土地利用中的生態(tài)環(huán)境保護——匈牙利考察報告

陳玲芳，林 卿

(福建師范大學(xué) 經(jīng)濟學(xué)院，福州 350108)

這是一份基于中匈兩國政府間合作項目“中國與匈牙利土地資源利用與生態(tài)環(huán)境保護比較研究”的實地考察報告，我們將考察的收獲歸結(jié)于此，旨在為政府決策與學(xué)者研究提供借鑒。在14天的匈牙利考察期間，項目組成員訪問了匈牙利國家鄉(xiāng)村發(fā)展部、國家土地基金管理組織、國家植物保護研究所、費耶爾州土壤與植物保護機構(gòu)、卡洛羅伯特大學(xué)等管理機構(gòu)與研究機構(gòu);考察了巴拉頓高地國家自然保護區(qū)、韋倫采湖生態(tài)保護區(qū)、費爾特－漢沙格國家公園生態(tài)保護區(qū)、莫爾市農(nóng)場、歐洲可再生能源中心等，并閱讀了所收集到的相關(guān)資料。

1 匈牙利的土地資源利用與生態(tài)環(huán)境保護概況

匈牙利位于中歐中部，屬于內(nèi)陸國家，國土總面積9.3萬平方公里，僅占歐洲總面積的1%，但匈牙利農(nóng)業(yè)用地面積占總土地面積的比例高達62%［1］。2009年匈牙利土地利用結(jié)構(gòu)如表1所示?？傮w而言，匈牙利地勢低平，境內(nèi)大部分為平原和丘陵，平原約占國土面積2/3。主要河流是多瑙河和蒂薩河，美麗的多瑙河把匈牙利一截而成東、西兩部分。河的東部是一望無際的平原，由多瑙河支流蒂薩河沖積而成，面積約為5萬平方公里，是匈牙利的糧倉。除了東部平原，匈牙利西北部還有塊一直延伸到奧地利的萊塔山盆地，雨水充沛，土質(zhì)肥沃，是匈牙利的小糧倉。多瑙河西部是層層環(huán)抱的山地，著名的中歐大湖——“匈牙利之海”——巴拉頓湖就位于此，600平方公里，迷人的湖光山色，每年吸引著成千上萬的游人。匈牙利北部山嶺綿延，是起伏不平的山地，有匈牙利著名的林區(qū)、葡萄產(chǎn)區(qū)、果樹區(qū)。除此之外，匈牙利的主要礦產(chǎn)資源也分布在北部的丘陵和山地之中。因此，匈牙利全國可劃分為多瑙河中游平原、北部山地、外多瑙河山地和丘陵、多瑙河中游小平原和德拉瓦河谷地等5個地形區(qū)。匈牙利的不動產(chǎn)，包括土地及建筑物，占國家總財富的55%，土地是國家寶貴的財富。

表1 2009年匈牙利土地利用種類的分布情況

匈牙利的領(lǐng)土不大，但自然保護區(qū)的面積占領(lǐng)土面積的9.2%。如果將這里的11個國家公園、38個國家自然風(fēng)景保護區(qū)、142個國家保護區(qū)和1125個由地方政府建立的地區(qū)保護區(qū)拼接在一起，總面積可達85萬公頃［2］，完全可以與世界上的任何自然保護區(qū)媲美。蒂豪尼半島是匈牙利第一個自然保護區(qū)，蒂豪尼半島旁的巴拉頓湖是中歐最大的湖泊，巴拉頓湖的水質(zhì)保護得非常好。項目組還考察了另一個生態(tài)保護區(qū)——費爾特－漢沙格國家公園，這是歐洲最重要的水上棲息地之一，它位于匈牙利邊境的費爾特－紐西埃德勒地區(qū)，毗鄰奧地利。在費爾特－漢沙格國家公園這個相對較小的區(qū)域里有著各種各樣的氣候:大陸性氣候、亞地中海氣候和阿爾卑斯山氣候。多種氣候使這里的動植物種類非常多樣化，隨處可見各種本地特有的稀有野生動植物，200多種鳥類在這里筑巢，到處是成群的野鴨和白鷺，人與自然和諧相處。

