李雙建,于保華,魏 婷
(國家海洋信息中心 天津 300171)
世界重要海洋國家海洋戰(zhàn)略發(fā)展及對我國的啟示*
李雙建,于保華,魏 婷
(國家海洋信息中心 天津 300171)
文章主要分析了美國、日本、加拿大、澳大利亞、俄羅斯和印度等世界海洋大國海洋戰(zhàn)略的發(fā)展,并重點從戰(zhàn)略思想、管理體制和海洋文化等方面研究并提出我國海洋戰(zhàn)略發(fā)展的對策與建議,以期為決策層提供參考依據(jù)。
海洋國家;海洋;戰(zhàn)略;啟示
國家海洋戰(zhàn)略系指沿海國通過開發(fā)海洋資源,維護國家海洋權(quán)益不受侵犯,保護海上航行安全,以獲取最大海洋利益的指導性綱領(lǐng)。在全球政治多極化和經(jīng)濟全球化的歷史進程中,海洋已成為國際政治、經(jīng)濟和軍事斗爭的戰(zhàn)場,海洋戰(zhàn)略在這場斗爭中顯得尤為重要。因此,國家海洋戰(zhàn)略是國家發(fā)展戰(zhàn)略的重要組成部分。本研究著重分析世界海洋大國包括美國、日本、加拿大和澳大利亞等國海洋戰(zhàn)略的發(fā)展,并提出制定我國海洋戰(zhàn)略的對策與建議,以期為我國海洋戰(zhàn)略調(diào)整提供參考。
美國海洋戰(zhàn)略思想源于海權(quán)論學者艾爾弗雷德·塞耶·馬漢[1],他站在海洋歷史的高度及海洋軍事的角度,用史學家的敏銳和戰(zhàn)略家的理性較系統(tǒng)地總結(jié)了16—19世紀發(fā)生在歐洲的海上戰(zhàn)爭,提出了著名的“海權(quán)論”(sea power),從海洋國家—海洋—世界諸關(guān)系的角度,以“欲征服世界,必先征服海洋”的理論,對美國的擴張戰(zhàn)略和策略進行了精心論證,為美國的海外擴張奠定了堅實的基礎(chǔ)。為此,在冷戰(zhàn)前的近200年,擴大本土、拓展殖民地、發(fā)展經(jīng)濟是美國國家利益的3條主要脈絡(luò),也是影響美國制定國家海洋戰(zhàn)略——全球海洋戰(zhàn)略的主要因素。
20世紀60年代美國的海洋事業(yè)開始崛起,海洋戰(zhàn)略的主導思想是通過發(fā)展海洋科學技術(shù),推進海洋經(jīng)濟的發(fā)展。到20世紀80年代,隨著國際海洋新秩序的建立和各沿海國家對海洋關(guān)注的增長,一貫在全球推行霸權(quán)主義著稱的美國,將20世紀80年代全球海洋戰(zhàn)略確定為:維護海洋航行和其上空飛行的自由,反對沿海國家擴大管轄權(quán)的主張和傾向,不支持并反對將200海里的沿海區(qū)域劃為各國領(lǐng)海管轄范圍行使主權(quán),不簽署《聯(lián)合國海洋法公約》,但發(fā)表美國200海里專屬經(jīng)濟區(qū)宣言,12海里領(lǐng)海宣言,對海洋資源實行強化管理。
冷戰(zhàn)結(jié)束以后,尤其是隨著蘇聯(lián)的解體,國際形勢發(fā)生了很大的變化。美國成為世界頭號超級大國,再加上20世紀90年代美國經(jīng)濟的持續(xù)快速發(fā)展,在戰(zhàn)略的策劃上更加主動和自信。美國的海洋戰(zhàn)略從深海遠洋向淺海和近岸轉(zhuǎn)移,同時實施了經(jīng)濟振興政策。
進入21世紀,為了繼續(xù)保持在海洋方面的領(lǐng)先地位,美國將海洋戰(zhàn)略目標調(diào)整為:維護海洋經(jīng)濟利益,為后代保護完整富饒的海洋;加強全球規(guī)模的海洋安全保障;保護海洋資源,加強對海洋和沿岸環(huán)境的保護。為此,美國政府在2004年出臺的《21世紀海洋藍圖》中提出了加強海洋工作的領(lǐng)導和協(xié)調(diào),促進對海洋、沿岸和大湖的了解,保護海洋環(huán)境資源,促進海洋科學技術(shù)發(fā)展,重視海洋教育,建立戰(zhàn)略合作伙伴關(guān)系的海洋戰(zhàn)略設(shè)想。
