無(wú)居民海島評(píng)估的必要性與特殊性分析

吳姍姍

（國(guó)家海洋技術(shù)中心 天津 300112）

無(wú)居民海島評(píng)估的必要性與特殊性分析

吳姍姍

（國(guó)家海洋技術(shù)中心 天津 300112）

無(wú)居民海島評(píng)估對(duì)于貫徹落實(shí)無(wú)居民海島有償使用制度以及推進(jìn)二級(jí)市場(chǎng)發(fā)育具有重要意義。文章分析了無(wú)居民海島評(píng)估的必要性和特殊性，提出了無(wú)居民海島評(píng)估體系建立的建議，希望對(duì)無(wú)居民海島評(píng)估研究以及評(píng)估體系建立有所裨益。

無(wú)居民海島；評(píng)估；特殊性；建議

隨著《中華人民共和國(guó)海島保護(hù)法》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《海島保護(hù)法》）的實(shí)施，尤其是國(guó)家海洋局聯(lián)合沿海各省、市、自治區(qū)發(fā)布第一批無(wú)居民海島開(kāi)發(fā)利用名錄之后，無(wú)居民海島開(kāi)發(fā)利用得到社會(huì)各界的高度關(guān)注，其開(kāi)發(fā)利用逐漸掀起熱潮。無(wú)居民海島屬于國(guó)家所有，單位和個(gè)人利用無(wú)居民海島需要繳納使用金。通過(guò)一級(jí)市場(chǎng)出讓的無(wú)居民海島使用權(quán)，可以進(jìn)行流轉(zhuǎn)。無(wú)居民海島作為國(guó)有資源型資產(chǎn)，目前沒(méi)有形成統(tǒng)一的評(píng)估方法和可操作的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，無(wú)居民海島使用金額度以及二級(jí)市場(chǎng)交易價(jià)格很難確定，亟須建立無(wú)居民海島評(píng)估技術(shù)體系，規(guī)范無(wú)居民海島評(píng)估工作。本研究以無(wú)居民海島的必要性研究為切入點(diǎn)，分析無(wú)居民海島的特殊性以及與其他評(píng)估專(zhuān)業(yè)相比的特殊性，提出建立無(wú)居民海島評(píng)估體系的建議，希望對(duì)無(wú)居民海島評(píng)估研究以及評(píng)估體系建立有所裨益。

1 無(wú)居民海島評(píng)估的必要性

《海島保護(hù)法》明確規(guī)定，海島是指四面環(huán)海水并在高潮時(shí)高于水面的自然形成的陸地區(qū)域。無(wú)居民海島是指不屬于居民戶(hù)籍管理的住址登記地的海島。根據(jù)1995年公布的我國(guó)海島資源綜合調(diào)查統(tǒng)計(jì)結(jié)果，沿海11個(gè)省、市、自治區(qū)面積在500m2以上的海島共有6 961個(gè)（不含海南島本島和臺(tái)灣、香港、澳門(mén)所屬海島），面積6 691km2。面積在500m2以上的無(wú)居民海島6 528個(gè)，約占全國(guó)海島總數(shù)的93.8%；500m2以下的海島和巖礁上萬(wàn)個(gè)［1］。

部分無(wú)居民海島漁業(yè)、港址、旅游和海洋能等資源豐富，具有很高的開(kāi)發(fā)利用價(jià)值。從目前無(wú)居民海島管理及開(kāi)發(fā)利用活動(dòng)的實(shí)際情況分析，無(wú)居民海島評(píng)估的必要性主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面。

1.1 是維護(hù)國(guó)家和用島單位權(quán)益的需要

無(wú)居民海島作為特殊的自然資源，所有權(quán)和使用權(quán)相分離。無(wú)居民海島屬于國(guó)家所有。單位和個(gè)人可以依法取得無(wú)居民海島使用權(quán)，并從開(kāi)發(fā)利用海島中得到經(jīng)濟(jì)效益。為了維護(hù)無(wú)居民海島國(guó)家所有權(quán)和用島單位使用權(quán)的利益，客觀上要求具有中介立場(chǎng)的評(píng)估單位，采用統(tǒng)一的評(píng)估原則、程序、方法，公開(kāi)公正地評(píng)估無(wú)居民海島價(jià)值，有效維護(hù)利益雙方的合法權(quán)益。

