區(qū)域行政協(xié)議：概念、類(lèi)型及其性質(zhì)定位

汪建昌

（南京審計(jì)學(xué)院，江蘇 南京 210029）

為應(yīng)對(duì)區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化和區(qū)域公共事務(wù)的合作治理，地方政府管理的模式也發(fā)生了變遷，由原來(lái)的行政區(qū)行政轉(zhuǎn)向區(qū)域公共治理。在這一過(guò)程當(dāng)中，各區(qū)域地方政府不約而同的選擇了區(qū)域行政協(xié)議的方式來(lái)實(shí)現(xiàn)區(qū)域一體化的政府間整合以及區(qū)域公共事務(wù)的合作治理，長(zhǎng)三角、珠三角以及環(huán)渤海地區(qū)地方政府間締結(jié)了大量的區(qū)域行政協(xié)議，有效的促進(jìn)了區(qū)域一體化進(jìn)程。在應(yīng)對(duì)區(qū)域公共問(wèn)題、提供區(qū)域公共服務(wù)和公共物品時(shí)，區(qū)域地方政府不再單打獨(dú)斗，而是依據(jù)自愿締結(jié)的行政協(xié)議享有權(quán)利并承擔(dān)責(zé)任共同完成區(qū)域公共問(wèn)題的解決，實(shí)現(xiàn)了區(qū)域公共事務(wù)管理過(guò)程中的政府聯(lián)動(dòng)，改變了政府間無(wú)度競(jìng)爭(zhēng)、無(wú)序競(jìng)爭(zhēng)以至無(wú)義競(jìng)爭(zhēng)的現(xiàn)象，實(shí)現(xiàn)區(qū)域一體化發(fā)展。

由此可見(jiàn)，無(wú)論是經(jīng)濟(jì)一體化還是治理區(qū)域化，區(qū)域行政協(xié)議都能起到有效的促進(jìn)作用。區(qū)域地方政府之間的行政協(xié)議為區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化創(chuàng)造了統(tǒng)一市場(chǎng)和空間，同樣也為區(qū)域地方政府應(yīng)對(duì)區(qū)域公共事務(wù)提供了基礎(chǔ)。因此，加強(qiáng)對(duì)區(qū)域行政協(xié)議的研究，深入探討區(qū)域行政協(xié)議的概念、類(lèi)型及其定位對(duì)完善區(qū)域行政協(xié)議顯得非常有必要。

一、區(qū)域行政協(xié)議的概念分析

概念分析是類(lèi)型研究的基礎(chǔ)，而概念和類(lèi)型研究則是認(rèn)識(shí)事物性質(zhì)定位的前提。同樣，區(qū)域行政協(xié)議的概念分析是研究區(qū)域行政協(xié)議類(lèi)型和區(qū)域行政協(xié)議性質(zhì)定位的重要基石。盡管作為一種特定類(lèi)型的行政協(xié)議，區(qū)域行政協(xié)議仍具有一般行政協(xié)議的特點(diǎn)，因此，對(duì)行政協(xié)議的分析有利于對(duì)區(qū)域行政協(xié)議概念及對(duì)其特點(diǎn)的認(rèn)知。

（一）行政協(xié)議

行政協(xié)議或者叫府際協(xié)議、政府間協(xié)議，是指行政機(jī)關(guān)或行政機(jī)關(guān)的職能部門(mén)，為了提高行行政權(quán)力的使用效率、提升行政管理的效果，或者為實(shí)現(xiàn)區(qū)域一體化，互相意思表示一致而達(dá)成的協(xié)議，它本質(zhì)是一種對(duì)等性行政契約。

目前，對(duì)行政協(xié)議的研究主要集中在行政法學(xué)領(lǐng)域，在概念使用上更傾向于使用行政協(xié)議的概念。在大陸學(xué)者中，最先研究行政協(xié)議的當(dāng)屬楊臨宏教授，他認(rèn)為行政協(xié)議是指“行政主體之間為有效地行使國(guó)家行政權(quán)力，實(shí)現(xiàn)國(guó)家行政管理職能，明確各自的職責(zé)權(quán)限而相互意思表示一致達(dá)成的雙方行政行為”[1]。其他行政法學(xué)者多數(shù)以區(qū)域經(jīng)濟(jì)合作為背景研究行政協(xié)議，其中以葉必豐、何淵等為代表，認(rèn)為行政協(xié)議是指“兩個(gè)或兩個(gè)以上的行政主體或行政機(jī)關(guān)為了提高行使國(guó)家行政權(quán)力的效率，也為了實(shí)現(xiàn)行政管理的效果，而互相意思表示一致而達(dá)成協(xié)議的雙方行政行為”[2]。