2 匈牙利保護生態(tài)環(huán)境的土地管理體制

匈牙利土地管理采用綜合管理方式，土地管理過程中以農(nóng)業(yè)和農(nóng)村發(fā)展部為主，環(huán)境和水資源部為輔，實現(xiàn)綜合管理下的分類管理。匈牙利土地管理體制分為明顯的3個層次［3］:第一層次是土地管理和地球信息部(DLAG);第二層次是首都土地辦公室、19個州級土地辦公室(CLO)及測量、繪圖和遙感研究所(FOMI);第三層次是121(3+118)個區(qū)級土地辦公室(DLO)，由此形成遍布全國、網(wǎng)狀結(jié)構(gòu)的管理組織機構(gòu)。

匈牙利的最高土地管理機構(gòu)土地管理與地球信息部下設(shè)有一個專門的研究所，其所提供的高標準的專業(yè)知識與技術(shù)，為管理機構(gòu)的有效管理提供了保證，為土地利用中的生態(tài)環(huán)境保護提供了科學(xué)指導(dǎo)。目前，匈牙利已針對其領(lǐng)土范圍內(nèi)的每一塊土地，建立了全部數(shù)字化和三維立體的土地資源信息數(shù)據(jù)中心。數(shù)據(jù)中心包含的信息:一是地塊信息，即地塊編號、地址、面積、土地用途等，如果是農(nóng)用地，還需注明其種植的農(nóng)作物及土壤質(zhì)量等;二是權(quán)屬信息，指土地產(chǎn)權(quán)所有者的姓名、出生日期、住址及身份證號碼等;三是相關(guān)信息，例如抵押貸款權(quán)、地役權(quán)或公共權(quán)等。信息系統(tǒng)實現(xiàn)24小時更新一次的實時更新。匈牙利土地管理機構(gòu)從首都到州再到地區(qū)都可以利用這個信息網(wǎng)絡(luò)，隨時查詢土地利用和生態(tài)環(huán)境保護的相關(guān)信息，并利用這些信息為土地利用中的生態(tài)環(huán)境保護提供科學(xué)指導(dǎo)，對可能會影響到生態(tài)穩(wěn)定的土地利用行為進行及時的干預(yù)。持續(xù)、完整的地籍資料已成為各級管理機構(gòu)加強土地利用、保護生態(tài)環(huán)境的重要工具。

匈牙利土地私有化改革后，為了加速土地集中的需要，2001年成立了國家土地基金組織。該組織是一個公共服務(wù)部門，受國家土地基金管理委員會領(lǐng)導(dǎo)，土地基金屬國家所有。該組織的主要功能是:在農(nóng)業(yè)和農(nóng)村發(fā)展部的監(jiān)督下，幫助形成基于生態(tài)與經(jīng)濟效益基礎(chǔ)上的合理農(nóng)地利用;幫助建立以家庭為基礎(chǔ)的合理農(nóng)業(yè)生產(chǎn)結(jié)構(gòu);協(xié)助土地整理活動，尤其關(guān)注大型整理項目和環(huán)境保護的實現(xiàn)。它將面積小、地形差的土地購買過來或者進行交換，不愿意從事農(nóng)業(yè)卻又擁有土地的人也可以把自己的土地賣給土地基金會。這在事實上有利于國家在兼顧生態(tài)與經(jīng)濟效益的基礎(chǔ)上對土地資源進行合理規(guī)劃，形成合理優(yōu)化的國營農(nóng)場和森林規(guī)模;使農(nóng)業(yè)生產(chǎn)適應(yīng)于自然生態(tài)環(huán)境;土地整理還能促進土壤保護，促進自然生態(tài)保護，促進歷史人文名勝古跡的保護，從而使土地利用與環(huán)境保護相互協(xié)調(diào)。