1.2 是實(shí)行有償使用制度的需要

《海島保護(hù)法》實(shí)施前，大部分無(wú)居民海島是無(wú)償或者抵償使用，無(wú)居民海島未能實(shí)現(xiàn)其經(jīng)濟(jì)價(jià)值，造成了國(guó)有資源型資產(chǎn)流失?！逗u保護(hù)法》實(shí)施后，國(guó)家實(shí)行了無(wú)居民海島有償使用制度。無(wú)居民海島使用單位或個(gè)人可以按照法定程序申請(qǐng)使用權(quán)，繳納使用金。國(guó)家亟須通過(guò)科學(xué)手段，合理確定無(wú)居民海島使用金額度。

隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)體制改革的逐步深入，評(píng)估獲得日益廣泛的應(yīng)用，并在確保國(guó)家對(duì)自然資源的所有權(quán)、對(duì)自然資源有效管理方面發(fā)揮著日益重大的作用。開(kāi)展無(wú)居民海島評(píng)估是合理、公正確定使用金的有效手段，是實(shí)行有償使用制度的需要，同時(shí)也是實(shí)現(xiàn)無(wú)居民海島價(jià)值，促進(jìn)國(guó)有資源的保值增值的需要。

1.3 是實(shí)現(xiàn)市場(chǎng)交易的需要

一級(jí)市場(chǎng)出讓的無(wú)居民海島使用權(quán)可以進(jìn)行轉(zhuǎn)讓、出租、抵押和入股等形式流轉(zhuǎn)，這種流轉(zhuǎn)是使用權(quán)人之間的交易行為。對(duì)于各種流轉(zhuǎn)形式，交易雙方都需要一個(gè)比較合理的、客觀公正的參考價(jià)格。沒(méi)有公正、合理的交易價(jià)格，無(wú)居民海島很難實(shí)現(xiàn)市場(chǎng)交易。由于無(wú)居民海島的個(gè)體差異性很大，沒(méi)有統(tǒng)一的或者規(guī)范的標(biāo)價(jià)，其交易價(jià)格通過(guò)無(wú)居民海島評(píng)估確定較為合適。因此，無(wú)居民海島評(píng)估是實(shí)現(xiàn)市場(chǎng)交易、推動(dòng)無(wú)居民海島二級(jí)市場(chǎng)發(fā)育的需要。

1.4 是促進(jìn)海島資源生態(tài)保護(hù)的需要

無(wú)居民海島評(píng)估突出資源生態(tài)環(huán)境破壞評(píng)估，能促進(jìn)無(wú)居民海島使用單位和個(gè)人充分考慮投入和產(chǎn)出，選擇科學(xué)的開(kāi)發(fā)方式，應(yīng)盡量保持資源原有的屬性和特征，減少對(duì)無(wú)居民海島的破壞。通過(guò)無(wú)居民海島使用金評(píng)估，調(diào)整無(wú)居民海島環(huán)境保護(hù)與開(kāi)發(fā)利用之間的矛盾，提高無(wú)居民海島資源的使用效益，更好地保護(hù)海島生態(tài)，實(shí)現(xiàn)海島資源的可持續(xù)利用。

2 無(wú)居民海島特性

無(wú)居民海島作為國(guó)有資源型資產(chǎn)，具有一般資產(chǎn)特點(diǎn)，同時(shí)又具有眾多特殊性。

2.1 資源的綜合性及功能的多樣性

無(wú)居民海島是多種資源的載體，很多無(wú)居民海島上有沙灘、淡水、植被、港址、海洋能、礦產(chǎn)和旅游資源等多種資源。無(wú)居民海島這種資源綜合性的特點(diǎn)，決定了其功能的多樣性，如具有海水養(yǎng)殖功能、海島旅游功能、海上交通運(yùn)輸功能和海洋能開(kāi)發(fā)利用功能等。