2009年美國繼續(xù)調(diào)整海洋戰(zhàn)略,制定了新的海洋政策,提出了在海洋、海岸和大湖區(qū)要實現(xiàn)的國家戰(zhàn)略目標為:將以生態(tài)系統(tǒng)為基礎(chǔ)的管理作為海洋、海岸和五大湖全面管理的基本原則,實施全面、綜合并以生態(tài)系統(tǒng)為基礎(chǔ)的海岸和海洋空間規(guī)劃與管理;提高更好地管理與決策所需知識的水平,提高應(yīng)對變化與挑戰(zhàn)的能力,對公眾進行海洋、海岸和五大湖的宣傳教育;改進聯(lián)邦政府部門的綜合與協(xié)調(diào),必要時吸納國際社會參與。以上構(gòu)成了美國經(jīng)略海洋的總路線,由此表明:美國海洋管理的理念和方式已有了根本的轉(zhuǎn)變,開始以全面綜合的方式解決海洋開發(fā)與環(huán)境沖突等問題,可持續(xù)地利用海洋海岸帶資源。
日本是瀕海島國的“資源小國”,同時具有“大國化”傾向,在這種背景下,日本十分重視對海洋的控制,以便謀求更大的戰(zhàn)略利益。從20世紀60年代開始,日本開始推行“海洋立國”戰(zhàn)略,大力發(fā)展國際貿(mào)易和海洋產(chǎn)業(yè)。自此,日本政府把經(jīng)濟發(fā)展的重心從重工業(yè)、化工業(yè)逐步向開發(fā)海洋、發(fā)展海洋產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移,迅速形成了以海洋生物資源開發(fā)、海洋交通運輸和海洋工程等高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)為支柱的現(xiàn)代海洋經(jīng)濟結(jié)構(gòu)[2]。
20世紀80年代以來,由于海洋戰(zhàn)略地位的提高,日本認識到開發(fā)海洋資源不僅可以帶來巨大的經(jīng)濟利益,也可以為海軍發(fā)展提供經(jīng)費保障。為此,從1983年起日本就開始調(diào)查海底資源,并耗費了巨大的精力和財力。冷戰(zhàn)結(jié)束以后,日本政治右傾化逐漸明顯,對海洋的關(guān)注和對海洋戰(zhàn)略的研究逐步升溫。以日本國際論壇理事長伊藤憲一為首的“海洋國家研討組”認為,進入21世紀后,世界秩序依然會繼續(xù)受上述兩大趨勢的影響,日本應(yīng)該重新審視和適時調(diào)整自己的戰(zhàn)略,明確提出把海洋戰(zhàn)略作為國家戰(zhàn)略,力求在激烈的國際競爭中掌握主動。日本前首相中曾根康弘在《海洋國家——日本的大戰(zhàn)略》一文中指出,現(xiàn)在正是開始描繪21世紀日本國家形象的時候。日本海上自衛(wèi)隊參謀長石川亨(后任參謀長聯(lián)席會議主席)在題為《海洋國家日本的未來》的訪談中,從“冷戰(zhàn)落幕,東海浪高”的現(xiàn)實著眼,認為日本的國防戰(zhàn)略中最重要的是守衛(wèi)海洋國土,海上自衛(wèi)隊的任務(wù)要從傳統(tǒng)的確保海上生命線擴大到保衛(wèi)海洋國土,維護權(quán)益。為了“保護”海洋法公約生效后擴大了的國家權(quán)益范圍,日本提出了新的海權(quán)戰(zhàn)略,即控制海洋、利用海洋和“由海制陸”。自此,日本每年都對該規(guī)劃進行調(diào)整、修改,提出新的目標。2004年,日本發(fā)布了第一部海洋白皮書,2006年日本海洋政策智囊機構(gòu)——海洋政策研究財團公開發(fā)表《海洋與日本:21世紀海洋政策建議》。該政策建議提出:樹立海洋立國思想;制定日本海洋基本法,完善海洋法規(guī)體系;強化和完善海洋行政管理與協(xié)調(diào)機制;加強對包括大陸架和專屬經(jīng)濟區(qū)在內(nèi)的海洋“國土”管理;積極參與和引領(lǐng)國際事務(wù);加強海洋教育和海洋意識宣傳。2009年12月,日本國會內(nèi)閣通過了“實施島嶼保護管理的基本方針”,旨在將島嶼作為海洋自然資源形成的基礎(chǔ),開展島嶼與周邊海域的保護管理。雖然在日本海洋基本法和海洋基本計劃中都對島嶼保護做出了相應(yīng)的規(guī)定,但是地位相對較低。而此次卻一反常態(tài),出臺即非法案也非計劃的所謂“方針”,加之整個方針從制定到出臺僅用了極短的時間,不能不讓人將其看做是對我國海島保護法做出的應(yīng)對。