如果要準(zhǔn)確界定行政協(xié)議概念，需要進(jìn)一步弄清兩個(gè)問(wèn)題：行政協(xié)議的主體和行政協(xié)議的目的。對(duì)于行政協(xié)議的主體問(wèn)題，雖然目前學(xué)界尤其是行政法學(xué)界和公共行政學(xué)界都基本認(rèn)同協(xié)議主體必須是行政主體，而且行政協(xié)議的主體是平等的行政主體?！靶姓f(xié)議本質(zhì)是一個(gè)合同行為，而合同的一個(gè)重要特征就是合同雙方地位的平等，合同方只有在地位平等的基礎(chǔ)上才能達(dá)成意思表示一致的合意?！盵3]因此，對(duì)于進(jìn)入行政協(xié)議過(guò)程的政府機(jī)關(guān)，盡管其可能處于不同的行政層級(jí)，但是必須以平等的地位進(jìn)入?yún)f(xié)議過(guò)程，如果基于上下級(jí)的命令服從關(guān)系進(jìn)入行政協(xié)議過(guò)程，則不可能訂立真正意義上的意思表示一致的合同。當(dāng)然也有學(xué)者提出進(jìn)入行政協(xié)議的主體必須是無(wú)隸屬關(guān)系的行政主體，這種提法有一定的合理性，但現(xiàn)實(shí)生活中卻無(wú)此必要。締約多方主體中盡管存在隸屬關(guān)系，但是基于資源依賴也可以締結(jié)平等的行政協(xié)議。至于行政協(xié)議的目的問(wèn)題，從行政協(xié)議存在的實(shí)際現(xiàn)狀可以看出，行政協(xié)議不僅基于行政事務(wù)的處理而訂立，區(qū)域一體化過(guò)程區(qū)域地方政府間也締結(jié)了大量的行政協(xié)議，大量的行政協(xié)議的締結(jié)目的在于推進(jìn)區(qū)域一體化進(jìn)程，從上述兩個(gè)方面可以看出地方政府締結(jié)行政協(xié)議的目的在于完成一般的行政事務(wù)或者推進(jìn)區(qū)域間合作。

（二）區(qū)域行政協(xié)議

區(qū)域一體化行政協(xié)議（以下簡(jiǎn)稱區(qū)域行政協(xié)議）是指不同行政區(qū)劃范圍內(nèi)的行政主體之間為了區(qū)域一體化發(fā)展的需要，并且基于各自利益的考慮，通過(guò)相互間平等協(xié)商而達(dá)成的合作協(xié)議。區(qū)域行政協(xié)議是行政協(xié)議中重要類(lèi)型，其目的更多是在于促進(jìn)區(qū)域一體化，實(shí)現(xiàn)政府間關(guān)系的協(xié)調(diào)。

區(qū)域一體化過(guò)程中，地方政府經(jīng)常需要面對(duì)跨地區(qū)、跨行業(yè)、跨部門(mén)等多種問(wèn)題，當(dāng)公共問(wèn)題突破行政區(qū)劃的范圍，跨域公共問(wèn)題單靠某一地方政府或者某一個(gè)行政主體的力量來(lái)完成力不從心或代價(jià)過(guò)高，必須由區(qū)域一體化范圍內(nèi)的各個(gè)地方政府通力合作才能實(shí)現(xiàn)。另外，由于各地區(qū)的地理?xiàng)l件、資源環(huán)境、發(fā)展水平等因素的不同，導(dǎo)致地區(qū)發(fā)展不平衡、地方政府發(fā)展的優(yōu)勢(shì)與劣勢(shì)并存，想要改變這種現(xiàn)狀也需要推進(jìn)區(qū)域一體化發(fā)展。因此，各地方政府通過(guò)簽署區(qū)域合作行政協(xié)議來(lái)實(shí)現(xiàn)行政合作，有效配置資源，消除經(jīng)濟(jì)合作的各種障礙，最終實(shí)現(xiàn)區(qū)域一體化的共同發(fā)展。

區(qū)域行政協(xié)議是當(dāng)前行政協(xié)議中最經(jīng)常使用的行政協(xié)議的形式，具體而言，是不同行政區(qū)劃的地方政府之間為促進(jìn)本地經(jīng)濟(jì)的繁榮、社會(huì)發(fā)展以及區(qū)域公共問(wèn)題的解決，就各自行政職權(quán)范圍內(nèi)的合作事宜所訂立的各種協(xié)議形式的總稱。最為典型區(qū)域行政協(xié)議是地方政府之間訂立的區(qū)域經(jīng)濟(jì)合作協(xié)議和區(qū)域公共服務(wù)供給協(xié)議，長(zhǎng)三角、珠三角、環(huán)渤海地區(qū)在一體化過(guò)程締結(jié)了大量的區(qū)域行政協(xié)議，如在泛珠三角(9+2模式)區(qū)域合作中，參與的各個(gè)區(qū)域地方政府在產(chǎn)業(yè)合作、基礎(chǔ)設(shè)施、旅游合作、環(huán)境保護(hù)、公共衛(wèi)生、農(nóng)產(chǎn)品供給以及信息化建設(shè)等諸多領(lǐng)域締結(jié)了上百個(gè)區(qū)域行政協(xié)議。與之相同，其他一體化的區(qū)域地方政府之間為了處理跨域公共事務(wù)或者合作供給公共服務(wù)，通過(guò)加強(qiáng)橫向聯(lián)系協(xié)調(diào)區(qū)域范圍內(nèi)各地方政府之間利益也訂立大量行政協(xié)議。

