示，4種模式中最缺乏民主的就是單一獨(dú)斷型決策模式。公眾參與能力的不足使公眾喪失了參與的資本，同時政府對公眾參與又持懷疑和不信任的態(tài)度，公眾被排除在城市規(guī)劃決策體制之外，整個決策過程是由政府獨(dú)自完成的。因此可以看出該決策環(huán)境具有極強(qiáng)的封閉性和排他性。在這種決策模式下，政府是決策過程的中心，是政策的唯一制定者，而公眾只能是政策被動接受者，更多的成為了利益的受損者。權(quán)力的濫用、以權(quán)謀私、損害公共利益等成為該模式的主要特征。該模式既沒有公眾參與對決策過程的監(jiān)督，也沒有政府對弱勢公眾的政策利益傾斜，加之政府對公眾的不信任和政府本身的自利性，使得城市規(guī)劃決策的公共價值取向受到巨大的挑戰(zhàn)。

圖5 單一獨(dú)斷型決策模式

2.2.4 公眾參與型決策模式

如圖6所示，公眾掌握了參與的相關(guān)理論和技術(shù)，同時也具備了參與的資本，而政府對公眾卻表現(xiàn)出不信任，這在一定程度上說明了政府的不自信，或者體現(xiàn)了政府能力的有限。政府在面對公眾參與能力的提升和參與資本的積累顯得力不從心，擔(dān)心公眾參與決策會影響到自身的權(quán)威。該決策模式中，由于公眾參與訴求的提升，政府不得不在決策中引入公眾參與機(jī)制，但是政府對公眾參與決策設(shè)限，將公眾參與限定在對已形成決策方案的意見或建議征求上，公眾僅僅是參與決策方案的討論，其所提出的意見或建議是否會對決策產(chǎn)生影響，最終的決策權(quán)依然掌握在政府手中。公眾僅僅是決策的參與者和意見的征求者，而不是決策者，因此，將此種模式稱為公眾參與型決策模式。

就目前我國公眾參與城市規(guī)劃決策的現(xiàn)狀而言，結(jié)合4種主要的決策模式，我國城市規(guī)劃決策模式將是沿著單一獨(dú)斷型決策模式——政府傾斜型決策模式——政府傾斜型與公眾參與型決策模式的結(jié)合——共同協(xié)作型決策模式的路徑進(jìn)行發(fā)展。但是由于我國各地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平不同，公眾參與城市規(guī)劃的能力也有強(qiáng)弱之分，因此我國城市規(guī)劃決策模式主要處于政府傾斜型決策模式、政府傾斜型與公眾參與型決策模式的結(jié)合這兩個階段。

圖6 公眾參與型決策模式

3 構(gòu)建有效的城市規(guī)劃決策模式的路徑

通過對以上4種決策模式的分析可以看出，有效的城市規(guī)劃決策模式必須是建立在政府與公眾互動的基礎(chǔ)之上，即城市規(guī)劃決策須有公眾的有效參與。因此，構(gòu)建有效的城市規(guī)劃決策模式需要政府與公眾的互動合作，需要相關(guān)機(jī)制和制度的保障等。

3.1 公眾層面

3.1.1 公眾參與角色的科學(xué)定位

城市規(guī)劃中，公眾首先要對自身的角色進(jìn)行科學(xué)的定位，才能積極有效地參與相關(guān)決策方案的制定。根據(jù)公眾參與能力和政府信任程度，公眾在城市規(guī)劃發(fā)展的不同階段扮演著不同角色和發(fā)揮著相應(yīng)的作用。公眾要對自身的參與能力有較為充分的認(rèn)識和了解，在接受者、建議者、參與者和決策者4種角色中科學(xué)合理地定位自身所對應(yīng)的主要角色，從而推動城市規(guī)劃決策模式的科學(xué)化與規(guī)范化。

3.1.2 培養(yǎng)公眾的參與意識和責(zé)任意識

公眾的參與意識和責(zé)任意識與公眾自身參與能力的狀況息息相關(guān)。如果公眾本身就缺乏參與意識，那么任何有效的制度安排都無法提高公眾參與的積極性和主動性。參與意識影響著公眾以怎樣的心態(tài)參與城市規(guī)劃決策，決定著公眾是否會走出參與城市規(guī)劃的第一步。同時，在參與的過程中，責(zé)任意識也是公眾所應(yīng)具備的。公眾參與城市規(guī)劃不僅要求政府對公眾和社會公共利益要有責(zé)任感，也要求公眾以公共利益為價值取向，對參與的決策制定承擔(dān)自身應(yīng)有的責(zé)任和義務(wù)。