3 匈牙利土地利用中生態(tài)環(huán)境保護的相關(guān)法規(guī)政策

在土地利用中，匈牙利十分重視對生態(tài)環(huán)境的保護，這也體現(xiàn)在相關(guān)的法規(guī)政策中。1970年代末期頒布的《土地使用法》規(guī)定，使用土地必須經(jīng)農(nóng)業(yè)部的批準，否則任何單位和個人任意使用每一寸土地，將會受到嚴厲處罰。1987年的《土地法》規(guī)定，土地使用人有保護土地的義務(wù)，包括保護土地免遭侵蝕、給土壤補充營養(yǎng)物等;布局和建造不同的建筑物(工業(yè)的、水利事業(yè)的、倉庫的建筑物等)不應(yīng)有損于周圍的農(nóng)田。1994年《農(nóng)用地保護法》規(guī)定:通過土地賠償獲得的農(nóng)業(yè)用地必須進行耕種，不得荒廢，3年內(nèi)不得出售。1994年頒布的《耕地法》提出:土地利用的原則是因地制宜、地盡其用，應(yīng)根據(jù)耕地的不同屬性進行不同的作物耕種。匈牙利為了保證農(nóng)用地充分利用和維持其地力，對違反土地條例的行為，如閑置、荒蕪耕地;不遵守土地保護規(guī)定，或使用有害物質(zhì)污染耕地，使土地質(zhì)量受到破壞;征用耕地到期仍不還農(nóng);未經(jīng)批準征用耕地或不按批準征用土地，未經(jīng)批準或不按批準規(guī)定的內(nèi)容改變土地種植類別等，都要進行罰款。這些罰款主要用于土地保護、水土保持與土壤改良工作。

1995年，匈牙利通過了環(huán)境保護一般規(guī)則法案，作為匈牙利環(huán)境保護的主要規(guī)章制度，該法案認為保存、保護自然遺產(chǎn)和環(huán)境價值及其質(zhì)量改善是人類健康和生活質(zhì)量的首要條件。該法案還規(guī)定:對環(huán)境有顯著影響的活動在開始之前必須進行環(huán)境影響評估。因此，在匈牙利如果要建造住房，首先要進行測試，看建房后會對當?shù)氐纳鷳B(tài)環(huán)境產(chǎn)生什么影響，所有的建筑開工前均要有環(huán)保部門的意見供政府決策。在工業(yè)生產(chǎn)活動中被破壞的土地，如果已不作工業(yè)用途的，原使用者必須將其復(fù)原，然后歸還給農(nóng)業(yè)部門。例如，露天采礦場在開采前，必須把表面腐殖土層取下來堆存。礦產(chǎn)開采后，要對露天采礦場有計劃地進行回填、復(fù)原，將挖坑時取出并單獨堆存的腐殖土，覆蓋在表層，整平，厚一米。這樣，在復(fù)原的土地上，短期內(nèi)就可以形成植被。這些規(guī)定對于合理利用土地、加強土壤保護、促進自然生態(tài)平衡，起到了重要的作用。

2004年5月，匈牙利加入歐盟，開始執(zhí)行歐盟的新“共同農(nóng)業(yè)政策”(CAP)。歐盟的新共同農(nóng)業(yè)政策的一貫?zāi)康木驮谟诒Ｗo耕地，促進尊重自然環(huán)境的可持續(xù)農(nóng)業(yè)發(fā)展;限制農(nóng)業(yè)引起的所有污染，維持土壤生產(chǎn)力;注重水資源管理和改善飲用水質(zhì)量;保護自然資源和生物多樣性;鼓勵環(huán)保技術(shù)和使用生物燃料。新共同農(nóng)業(yè)政策建立了以“農(nóng)業(yè)環(huán)境行動”為名的綜合性國家補貼項目(NAPP)，為農(nóng)民采用的有利于環(huán)境保護的可持續(xù)耕作方法提供各種形式的國家補貼，這對于促進一貫注重農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境建設(shè)和保護的匈牙利農(nóng)業(yè)發(fā)展是十分有利的。

4 匈牙利環(huán)境友好型技術(shù)的研發(fā)及其應(yīng)用

匈牙利十分重視環(huán)境友好型技術(shù)的研發(fā)與應(yīng)用推廣。目前已有幾十所大學(xué)、研究機構(gòu)和實驗室在開展相關(guān)技術(shù)的研究與開發(fā)，在某些研究領(lǐng)域已處于國際先進或領(lǐng)先水平?？疾炱陂g，項目組訪問了匈牙利科學(xué)院植保所、費耶爾州土壤與植物保護機構(gòu)、卡洛羅伯特大學(xué)等科研機構(gòu)，參觀了他們在植物遺傳育種、植物保護技術(shù)、有害生物防治等方面的研究成果。在卡洛羅伯特大學(xué)，自然資源管理與鄉(xiāng)村發(fā)展學(xué)院農(nóng)業(yè)科技研究所的所長Laszlo Fodor教授陪同我們參觀了甜椒栽培基地和亞麻種植基地等。甜椒栽培基地采取無土培育方式和純生物控制，沒有使用任何農(nóng)藥、化肥。由于實行了機械化管理，占地面積2000平方米的基地僅有一個管理者和兩個工人，但取得的收益相當可觀，每平方米每年可獲凈收益8歐元，整個甜椒基地每年可獲凈收益16000歐元。