（三）區(qū)域行政協(xié)議特點(diǎn)

區(qū)域行政協(xié)議作為區(qū)域地方政府間為達(dá)到區(qū)域一體化目的而締結(jié)的協(xié)議，作為區(qū)域一體化的一項(xiàng)治理工具，其自身具有自愿性、協(xié)商性和制度性的特點(diǎn)。

（1）區(qū)域性，所謂的區(qū)域性是從地理空間視角考察，區(qū)域行政協(xié)議更多的存在于一定的區(qū)域范圍內(nèi)，而不是存在于一般的某一地方政府的部門(mén)之間。區(qū)域行政協(xié)議之所以區(qū)別于一般的行政協(xié)議原因在于區(qū)域行政協(xié)議的主體是區(qū)域一體化地區(qū)的各個(gè)地方政府。當(dāng)然這種區(qū)域性可能是一個(gè)很大的區(qū)域，也可能是一個(gè)較小的范圍，外在的表現(xiàn)為由區(qū)域許多地方政府之間形成的區(qū)域行政協(xié)議或者是由兩三個(gè)區(qū)域地方政府之間形成的區(qū)域行政協(xié)議。

（2）制度性，嚴(yán)格意義上的區(qū)域行政協(xié)議是一種具有法律效力的契約，因此，區(qū)域地方政府通過(guò)區(qū)域行政協(xié)議進(jìn)行區(qū)域一體化整合具有制度性和規(guī)范性。區(qū)域行政協(xié)議雖然在締結(jié)前的磋商階段各參與主體可以平等協(xié)商，在締約時(shí)也是自愿參與且未經(jīng)過(guò)立法程序，但是行政協(xié)議在某種程度上類(lèi)似于平等民事主體締結(jié)的契約，在締結(jié)生效之后具有約束力和強(qiáng)制性的對(duì)自由締約各方都具有約束力。由此可見(jiàn)，區(qū)域行政協(xié)議是一種能夠?qū)崿F(xiàn)區(qū)域一體化的具有持續(xù)性和穩(wěn)定性的制度化合作機(jī)制。區(qū)域行政協(xié)議制度性的另一方面表現(xiàn)在于行政協(xié)議的締結(jié)并不是合作的結(jié)束而是長(zhǎng)期的制度化安排和合作的開(kāi)始，具有持續(xù)性和穩(wěn)定性，區(qū)域行政協(xié)議的制度化程度越高則更能夠促進(jìn)區(qū)域一體化的有效形成。

（3）自愿性，區(qū)域行政協(xié)議是區(qū)域內(nèi)各成員之間主動(dòng)、平等、自愿開(kāi)展合作的重要治理工具，其最大的優(yōu)勢(shì)在于參與主體的意思自治，即各成員既可以選擇是否締結(jié)行政協(xié)議和與誰(shuí)締結(jié)行政協(xié)議，可以選擇締結(jié)什么樣的行政協(xié)議，也可以選擇怎么締結(jié)行政協(xié)議。正是這種自愿性的優(yōu)勢(shì)，區(qū)域內(nèi)部的地方政府把區(qū)域行政協(xié)議作為重要的區(qū)域治理工具。區(qū)域行政協(xié)議的自愿性在主體層面表現(xiàn)為各締約成員的地位平等和締約過(guò)程的自由，在行政協(xié)議文本中更多的表現(xiàn)為權(quán)利義務(wù)的對(duì)等與平衡。

（4）協(xié)商性，區(qū)域一體化行政協(xié)議正是基于區(qū)域內(nèi)部政府自愿參與而形成的，區(qū)域政府完成行政協(xié)議不是依靠行政命令而是依靠政府之間的平等協(xié)商，只有相互之間平等的協(xié)商才能完成有價(jià)值的、得到各方主動(dòng)履行的區(qū)域一體化行政協(xié)議。盡管參與區(qū)域行政協(xié)議過(guò)程的地方政府可能處于不同的行政級(jí)別，但是區(qū)域行政協(xié)議不是依靠權(quán)威形式完成，行政層級(jí)不能起決定性作用。區(qū)域政府因?yàn)楦髯該碛胁煌馁Y源，在解決區(qū)域公共問(wèn)題時(shí)形成相互依賴，在區(qū)域行政協(xié)議過(guò)程中都擁有了一定的發(fā)言權(quán)，相互之間的依賴更是使得高層級(jí)政府放棄了行政權(quán)威和命令形式而代之以相互間的討論與協(xié)商。