3.1.3 提升公眾參與的專業(yè)技能

公民科學(xué)素質(zhì)是公眾參與城市規(guī)劃的前提和基礎(chǔ)，但是由于公眾對城市規(guī)劃基本知識缺乏了解，不了解城市規(guī)劃的一般規(guī)律，缺少對超越其直接經(jīng)驗(yàn)范圍以外的深層次規(guī)劃內(nèi)容的思考［4］，進(jìn)而影響了公眾參與城市規(guī)劃決策的廣度和深度。因此，加強(qiáng)公眾的科學(xué)素質(zhì)的建設(shè)，提升公眾參與的理論水平和專業(yè)技能，使公眾對規(guī)劃決策所涉及到的相關(guān)基礎(chǔ)知識和專業(yè)技能有更深的理解和把握。只有這樣，公眾參與的能力和層次才有可能提高，才能使公眾采取科學(xué)合理的參與渠道和方式，不斷地深入?yún)⑴c到城市規(guī)劃決策討論中，優(yōu)化城市規(guī)劃的決策模式。

3.2 政府層面

3.2.1 轉(zhuǎn)變政府職能和政府角色

有效的城市規(guī)劃決策模式要求政府必須轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)的行政理念和職能方式，樹立“以人為本”的新型行政理念，構(gòu)建“為人民服務(wù)”的職能方式。行政理念和職能方式的轉(zhuǎn)變是在科學(xué)發(fā)展觀的指導(dǎo)下以社會主義民主法治建設(shè)為前提而不斷進(jìn)行的創(chuàng)新與發(fā)展。另一方面，城市規(guī)劃決策中，政府角色的定位直接關(guān)系著公眾參與規(guī)劃決策的可能性與可行性。因此城市規(guī)劃中的政府需對自身角色科學(xué)定位，扮演好“管理者、協(xié)作者和服務(wù)者”等角色，進(jìn)而轉(zhuǎn)變決策觀念，增進(jìn)政府與公眾之間的互信。

3.2.2 建立和完善公眾參與的平臺和機(jī)制

由于公眾自身參與的局限性，因此需要作為主導(dǎo)者的政府采取積極的心態(tài)為公眾參與城市規(guī)劃決策提供相應(yīng)的制度安排。一方面，提供多樣化的參與渠道和方式，完善公眾參與的平臺建設(shè)。就目前我國的現(xiàn)狀而言，隨著網(wǎng)絡(luò)化的不斷發(fā)展，公眾主要通過兩種路徑進(jìn)行參與:現(xiàn)實(shí)路徑和網(wǎng)絡(luò)路徑，尤其是網(wǎng)絡(luò)參與逐漸發(fā)揮著越來越重要的作用。比如“數(shù)字化社區(qū)”，就是積極探索社區(qū)公眾自組織參與社區(qū)公共事務(wù)的新途徑的結(jié)果，實(shí)現(xiàn)了網(wǎng)上參與和面對面參與的互補(bǔ)［5］。另一方面，保障公眾參與的權(quán)益，如知情權(quán)、救濟(jì)權(quán)、參與權(quán)等，使公眾參與城市規(guī)劃的決策科學(xué)、規(guī)范和有效;此外，通過建立和完善公眾參與的平臺，增強(qiáng)政府對公眾的回應(yīng)度，形成“參與、反饋、再參與、再反饋”的良性互動［6］。

3.2.3 加強(qiáng)公務(wù)員自身能力建設(shè)