匈牙利政府還十分重視農(nóng)業(yè)技術(shù)的推廣與對農(nóng)民的技術(shù)培訓(xùn)和指導(dǎo)。匈牙利絕大多數(shù)土地承包者和農(nóng)民接受過職業(yè)技術(shù)培訓(xùn)，并獲得相應(yīng)的資格認證。在卡洛羅伯特大學(xué)自然資源管理與鄉(xiāng)村發(fā)展學(xué)院的會議室里也經(jīng)常不定期地舉辦各種生產(chǎn)技術(shù)講座和研討會，附近的農(nóng)民有任何問題可隨時來學(xué)校尋求幫助和技術(shù)指導(dǎo)，這種指導(dǎo)是完全免費的。該大學(xué)還通過一個專門的交易場所把培育出來的花、種子等的新品種賣給需要的農(nóng)民。項目組還考察了莫爾市的一個私人農(nóng)場。這是一個集種植、收獲、存儲、加工為一體的典型的匈牙利農(nóng)場，該農(nóng)場制定了一套科學(xué)的先進工藝制度，從整地、種植、灌溉、收獲、儲藏、加工、包裝等都有明確的規(guī)定。政府也經(jīng)常派出農(nóng)技人員到現(xiàn)場提供技術(shù)指導(dǎo)和咨詢服務(wù)。由于農(nóng)場采取了有利于環(huán)境保護的生態(tài)農(nóng)業(yè)運作方式，注重農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境建設(shè)和保護，農(nóng)場主還因此獲得了一定數(shù)額的來自于歐盟基金的環(huán)境補貼。

在匈牙利，許多地方已經(jīng)采用了風(fēng)能發(fā)電、生物質(zhì)能發(fā)電等可再生能源供給模式，特別注重生物質(zhì)能源的利用。當我們的考察范圍擴大到與匈牙利鄰界的奧地利居辛市的歐洲可再生能源中心時，中心的工作人員介紹了能源供給的居辛模式。這是一種基于區(qū)域可再生資源和區(qū)域持續(xù)發(fā)展的能源自給模式，它改變了傳統(tǒng)的“資源——產(chǎn)品——污染排放”的能源供給模式，主要利用陽光、森林、農(nóng)業(yè)作為能源提供者，并將其轉(zhuǎn)化為熱、電、燃料等能源，是一種“資源——產(chǎn)品——再生資源”的循環(huán)再生系統(tǒng)。這種模式雖然目前的成本比傳統(tǒng)模式略高一些，但從長遠來看，隨著相關(guān)技術(shù)的改進，隨著構(gòu)成現(xiàn)在能源主體的煤炭、石油和天然氣等不可再生資源的枯竭，它的前景十分廣闊，不僅具有較好的經(jīng)濟效益，還有良好的生態(tài)效益和社會效益。

匈牙利具有豐富的生物燃料、生物質(zhì)、生物燃氣資源。生物質(zhì)占匈牙利全部可再生能源生產(chǎn)的90%左右［4］。目前，匈牙利政府正在大力推進可再生能源開發(fā)和利用。主要措施包括:①通過國家政策與投資，大力扶持和激勵企業(yè)開發(fā)可再生能源技術(shù);②制訂生物燃料戰(zhàn)略，計劃將匈牙利發(fā)展成為歐洲最強的生物燃料原料生產(chǎn)地;③通過積極推廣“能源草”種植、生物燃料發(fā)電站和風(fēng)力發(fā)電站的建設(shè)等項目，積極推動可再生能源的利用;④對采用地?zé)岬瓤稍偕茉催M行制冷、供暖的企業(yè)給予政策扶持，鼓勵企業(yè)開發(fā)與利用匈牙利豐富的地?zé)豳Y源。

5 幾點啟示與建議

肥沃的土地資源是匈牙利最為寶貴的財富。匈牙利在土地資源利用中，十分重視對生態(tài)環(huán)境的保護，其中有一些值得我們總結(jié)與借鑒的經(jīng)驗。