二、區(qū)域行政協(xié)議的類(lèi)型分析

區(qū)域行政協(xié)議作為區(qū)域地方政府在區(qū)域一體化過(guò)程中首選的治理工具，對(duì)其類(lèi)型的研究是有必要的，這有利于我們分析不同區(qū)域行政協(xié)議運(yùn)行效果提供基礎(chǔ)。因?yàn)槿珖?guó)各區(qū)域發(fā)展的情況不同，區(qū)域行政協(xié)議呈現(xiàn)出不同的類(lèi)型，不同類(lèi)型的區(qū)域行政協(xié)議往往呈現(xiàn)出不同的運(yùn)行狀態(tài)及效果，研究區(qū)域行政協(xié)議的類(lèi)型能為分析其運(yùn)行效果的差異提供基礎(chǔ)。

從不同的考察視角可以將區(qū)域一體化行政協(xié)議分為不同的類(lèi)型，分類(lèi)研究可以加深對(duì)區(qū)域一體化行政協(xié)議的認(rèn)知，但是對(duì)區(qū)域行政協(xié)議的運(yùn)行而言并不是每一種分類(lèi)都是有意義的。這里，我們將直接影響區(qū)域行政協(xié)議運(yùn)行的因素納入考察范疇：一是否跨越省級(jí)行政區(qū)劃，分為跨省區(qū)域行政協(xié)議和省內(nèi)區(qū)域行政協(xié)議；二區(qū)域內(nèi)部核心城市數(shù)量，分為單一核心區(qū)域行政協(xié)議和多核心區(qū)域行政協(xié)議；三是否由相同行政層級(jí)政府締結(jié)區(qū)域行政協(xié)議，分為同級(jí)政府間區(qū)域行政協(xié)議和不同級(jí)政府間區(qū)域行政協(xié)議。當(dāng)然還有其他一些因素可能會(huì)影響區(qū)域的分類(lèi)：例如區(qū)域所處的地理區(qū)位、社會(huì)文化等，但是因?yàn)檫@些因素并不是直接影響區(qū)域內(nèi)行政權(quán)力的行使或者協(xié)調(diào)，我們?cè)谘芯糠诸?lèi)時(shí)不將其視為最重要的分類(lèi)標(biāo)準(zhǔn)。首先，以“是否跨越省級(jí)行政區(qū)劃”和“區(qū)域內(nèi)部城市行政層級(jí)是否相同”為分類(lèi)標(biāo)準(zhǔn)，我們可以將區(qū)域一體化地區(qū)分為四種類(lèi)型，與之相對(duì)應(yīng)的行政協(xié)議也將呈現(xiàn)四種類(lèi)型：

（1）跨省不同行政層級(jí)政府間的區(qū)域行政協(xié)議。這種類(lèi)型的行政協(xié)議最大特征在于：一締約地方政府跨越省級(jí)行政區(qū)劃，二是區(qū)域內(nèi)部地方政府行政層級(jí)不同?？缡〖?jí)行政區(qū)劃意味著區(qū)域一體化不是發(fā)生在一個(gè)省級(jí)行政區(qū)劃范圍之內(nèi)，至少涉及2個(gè)省級(jí)行政區(qū)劃（包括直轄市）的若干地方政府；二是區(qū)域內(nèi)部地方政府行政層級(jí)不同，這意味在區(qū)域內(nèi)部地方政府可能有直轄市、有副省級(jí)城市、一般地級(jí)市也可能有縣級(jí)市。長(zhǎng)江三角洲區(qū)域一體化行政協(xié)議即屬于這一類(lèi)型，長(zhǎng)江三角洲城市群跨江蘇、浙江、上海3省市，包括1個(gè)直轄市——上海，3個(gè)副省級(jí)市——南京、杭州、寧波以及13個(gè)地級(jí)市——江蘇省的蘇州、無(wú)錫、常州、南通、揚(yáng)州、鎮(zhèn)江、泰州和浙江省的湖州、舟山、嘉興、紹興、臺(tái)州。