2.2 資產(chǎn)的整體性

無(wú)居民海島所擁有的沙灘、港址、礦產(chǎn)和旅游資源等都是能夠帶來(lái)預(yù)期經(jīng)濟(jì)利益的資產(chǎn)。雖然這些資源本身是資產(chǎn)，但都不能離開(kāi)無(wú)居民海島而獨(dú)立存在，它們的價(jià)值是密不可分的。

2.3 形成的特殊性

無(wú)居民海島是在長(zhǎng)期的自然力的作用下形成的，其承載的各種資源的物質(zhì)量隨著自然環(huán)境的變化也在不斷發(fā)生變化，因此其價(jià)值在不斷變化，具有動(dòng)態(tài)性特征，不同于一般的資產(chǎn)。

2.4 個(gè)體的差異性

無(wú)居民海島數(shù)量眾多，不同無(wú)居民海島自然條件和資源屬性、形成過(guò)程、區(qū)位條件和社會(huì)需求等方面存在很大差異，價(jià)值影響因素很多，每一個(gè)無(wú)居民海島都是單一的、特定的，沒(méi)有相對(duì)穩(wěn)定或者統(tǒng)一的市場(chǎng)價(jià)格，不同于現(xiàn)有的森林、礦產(chǎn)和土地等專(zhuān)業(yè)評(píng)估中的評(píng)估對(duì)象。

2.5 生態(tài)系統(tǒng)的特殊性

無(wú)居民海島一般遠(yuǎn)離大陸，由于海水隔離，物種來(lái)源受到限制，生態(tài)系統(tǒng)相對(duì)獨(dú)立。多數(shù)無(wú)居民海島沒(méi)有或很少受人類(lèi)活動(dòng)干擾，其生態(tài)環(huán)境維持較為原始的自然發(fā)展?fàn)顟B(tài)，往往具有相對(duì)的完整性，一旦破壞，很難恢復(fù)。無(wú)居民海島生態(tài)系統(tǒng)兼?zhèn)浜ｊ懱卣?，具有?dú)特性，是海洋生態(tài)系的重要組成部分，具有重要的生態(tài)價(jià)值。

3 無(wú)居民海島評(píng)估的特殊性

3.1 評(píng)估內(nèi)容復(fù)雜

無(wú)居民海島評(píng)估不僅包括島上各種資源個(gè)體評(píng)估及整體性評(píng)估，也包括生態(tài)價(jià)值的評(píng)估，評(píng)估內(nèi)容非常復(fù)雜。目前，現(xiàn)有的資產(chǎn)評(píng)估中，房地產(chǎn)、土地、礦業(yè)和森林等資產(chǎn)評(píng)估，都是針對(duì)單一評(píng)估對(duì)象進(jìn)行評(píng)估的。同時(shí)，現(xiàn)有的各種專(zhuān)業(yè)評(píng)估中，除森林資產(chǎn)評(píng)估外尚未涉及生態(tài)評(píng)估，這也使得無(wú)居民海島評(píng)估內(nèi)容明顯有別于其他專(zhuān)業(yè)的評(píng)估。森林資產(chǎn)評(píng)估的對(duì)象——森林、林木、林地和森林景觀資產(chǎn)，具有生態(tài)特性，隨時(shí)間的變化不斷變化，僅與無(wú)居民海島生態(tài)系統(tǒng)中的植被有相似之處。

3.2 需要多學(xué)科協(xié)同工作

無(wú)居民海島評(píng)估是一項(xiàng)技術(shù)性很強(qiáng)的工作，評(píng)估人員不僅要掌握一般資產(chǎn)評(píng)估的理論和技術(shù)方法，而且還要了解無(wú)居民海島的自然屬性、資源和生態(tài)環(huán)境特點(diǎn)等知識(shí)，其知識(shí)結(jié)構(gòu)涉及海洋學(xué)、生態(tài)學(xué)、地質(zhì)學(xué)、測(cè)量學(xué)、經(jīng)濟(jì)學(xué)、法學(xué)和管理學(xué)等方面的知識(shí)，要求多學(xué)科的協(xié)同工作。