2010年日本新任國土交通大臣、海洋政策擔當大臣前原誠司在海洋基本法高層研究會上提出為使日本由資源小國成為資源大國,在今后10年加速海洋資源的相關(guān)研究,切實實現(xiàn)海洋資源開發(fā)商業(yè)化,同時完善能夠確保海洋權(quán)益的體制,應(yīng)對分布在日本管轄海域內(nèi)的島嶼建立管理保護體系,為了充分發(fā)揮這些島嶼及周邊海域的作用,應(yīng)該制定具體的方針政策。他還呼吁將在產(chǎn)業(yè)、技術(shù)和學術(shù)領(lǐng)域匯集日本各界英才開展海洋開發(fā)利用作為日本發(fā)展的新動力,這體現(xiàn)了日本海洋戰(zhàn)略的未來發(fā)展方向。
加拿大是北美主要海洋國家[3]。1988年加拿大聯(lián)邦議會通過了“加拿大海洋政策——A迎接海洋疆界挑戰(zhàn)和機遇的戰(zhàn)略”作為全國海洋工作基本方針政策。20世紀90年代初,世界格局的重大變化對加拿大產(chǎn)生了一些影響。首先,蘇聯(lián)的解體減少了在北冰洋區(qū)的軍事威脅;其次是魚類資源急劇衰竭,導致東海岸漁業(yè)人口減少,外國漁船的非法捕撈和貨物及人員非法轉(zhuǎn)運的增多,對加拿大政府強化海上執(zhí)法力度提出了要求。海洋資源的時空動態(tài)變化的趨勢使加拿大政府意識到要想從日益增長的海洋資源的全球市場中獲益,必須加強海洋管理以確保資源的連續(xù)性。1997年,加拿大通過《海洋法》成為世界上率先依法采取綜合管理方式保護和開發(fā)海洋和近海水域的國家之一。2002年7月,加拿大公布了《加拿大海洋政策》,提出加拿大海洋管理將從單一資源或單一產(chǎn)業(yè)管理方式向更廣泛,更全面的海洋資源和空間管理方法的轉(zhuǎn)變,決定對新的海洋產(chǎn)業(yè)和新的開發(fā)活動作出規(guī)劃。
加拿大近25萬km的海岸線,其中60%位于北極,為此,加拿大非常重視北極地區(qū)的利益,2009年發(fā)布了《加拿大北方戰(zhàn)略》,其中確定了該地區(qū)的4項優(yōu)先項目:行使主權(quán)、促進社會與經(jīng)濟發(fā)展、保護環(huán)境、改進治理。2010年8月20日,加拿大政府發(fā)布了《加拿大北極外交政策聲明》,由此可見,加拿大將通過國際領(lǐng)導者地位和開展海洋管理工作,促進加拿大北方戰(zhàn)略的實現(xiàn)。
澳大利亞四面環(huán)海,海洋資源豐富,海洋產(chǎn)業(yè)發(fā)達,在許多海洋產(chǎn)業(yè)方面具有國際競爭力。其優(yōu)勢包括高速鋁合金船和渡船的設(shè)計與建造、近海油氣、海洋研究、旅游、環(huán)境管理、藻類養(yǎng)殖和魚類養(yǎng)殖等。
20世紀90年代以來,為了更好地統(tǒng)籌協(xié)調(diào)全國海洋產(chǎn)業(yè)的發(fā)展,澳大利亞制定了1990—1994年海洋產(chǎn)業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略[4],1996年澳大利亞重新出臺的海洋產(chǎn)業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略,其基本要點是:加強海洋資源的開發(fā)與利用;建立有效的海洋工作協(xié)調(diào)體系;加強海洋管理,促進海洋科學技術(shù)與海洋產(chǎn)業(yè)的有機結(jié)合。其目標是:海洋產(chǎn)業(yè)應(yīng)具有國際競爭性;海洋產(chǎn)業(yè)發(fā)展具有可持續(xù)性。