（2）跨省相同行政層級(jí)政府間區(qū)域行政協(xié)議。這種類(lèi)型的區(qū)域行政協(xié)議最大特征在于：一締約地方政府跨越省級(jí)行政區(qū)劃，二是區(qū)域內(nèi)部地方政府行政層級(jí)相同。目前，這種類(lèi)型的區(qū)域行政協(xié)議極少，原因在于跨越省級(jí)行政區(qū)劃的區(qū)域一體化一般是自然形成的多城市區(qū)域，中心城市和邊緣城市的城市發(fā)展處于不同的發(fā)展階段，在行政層級(jí)上也不太可能處于同一層級(jí)，處于邊緣地區(qū)的一般都是行政層級(jí)較低的城市，甚至包含一些縣級(jí)市行政區(qū)域。因此，當(dāng)前區(qū)域一體化地區(qū)沒(méi)有這種類(lèi)型行政協(xié)議存在。

（3）省域內(nèi)部不同行政層級(jí)政府間區(qū)域行政協(xié)議。這種類(lèi)型的區(qū)域行政協(xié)議最大特征在于：一締約地方政府在一個(gè)省級(jí)行政區(qū)劃范圍內(nèi)，不存在跨省域現(xiàn)象。二是區(qū)域內(nèi)部地方政府行政層級(jí)不同。武漢城市群之間形成的區(qū)域行政協(xié)議即屬此種類(lèi)型，以副省級(jí)市為中心，包括若干副省級(jí)市、地級(jí)市以及縣級(jí)市。武漢城市群以武漢為中心，包括1個(gè)副省級(jí)市——武漢，以及黃石、鄂州、黃岡、孝感、咸寧、仙桃、潛江、天門(mén)八市，其中，6個(gè)為地級(jí)城市，2個(gè)為省直轄縣級(jí)市。武漢城市群為實(shí)現(xiàn)一體化所簽署的行政協(xié)議即屬此種類(lèi)型。

（4）省域內(nèi)部相同行政等級(jí)政府間行政協(xié)議。這種類(lèi)型的區(qū)域行政協(xié)議最大特征在于：一締約地方政府不跨越省級(jí)行政區(qū)劃，在同一省內(nèi)，不存在跨省現(xiàn)象，二是區(qū)域內(nèi)部地方政府行政層級(jí)相同。長(zhǎng)株潭城市群締結(jié)的區(qū)域行政協(xié)議即屬此種類(lèi)型，在湖南省行政區(qū)劃范圍內(nèi)，長(zhǎng)株潭城市群位于湖南省東北部，包括長(zhǎng)沙、株洲、湘潭3個(gè)地級(jí)市。長(zhǎng)株潭一體化過(guò)程中長(zhǎng)沙、株洲、湘潭三市締結(jié)和執(zhí)行的行政協(xié)議即屬此種類(lèi)型，是湖南省內(nèi)部相同行政等級(jí)政府間的行政協(xié)議。

在上述分類(lèi)的基礎(chǔ)上，我們?cè)倏疾炱涫欠袷菃我缓诵幕蛘呤嵌嗪诵牡膮^(qū)域，則區(qū)域行政協(xié)議的類(lèi)型就會(huì)變的比較明確了。區(qū)域一體化有以下八個(gè)種類(lèi)：?jiǎn)我缓诵牡目缡∠嗤姓燃?jí)城市組成的區(qū)域；單一核心的跨省不同行政等級(jí)城市組成的區(qū)域；多核心的跨省相同行政等級(jí)城市組成的區(qū)域；多核心的跨省不同行政等級(jí)城市組成的區(qū)域；單一核心的不跨省相同行政等級(jí)城市組成的區(qū)域；單一核心的不跨省不相同行政等級(jí)城市組成的區(qū)域；多核心的不跨省不相同行政等級(jí)城市組成的區(qū)域；多核心的不跨省相同行政等級(jí)城市組成的區(qū)域。不同的區(qū)域一體化基礎(chǔ)上運(yùn)行的行政協(xié)議也不同，以上是以區(qū)域政府類(lèi)型為基礎(chǔ)進(jìn)行的區(qū)域行政協(xié)議類(lèi)型分析，區(qū)域政府類(lèi)型復(fù)雜的程度直接影響著區(qū)域行政協(xié)議有效運(yùn)行，行政協(xié)議的運(yùn)行在多核心跨省不同行政層級(jí)組成的區(qū)域遠(yuǎn)比單核心不跨省相同行政層級(jí)組成的區(qū)域來(lái)得復(fù)雜。

建立于多重指標(biāo)組合基礎(chǔ)上的行政協(xié)議分類(lèi)有助于我們較為深入的理解區(qū)域行政協(xié)議的類(lèi)型，這是不可或缺的分類(lèi)研究方法，此外，還可以用單一的標(biāo)準(zhǔn)為分類(lèi)依據(jù)進(jìn)一步考察區(qū)域行政協(xié)議類(lèi)型：