3.3 需要?jiǎng)?chuàng)新或者改進(jìn)傳統(tǒng)的資產(chǎn)評(píng)估方法

現(xiàn)有資產(chǎn)評(píng)估中，比較成熟且通用的方法有3種：成本法、收益法和比較法。成本法是在現(xiàn)實(shí)條件下，估算出評(píng)估對(duì)象的重置成本，然后扣減其實(shí)體性貶值、功能性貶值和經(jīng)濟(jì)性貶值，確定評(píng)估對(duì)象價(jià)值。收益法是根據(jù)評(píng)估對(duì)象未來(lái)為其使用方帶來(lái)的預(yù)期收益，用適當(dāng)?shù)恼郜F(xiàn)率折現(xiàn)，累加得出評(píng)估基準(zhǔn)日的現(xiàn)值。市場(chǎng)比較法是通過(guò)市場(chǎng)調(diào)查，選擇一個(gè)或幾個(gè)與評(píng)估對(duì)象相同或類(lèi)似的資產(chǎn)作為比較對(duì)象，分析比較對(duì)象的成交價(jià)格和交易條件，進(jìn)行對(duì)比調(diào)整，估算出評(píng)估對(duì)象價(jià)值［2］。由于形成無(wú)居民海島需要的成本無(wú)法考證，無(wú)居民海島上的單一資源及資源整體無(wú)相對(duì)穩(wěn)定、統(tǒng)一的市場(chǎng)價(jià)格，不同于現(xiàn)有的資產(chǎn)評(píng)估中的評(píng)估對(duì)象。此外，無(wú)居民海島交易的市場(chǎng)尚未建立，現(xiàn)有的資產(chǎn)評(píng)估中常用的3種方法在無(wú)居民海島評(píng)估中不完全適用，無(wú)居民海島評(píng)估需要根據(jù)無(wú)居民海島的特點(diǎn)，創(chuàng)新或改進(jìn)評(píng)估方法。

3.4 需要專(zhuān)業(yè)的作業(yè)設(shè)備

開(kāi)展無(wú)居民海島評(píng)估，必須對(duì)無(wú)居民海島資源生態(tài)情況進(jìn)行現(xiàn)場(chǎng)調(diào)查?，F(xiàn)場(chǎng)調(diào)查需要專(zhuān)門(mén)的海上調(diào)查設(shè)備和生態(tài)環(huán)境監(jiān)測(cè)設(shè)備等，同時(shí)需要船舶、艇等輔助調(diào)查設(shè)施。因此，無(wú)居民海島評(píng)估需要評(píng)估團(tuán)隊(duì)掌握海上調(diào)查技術(shù)，熟練操作調(diào)查設(shè)備，具有海上作業(yè)的基本常識(shí)和經(jīng)驗(yàn)。而現(xiàn)有的各專(zhuān)業(yè)資產(chǎn)評(píng)估機(jī)構(gòu)都不具備無(wú)居民海島評(píng)估前期調(diào)查需要的基礎(chǔ)條件。

綜上分析，由于無(wú)居民海島評(píng)估的特殊性，現(xiàn)有的各評(píng)估專(zhuān)業(yè)的評(píng)估方法在無(wú)居民海島評(píng)估領(lǐng)域不完全適用，現(xiàn)有的各評(píng)估專(zhuān)業(yè)機(jī)構(gòu)和人員不具備開(kāi)展無(wú)居民海島評(píng)估的基礎(chǔ)條件，因此，需要建立適宜無(wú)居民海島特性的評(píng)估體系。

4 無(wú)居民海島評(píng)估體系建立的對(duì)策和建議

建立無(wú)居民海島評(píng)估體系是一項(xiàng)全新的工作，不論是理論上還是實(shí)踐上都需要開(kāi)展大量的基礎(chǔ)工作深入研究。為了促進(jìn)無(wú)居民海島評(píng)估體系建立，提出以下對(duì)策和建議。