5.1 重視公眾環(huán)境保護意識的培養(yǎng)與教育

在匈牙利，由于注重環(huán)境教育，生活在這里的人們從小就培養(yǎng)起濃烈的環(huán)境保護意識，對自然環(huán)境和人文景觀加以精心呵護，這才造就了美麗的、人與自然和諧發(fā)展的匈牙利，也使匈牙利成為了一個旅游大國。目前我國在土地利用過程中產(chǎn)生的一系列環(huán)境問題，歸根結(jié)底是由于人們的環(huán)境保護意識不足，環(huán)境知識尚處于較低的層次。因此，采取有效的方法，加強對公民的環(huán)境教育十分必要。匈牙利利用自然保護區(qū)和野生動物園等各種資源，開展多種形式的環(huán)境教育，尤其重視對兒童的教育，使學(xué)習(xí)者能夠?qū)W(xué)習(xí)過程和所得到的環(huán)境知識納入到他們的個人經(jīng)驗中，進而影響他們的環(huán)境意識和價值觀，這種做法值得我國借鑒。

5.2 建立健全統(tǒng)一的地籍管理系統(tǒng)

自1992年“土地辦公室計算機化”項目實施以來，匈牙利土地管理部門對土地登記信息及相關(guān)圖件進行了數(shù)字化處理，實行了單一授權(quán)體制下，統(tǒng)一的、數(shù)字化和三維立體的地籍管理制度，這是匈牙利加強土地利用、保護生態(tài)環(huán)境的重要工具。我國幅員遼闊，土地類型多樣，各地區(qū)地籍管理的客體有很大的差異，特別是在農(nóng)村一些地區(qū)，土地權(quán)屬不明確，土地登記進展十分困難。因此，當務(wù)之急是要學(xué)習(xí)與借鑒匈牙利先進的地籍管理經(jīng)驗，開展地籍管理工作，逐漸建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的地籍管理系統(tǒng)，為加強土地利用，實現(xiàn)土地經(jīng)濟效益、社會效益與生態(tài)效益提供強有力的保障。

5.3 建立健全土地生態(tài)管理的法律法規(guī)

匈牙利的土地管理法規(guī)十分強調(diào)土地利用過程中生態(tài)環(huán)境保護思想和觀念的融入。加入歐盟后，發(fā)達國家成員國土地利用中保護生態(tài)環(huán)境的有益作法也為匈牙利做出了很好的示范。由于廣泛開展國際合作，匈牙利目前已形成了一個比較完善的土地生態(tài)管理的法律法規(guī)體系。我國可以借鑒匈牙利的作法，通過國際合作與交流，借鑒發(fā)達國家土地生態(tài)管理的法律法規(guī)，盡快制定和完善相關(guān)法規(guī)，把土地利用中的生態(tài)環(huán)境保護全面納入法制化軌道。

5.4 大力推進環(huán)境友好型技術(shù)的開發(fā)與利用

我國地域廣闊，土地類型豐富，但人均土地資源不足，土地資源壓力大，土地利用中的生態(tài)問題是一個嚴峻的挑戰(zhàn)。而環(huán)境友好型技術(shù)以人與自然的協(xié)調(diào)發(fā)展為根本目標，能夠提高資源利用效率，減少生產(chǎn)過程的資源和能源消耗，減少生產(chǎn)過程的污染排放，保護生態(tài)環(huán)境。因此，目前匈牙利政府大力發(fā)展環(huán)境友好型技術(shù)，加強農(nóng)業(yè)技術(shù)的研發(fā)與推廣，推進清潔可再生能源開發(fā)和利用的做法十分值得我國借鑒。

［1］Results on EU land cover and use published for the first time［EB/OL］.［2010－10－04］.http://epp.eurostat.ec.europa.eu/portal/page/portal/product_results/search_results?mo=containsall＆ms=Results+on+EU+land＆saa=＆p_action=SUBMIT＆l=us＆co=equal＆ci=，＆po=equal＆pi=.

［2］Krzysztof Gorlach，Imre Kovách.Land use，nature conservation and biodiversity in central Europe［M］.Budapest:Published by the Political Science Institute of the Hungarian Academy of Sciences，2006.

［3］林卿，林翊.匈牙利土地管理制度及其對中國的借鑒［J］.東南學(xué)術(shù)，2009(2):72－82.

［4］張志霞.匈牙利打造歐洲最強的生物燃料原料生產(chǎn)地［N］.經(jīng)濟日報，2008－10－08(14).