（1）由締約主體的層級(jí)可分為省際行政協(xié)議和市際行政協(xié)議。當(dāng)代中國(guó)區(qū)域一體化過(guò)程中，行政協(xié)議從省級(jí)政府間開(kāi)始，“2000年8月，浙江和黑龍江兩省簽訂《關(guān)于促進(jìn)兩省糧食購(gòu)銷(xiāo)及經(jīng)營(yíng)合作的協(xié)議》。這是改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)第一份由不同地區(qū)政府部門(mén)簽署的省級(jí)政府間協(xié)議?！雹俅撕?，長(zhǎng)三角地區(qū)、珠三角地區(qū)和環(huán)渤海灣地區(qū)，眾多省級(jí)政府之間不斷締約行政協(xié)議，通過(guò)行政協(xié)議省級(jí)政府之間形成良好合作關(guān)系。隨著區(qū)域一體化進(jìn)程的深化，單純的省級(jí)政府間協(xié)議無(wú)法解決問(wèn)題，區(qū)域行政協(xié)議主體進(jìn)一步擴(kuò)展，城市政府也進(jìn)入到區(qū)域行政協(xié)議的過(guò)程，長(zhǎng)三角、珠三角的諸多城市之間也締結(jié)了行政協(xié)議推動(dòng)了區(qū)域一體化發(fā)展進(jìn)一步深化。從省級(jí)政府間行政協(xié)議擴(kuò)展到城市政府間行政協(xié)議，地方政府間通過(guò)協(xié)議形成進(jìn)行合作成為常態(tài)。

（2）由締約主體涉及區(qū)域范圍分為整體行政協(xié)議與小板塊行政協(xié)議。整體行政協(xié)議是指由區(qū)域內(nèi)所有政府共同參與締結(jié)的行政協(xié)議，與之相對(duì)應(yīng)的小板塊行政協(xié)議是區(qū)域內(nèi)部局部地區(qū)政府參與的行政協(xié)議。與區(qū)域整體行政協(xié)議相比，小板塊行政協(xié)議更為復(fù)雜，有以下幾種：核心城市之間的合作協(xié)議，這主要是表現(xiàn)為多核心區(qū)域內(nèi)的關(guān)系；核心城市與邊緣城市之間的合作協(xié)議，這是區(qū)域政府間關(guān)系協(xié)調(diào)重要的一項(xiàng)內(nèi)容；還有邊緣城市之間的關(guān)系，這也是小板塊行政協(xié)議的重要組成部分。整體區(qū)域行政協(xié)議與小板塊區(qū)域行政協(xié)議在區(qū)域一體化過(guò)程中的作用都不可或缺，區(qū)域一體化既離不開(kāi)區(qū)域整體規(guī)劃也離不開(kāi)區(qū)域內(nèi)部地區(qū)一體化，這正如國(guó)家發(fā)展既需要整體層面的統(tǒng)一規(guī)劃也需要區(qū)域地區(qū)一體化的道理一樣。

（3）由協(xié)議涉及主題可分為區(qū)域宏觀行政協(xié)議與區(qū)域?qū)ｎ}行政協(xié)議。區(qū)域宏觀行政協(xié)議的參與者是政府，此處所指政府不僅包括各級(jí)政府而且相關(guān)的政府職能部門(mén)也會(huì)涉及其中。區(qū)域宏觀行政協(xié)議是指全方位合作的行政協(xié)議，在區(qū)域一體化規(guī)劃中可能涉及交通、旅游、農(nóng)業(yè)、公共衛(wèi)生和城市規(guī)劃等多個(gè)方面，主要表現(xiàn)為區(qū)域一體化的宏觀戰(zhàn)略和整體規(guī)劃；而區(qū)域?qū)ｎ}行政協(xié)議則專(zhuān)門(mén)針對(duì)某個(gè)領(lǐng)域合作簽署行政協(xié)議，或者是交通規(guī)劃，或者是公共衛(wèi)生，或者是農(nóng)產(chǎn)品供給。例如由區(qū)域各地方政府就區(qū)域交通形成一體化規(guī)劃，或者各地交通部門(mén)共同協(xié)商制定交通方面的行政協(xié)議，通過(guò)明確各地政府在交通領(lǐng)域合作的具體責(zé)任義務(wù)以促進(jìn)區(qū)域一體化中交通設(shè)施的完善。

三、區(qū)域行政協(xié)議的性質(zhì)定位

作為一種行政協(xié)議，區(qū)域行政協(xié)議具有一般行政協(xié)議的特征，但是作為一種特定類(lèi)型的行政協(xié)議，區(qū)域行政協(xié)議具有其獨(dú)特之處，區(qū)域行政協(xié)議的性質(zhì)定位即是著力于分析區(qū)域行政協(xié)議有別于一般行政協(xié)議的地方。