4.1 吸收借鑒現(xiàn)行的資源型資產(chǎn)評(píng)估體系

隨著我國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的快速發(fā)展，評(píng)估行業(yè)逐漸成長(zhǎng)并發(fā)展起來(lái)，評(píng)估的范圍不斷擴(kuò)大，評(píng)估對(duì)象和評(píng)估內(nèi)容也逐漸多樣化。目前，出現(xiàn)了資產(chǎn)評(píng)估、房地產(chǎn)評(píng)估、土地評(píng)估、礦業(yè)權(quán)評(píng)估、保險(xiǎn)評(píng)估、舊機(jī)動(dòng)車(chē)鑒定評(píng)估、森林資產(chǎn)評(píng)估和珠寶首飾評(píng)估等評(píng)估專(zhuān)業(yè)，其中，土地、森林和礦產(chǎn)等均屬于自然資源型資產(chǎn)。這些評(píng)估專(zhuān)業(yè)不僅形成了具有可操作性和科學(xué)性的評(píng)估技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，而且與資源評(píng)估有關(guān)的制度也比較成熟，對(duì)于國(guó)有資源性資產(chǎn)的有償使用和管理發(fā)揮了重要的作用。根據(jù)管理工作的需要，近年來(lái)海域資源也嘗試通過(guò)評(píng)估手段確認(rèn)價(jià)值，已經(jīng)形成了比較成熟的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，為有效實(shí)施評(píng)估制度提供了基礎(chǔ)。無(wú)居民海島評(píng)估體系建立，可以吸收借鑒現(xiàn)行的已經(jīng)比較成熟的資源評(píng)估制度和技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)。

4.2 注重評(píng)估管理制度建設(shè)

2010年財(cái)政部和國(guó)家海洋局聯(lián)合下發(fā)了《無(wú)居民海島使用征收使用管理辦法》，其中第六條規(guī)定：無(wú)居民海島使用權(quán)出讓前應(yīng)當(dāng)由具有資產(chǎn)評(píng)估資格的中介機(jī)構(gòu)對(duì)出讓價(jià)款進(jìn)行預(yù)評(píng)估，評(píng)估結(jié)果作為政府決策的參考依據(jù)。有關(guān)評(píng)估管理規(guī)定由國(guó)務(wù)院財(cái)政部門(mén)會(huì)同國(guó)務(wù)院海洋主管部門(mén)制定。需要制定的這一評(píng)估管理規(guī)定中，應(yīng)當(dāng)明確無(wú)居民海島使用金評(píng)估的管理部門(mén)、管理程序、評(píng)估機(jī)構(gòu)和人員的資質(zhì)和職責(zé)要求等。除了要建立無(wú)居民海島使用金評(píng)估的管理制度，無(wú)居民海島使用權(quán)流轉(zhuǎn)中有關(guān)評(píng)估的制度也應(yīng)當(dāng)逐漸完善。同時(shí)，還應(yīng)當(dāng)建立無(wú)居民海島評(píng)估的職業(yè)道德準(zhǔn)則，保證執(zhí)業(yè)質(zhì)量。上述這些制度是無(wú)居民海島評(píng)估的必要管理制度。在無(wú)居民海島評(píng)估實(shí)施的過(guò)程中，還應(yīng)當(dāng)根據(jù)具體管理的需要，完善管理制度建設(shè)，為無(wú)居民海島評(píng)估的規(guī)范管理提供法律依據(jù)。