城市規(guī)劃決策歸根結(jié)底是由政府公務(wù)人員做出，公務(wù)人員的自身能力狀況影響著決策的科學(xué)性與合理性，影響著公眾參與城市規(guī)劃決策的角色、方式以及參與的層次。因此，在提升公眾參與能力和保證規(guī)劃決策科學(xué)合理的同時，也必須加強(qiáng)政府公務(wù)員的能力建設(shè)，主要包括決策能力、服務(wù)能力、應(yīng)變能力和創(chuàng)新能力。因此，政府需要在組織機(jī)構(gòu)創(chuàng)新、管理手段的更新等方面不斷健全和完善自身的管理，提升自身的能力［7］。只有公務(wù)員具備相應(yīng)的能力，才能在城市規(guī)劃決策中，既可以保證政策的質(zhì)量，實(shí)現(xiàn)政策的目標(biāo)，同時又能保證公眾對政策方案的可接受程度，體現(xiàn)和維護(hù)公共利益。

3.3 社會層面

3.3.1 促進(jìn)參與式組織文化的建設(shè)

公眾參與城市規(guī)劃決策是以參與式治理理論為基礎(chǔ)和前提的，是在參與式理念的指導(dǎo)下進(jìn)行的。一種植根于建設(shè)性公開對話、信任以及合作關(guān)系基礎(chǔ)的合作型文化被認(rèn)為有助于重建社會資本和提升公眾參與的效果［8］。目前我國公眾參與城市規(guī)劃才處于起步階段，雖然我國社會主義民主政治建設(shè)取得較大的發(fā)展，但參與文化依然薄弱，還需要進(jìn)一步的培育和提升。因此參與式組織文化建設(shè)則成為了公眾參與在我國發(fā)展的一個必不可少的因素。組織文化能夠強(qiáng)化組織成員的向心力與凝聚力，參與式組織文化更是為組織成員提供了一種新型的參與理念和參與方式，進(jìn)而為實(shí)現(xiàn)組織目標(biāo)奠定思想和文化基礎(chǔ)。因此，在城市規(guī)劃決策中，促進(jìn)參與組織文化的建設(shè)，一方面強(qiáng)化公眾的參與意識和責(zé)任意識，為公眾參與提供了文化環(huán)境的保障;另一方面轉(zhuǎn)變政府決策理念和方式，為構(gòu)建一種參與式的決策體制和環(huán)境提供制度文化的保證。

3.3.2 推動公民社會的健全和發(fā)展

公眾參與的有效性有賴于公民社會的健全與發(fā)展。公民社會的發(fā)展為公眾參與城市規(guī)劃決策提供了組織和社會基礎(chǔ)。在公眾參與能力不足的情況下，加強(qiáng)和推動公民社會的發(fā)展，使公眾有組織依托，進(jìn)而借助相關(guān)的社會組織進(jìn)行規(guī)劃決策的參與，達(dá)到參與的效果。在這個過程中，一方面通過委托代理參與決策，加強(qiáng)公眾參與城市規(guī)劃決策的社會資本，公眾自身的利益訴求在決策方案中得到體現(xiàn);另一方面通過與相關(guān)代理方的溝通、合作，增強(qiáng)公眾參與的基礎(chǔ)知識和專業(yè)技能，提升公眾參與決策的能力。同時，公民社會的發(fā)展也可以為政府提供政策咨詢。引入社會政策研究咨詢組織的參與是民主決策的有益補(bǔ)充［9］。因此，為了使公眾能夠以更為科學(xué)、理性的態(tài)度和方式參與規(guī)劃決策，保證政府決策方案的正當(dāng)性與合法性，必須培育和健全社會組織，加強(qiáng)和促進(jìn)社會管理，進(jìn)一步推動公民社會的發(fā)展與完善。

較之西方國家公眾參與城市規(guī)劃的理論和實(shí)踐，我國公眾參與無論是在理論層面還是實(shí)踐層面都面臨著眾多的挑戰(zhàn)和不確定性。在目前政府主導(dǎo)的公眾參與城市規(guī)劃決策體制中，公眾參與能力和政府的態(tài)度影響和制約著參與的效果。通過對公眾參與能力與政府態(tài)度的分析，定位公眾與政府在不同參與階段所扮演的主要角色，進(jìn)一步探究公眾參與城市規(guī)劃決策的不同模式，總結(jié)我國公眾參與規(guī)劃決策的模式與道路。但是針對公眾參與城市規(guī)劃決策模式在實(shí)踐應(yīng)用中所具有的多樣性、動態(tài)性和復(fù)雜性，依然有很多問題需要我們共同思考和探索。

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