（一）作為“契約”的區(qū)域行政協(xié)議

簡(jiǎn)單地講，契約就是獨(dú)立、自由、平等的個(gè)體通過(guò)協(xié)商而確立共識(shí)，達(dá)成兼顧性或互惠性交易，并接受由此而來(lái)的必要約束[4]。無(wú)論是源于締約各方的合意還是一方和多方的單方允諾，契約都必須按照所有各方都能接受的原則來(lái)劃分利益才算恰當(dāng)。可見(jiàn)，契約成立有以下一些要件：締約主體的獨(dú)立平等、契約行為的互利互惠、契約具有一定的約束力。首先，締約主體間的關(guān)系直接影響契約能否真正締約并有效運(yùn)行，對(duì)締約主體的最基本要求即是不存在相互隸屬關(guān)系，締約各方能夠以平等身份進(jìn)入契約過(guò)程，在契約過(guò)程中獨(dú)立自由的做出行為選擇。其次，契約中的互惠互利是締約主體平等參與的結(jié)果，也是締約之后得到有效執(zhí)行的前提條件。如何只是一方或幾方獲利，那么其他締約主體則沒(méi)有締約的必要，其后也無(wú)履約的動(dòng)力。最后，契約是一種在法律上具有約束力的協(xié)議，這種約束力來(lái)源締約主體的自由同意，當(dāng)締約主體以意思表達(dá)一致為基礎(chǔ)形成契約時(shí)，遵守和履行契約則會(huì)得到法律的約束和保護(hù)。

在我國(guó)實(shí)踐中，區(qū)域合作一般通過(guò)省市長(zhǎng)、廳局長(zhǎng)和主任聯(lián)席會(huì)議制度實(shí)現(xiàn)，參與各方主體通過(guò)共同參與、自由討論、平等協(xié)商共同締結(jié)區(qū)域行政協(xié)議推動(dòng)區(qū)域一體化進(jìn)程。盡管區(qū)域地方政府之間可能存在行政層級(jí)的差異并且區(qū)域地方政府的城市化水平、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平有差異，但是因?yàn)榫喖s主體共同處于特定的關(guān)系網(wǎng)絡(luò)中而形成相互間的資源依賴，單純依靠任何一個(gè)地方政府無(wú)法完成區(qū)域一體化，因此，在共同締結(jié)區(qū)域行政協(xié)議推進(jìn)區(qū)域一體化過(guò)程中，各地方政府只能選擇以平等的身份自由參與到區(qū)域行政協(xié)議的過(guò)程中，所以從這個(gè)意義上我們可以將區(qū)域行政協(xié)議看作是某種類(lèi)型的平等契約。

在目前情況下，憲法有關(guān)地方政府合作規(guī)定和《政府關(guān)系協(xié)調(diào)法》的缺位，使得政府間的合作缺少成文法律依據(jù)，區(qū)域一體化行政協(xié)議的簽署在一定程度上可以減少無(wú)法律保證的不確定性。在區(qū)域一體化發(fā)展中，因?yàn)橛袇^(qū)域行政協(xié)議的保證，參與合作的政府能夠預(yù)期未來(lái)的合作走向并可能從合作中獲得利益，盡管現(xiàn)實(shí)中有些政府存在著違約的可能和事實(shí)，有了區(qū)域行政協(xié)議的存在，其他合作方的利益也不至于無(wú)法保證，他們可以通過(guò)違約責(zé)任的追償而獲得受損利益的補(bǔ)償。作為一種“契約”的區(qū)域行政協(xié)議通過(guò)明確締約的目標(biāo)、參與主體的權(quán)利義務(wù)、履約方式和違約救濟(jì)可以保護(hù)合作各方參與主體的信心，促使區(qū)域行政協(xié)議的順利完成以及下一次合作協(xié)議的產(chǎn)生，讓區(qū)域一體化的政府間合作成為制度化的常規(guī)行為。基于契約的政府間合作使政府之間的合作行為有了確定性，對(duì)可變的預(yù)期有了保證性，合作的政府之間因?yàn)榻?jīng)常性的契約合作會(huì)逐步產(chǎn)生信任關(guān)系，促使更高層次的基于信任型的政府間合作產(chǎn)生。

（二）準(zhǔn)契約：區(qū)域行政協(xié)議的性質(zhì)定位

深入探討區(qū)域行政協(xié)議的性質(zhì)定位，區(qū)域行政協(xié)議不是一種典型意義的契約，只是一種區(qū)域地方政府之間在“強(qiáng)合作意愿”下的“弱聯(lián)合”形式，是一種“準(zhǔn)契約”。