4.3 加強(qiáng)評(píng)估技術(shù)方法研究

目前，我國(guó)無(wú)居民海島評(píng)估技術(shù)方法研究尚屬空白。有關(guān)管理部門(mén)應(yīng)當(dāng)組織科研力量，在深入分析無(wú)居民海島特性及其評(píng)估特殊性的基礎(chǔ)上，明確無(wú)居民海島評(píng)估的主導(dǎo)思想，重點(diǎn)加強(qiáng)評(píng)估技術(shù)方法研究和引進(jìn)。無(wú)居民海島價(jià)值由空間資源價(jià)值和資源生態(tài)價(jià)值兩部分組成，這兩個(gè)組成部分評(píng)估方法應(yīng)當(dāng)有所不同?？臻g資源價(jià)值評(píng)估，可借鑒土地評(píng)估、海域評(píng)估有關(guān)的技術(shù)方法；資源生態(tài)價(jià)值評(píng)估，可參照生態(tài)資產(chǎn)評(píng)估有關(guān)的技術(shù)方法，并在此基礎(chǔ)上，結(jié)合無(wú)居民海島的特性進(jìn)行評(píng)估方法改進(jìn)，也可以研究建立全新的適用于海島評(píng)估的技術(shù)方法。由于無(wú)居民海島價(jià)值受自然和社會(huì)經(jīng)濟(jì)等多種因素影響，對(duì)于研究的評(píng)估方法，注重分析評(píng)估方法的適用條件以及有關(guān)參數(shù)確定的原則，最好能夠建立評(píng)估參數(shù)確定的體系，評(píng)估參數(shù)的準(zhǔn)確性是評(píng)估的關(guān)鍵。同時(shí)，還應(yīng)明確評(píng)估數(shù)據(jù)源獲取和使用的要求，避免實(shí)際操作中的不確定性和差異性。

《無(wú)居民海島使用金征收使用管理辦法》的第四條和第五條規(guī)定，無(wú)居民海島使用權(quán)出讓實(shí)行最低價(jià)限制制度，無(wú)居民海島使用權(quán)出讓價(jià)款不得低于無(wú)居民海島使用權(quán)出讓最低價(jià)。無(wú)居民海島使用權(quán)出讓最低價(jià)＝無(wú)居民海島使用權(quán)出讓面積×使用年限×無(wú)居民海島使用權(quán)出讓最低價(jià)標(biāo)準(zhǔn)。研究和建立的無(wú)居民海島評(píng)估技術(shù)方法與評(píng)估參數(shù)，要與這一規(guī)定銜接，在具體方法研究和評(píng)估參數(shù)確定過(guò)程中應(yīng)當(dāng)注意。

4.4 需要足夠的案例檢驗(yàn)

無(wú)居民海島評(píng)估同其他專(zhuān)業(yè)評(píng)估一樣，是一項(xiàng)實(shí)踐性很強(qiáng)的工作。建立的無(wú)居民海島評(píng)估體系必須通過(guò)大量的、各種類(lèi)型的案例檢驗(yàn)，逐漸完善評(píng)估體系和各種有關(guān)技術(shù)方法，確定合理的評(píng)估參數(shù)，確保評(píng)估體系的科學(xué)性、合理性和可操作性，避免實(shí)際操作中可能存在的各種問(wèn)題，以達(dá)到能夠有效指導(dǎo)無(wú)居民海島評(píng)估實(shí)際操作的需要。

5 結(jié)束語(yǔ)

無(wú)居民海島評(píng)估是一項(xiàng)復(fù)雜的系統(tǒng)工程，是無(wú)居民海島使用管理的重要組成部分，對(duì)于實(shí)現(xiàn)國(guó)有資源型資產(chǎn)的保值增值、實(shí)施有償使用制度以及推動(dòng)二級(jí)市場(chǎng)發(fā)展具有重要意義。目前，我國(guó)無(wú)居民海島評(píng)估研究尚屬于全新的領(lǐng)域，評(píng)估體系尚未建立。本研究?jī)H分析了無(wú)居民海島評(píng)估的必要性和特殊性，提出了評(píng)價(jià)體系建立的幾點(diǎn)建議，還有大量的工作需要開(kāi)展，有待于深入研究和實(shí)踐。

［1］ 全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)法制工作委員會(huì).中華人民共和國(guó)海島保護(hù)法釋義［M］.北京：法律出版社，2010：182－183.

［2］ 周春喜.技術(shù)資產(chǎn)評(píng)估方法探析［J］.科學(xué)學(xué)與科學(xué)技術(shù)管理，2002（3）：43－45.