當(dāng)前，區(qū)域一體化已經(jīng)成為不可阻擋的趨勢(shì)，大多數(shù)區(qū)域地方政府意圖通過(guò)建立合作關(guān)系在政治錦標(biāo)賽中獲勝或者更好的供給區(qū)域公共服務(wù)，因此，地方政府之間有著較強(qiáng)的合作意愿，實(shí)踐中通過(guò)締結(jié)區(qū)域行政協(xié)議將這種愿意表達(dá)出來(lái)，區(qū)域行政協(xié)議是地方政府間較“強(qiáng)合作意愿”的產(chǎn)物。在這種強(qiáng)烈的合作意愿下，地方政府通過(guò)區(qū)域行政協(xié)議形成合作關(guān)系，但是這種合作關(guān)系是一種“弱聯(lián)合”形式。所謂“弱聯(lián)合”是指地方政府受到區(qū)域行政協(xié)議的強(qiáng)制性約束較小，有很大的自主性和行為選擇自由。這種“弱聯(lián)合”區(qū)別于行政區(qū)劃調(diào)整的政府間合并、雙層政府的政府合作等聯(lián)合方式，屬于一種自我管理形式。同樣，這種“弱聯(lián)合”也有別于一般商業(yè)領(lǐng)域或者民事關(guān)系契約的硬約束形式，不同于其他必須遵守的契約條款行為模式，在締結(jié)和執(zhí)行協(xié)議時(shí)有較大的自主選擇權(quán)，屬于一種“準(zhǔn)契約”。

區(qū)域行政協(xié)議是區(qū)域地方政府間“強(qiáng)意愿”下采用的“弱聯(lián)合”形式，區(qū)域行政協(xié)議與一般剛性契約不同，是一種“準(zhǔn)契約”形式。準(zhǔn)契約意味著區(qū)域行政協(xié)議是一種契約，地方政府自由協(xié)商制定協(xié)議、自愿接受協(xié)議約束形成合作關(guān)系。準(zhǔn)契約意味區(qū)域行政協(xié)議與一般的契約存在差異，地方政府通過(guò)區(qū)域行政協(xié)議形成合作關(guān)系，但是這種契約的約束力不是硬性約束，更多的依靠地方政府自覺(jué)，是一種軟約束形式。定位區(qū)域行政協(xié)議為“準(zhǔn)契約”原因在于即便在區(qū)域行政協(xié)議締結(jié)之后，其履約與否的決定權(quán)在于地方政府，這一過(guò)程缺少外部監(jiān)督。

在締約過(guò)程中，一般的商業(yè)領(lǐng)域或者民事關(guān)系的契約主體是兩個(gè)獨(dú)立自由的主體，有更大的選擇主體行為自由，而區(qū)域行政協(xié)議盡管也是平等行政主體間協(xié)議，但是主體間關(guān)系有其獨(dú)特性，存在一定的外部約束即外部力量影響和干預(yù)下的平等主體間關(guān)系。一般情況下，地方政府在行政協(xié)議的過(guò)程中受到上級(jí)政府的約束和非官方力量的外部干預(yù)，實(shí)踐中，地方政府通過(guò)制定不完全規(guī)范的行政協(xié)議，突顯出一些政府間合作意愿。與具有嚴(yán)格約束力的“硬契約”相比，“準(zhǔn)契約”給予地方政府以更多的彈性選擇，在“弱聯(lián)合”形式中實(shí)現(xiàn)更多的自由選擇。

作為一種“準(zhǔn)契約”的區(qū)域行政協(xié)議，如果只停留在強(qiáng)意愿“弱聯(lián)合”形式階段，則區(qū)域行政協(xié)議沒(méi)有辦法最大程度的發(fā)揮作用，因此，需要在一些領(lǐng)域?qū)^(qū)域行政協(xié)議規(guī)范化和制度化以促使區(qū)域行政協(xié)議更好的發(fā)揮作用。具體而言，在一些涉及公共服務(wù)的特定領(lǐng)域如交通一體化、旅游一體化、通信一體化等，區(qū)域地方政府可以擇機(jī)突破，建立規(guī)范化、制度化的區(qū)域行政協(xié)議，促使地方政府更好的履行契約、促進(jìn)區(qū)域一體化進(jìn)程。

[注 釋]

① 有學(xué)者認(rèn)為2001年7月上海市與江西省在上海簽訂《上海市江西省加強(qiáng)全面合作協(xié)議》是改革開(kāi)放后的第一份省際合作協(xié)議。

[1]楊臨宏.行政協(xié)定芻議[J].行政法學(xué)研究，1998，（1）:1-6.

[2]何淵.論行政協(xié)議[J].行政法學(xué)研究，2006，（3）:43-49.

[3]黃學(xué)賢，廖振權(quán).行政協(xié)議探究[J].云南大學(xué)學(xué)報(bào)（法學(xué)版），2009，（1）:22-26.

[4]張鳳陽(yáng).契約倫理與誠(chéng)信缺失[J].南京大學(xué)學(xué)報(bào)，2002，（6）:33-39.