澳大利亞在積極發(fā)展海洋產(chǎn)業(yè)的同時,十分注重海洋管理。1989年,澳大利亞的海洋專家們就開始呼吁政府制定綜合海洋管理措施。由環(huán)境與遺產(chǎn)部牽頭,就制定海洋管理政策問題進行了大量的調(diào)查研究,與政府各部門、社區(qū)以及主要的利益相關(guān)者,進行了廣泛的協(xié)商后,編寫了一系列的與海洋管理有關(guān)的技術(shù)報告。之后,于1997年在首都堪培拉召開了澳大利亞海洋論壇。根據(jù)論壇期間所收集的各種信息,完成了《澳大利亞海洋政策》的起草,并于1998年12月1日,經(jīng)澳大利亞聯(lián)邦政府總理批準。
澳大利亞發(fā)布海洋政策,其目的是:統(tǒng)一產(chǎn)業(yè)部門和政府管轄區(qū)內(nèi)的海洋管理政策;為保證海洋的可持續(xù)利用提供一個框架;為規(guī)劃和管理海洋資源及其產(chǎn)業(yè)的海洋利用提供戰(zhàn)略依據(jù)。澳大利亞海洋政策的出臺,標志著澳大利亞在保護、了解和利用海洋方面邁出了實質(zhì)性的一步[5]。
俄羅斯三面環(huán)海,北臨北冰洋,東接太平洋,西瀕波羅的海,周圍有鄂霍次克海、白令海、楚科奇海、東西伯利亞海、拉普捷夫海、喀拉海、巴倫支海、白海、波羅的海、里海、亞速海和黑海等12個邊緣海[6]。海上疆界達38 800km,占俄羅斯所有疆界的73%。俄羅斯的大陸架面積達420萬km2,其中390萬km2為油氣資源的遠景區(qū),僅在俄羅斯北方海域的大陸架上就集中了60%的油氣資源,在遠東沿海大陸架上集中了30%以上的油氣儲量。
蘇聯(lián)解體后,由于地緣政治的結(jié)果,俄羅斯現(xiàn)在有64%的國土屬于北方地區(qū);遠東太平洋海域更是與俄羅斯國家經(jīng)濟發(fā)展密切相關(guān)的重要區(qū)域,在該區(qū)域的海洋綜合力量居國家海洋經(jīng)濟綜合力量的主導地位。
蘇聯(lián)的解體,使俄羅斯經(jīng)濟發(fā)展一度受到影響,經(jīng)過近10年來的努力,國力不斷提升,從而擺脫了蘇聯(lián)解體后俄羅斯的羸弱形象,逐漸恢復其世界海洋大國的地位。
為全面提升海洋戰(zhàn)略地位,2001年7月21日,俄羅斯總統(tǒng)普京授權(quán)起草了《俄羅斯聯(lián)邦海洋學說》,該文件為聯(lián)邦至2020年期間的海洋政策,并將這一政策作為今后俄羅斯海洋政策的基礎(chǔ)。政策制定的范圍幾乎涵蓋了世界上所有的海洋;經(jīng)濟上,俄羅斯的主要目的是盡可能地獲取更多的資源,其開發(fā)資源的目標已從大陸架延伸到了大洋底層,同時,對亞太地區(qū)各國,也表現(xiàn)出一定程度的擔憂;軍事上,俄羅斯直言不諱地宣布要確保俄羅斯聯(lián)邦海軍在世界海洋的存在,并為此在各海域確定了明確的走向;科技上,除提出加強與海洋有關(guān)的科技活動外,俄羅斯還特別強調(diào)對各大洋底層生物和礦物資源的勘探和開發(fā),再次顯示出這一政策的經(jīng)濟指向。2009年3月俄羅斯頒布了北極戰(zhàn)略規(guī)劃——《2020年前及更遠的未來俄羅斯聯(lián)邦在北極的國家政策原則》。
無論是俄羅斯科考隊在北冰洋的科學考察和洋底插旗,還是俄羅斯海軍重返世界大洋進行軍演,都傳遞了同一個信號:俄羅斯正在走上復興海上強國之路。
印度是一個南亞大國,處于印度洋的中心位置,戰(zhàn)略地位十分重要[7]。長期以來,印度把印度洋視為“命運之洋”“未來之洋”,并謀求控制印度洋,變其為“印度的海洋”。資深外交家K.M.潘尼迦在其著作《印度和印度洋》一書中也曾明確指出[8]:“誰控制印度洋,誰就能控制次大陸”。為此,控制印度洋,成為海權(quán)大國,是印度長期追求的戰(zhàn)略目標。印度自獨立以來,致力于成為世界海洋大國,實施完全控制印度洋的海洋戰(zhàn)略。20世紀70年代初,印度提出了印度洋控制戰(zhàn)略,即在鞏固和擴大陸上霸權(quán)的同時,完成對印度洋的控制。20世紀80年代以來,印度進一步加緊實施“印度洋控制戰(zhàn)略”,加強其遠洋進攻能力,不斷延伸其海上擴展的觸角,80年代后期,印度又制定了“大國海洋戰(zhàn)略”,不僅擴大了海域范圍,而且增強了遠洋攻防能力。20世紀90年代至21世紀初,印度已不囿于已取得的海上利益,不滿足于南亞霸主的地位,而是青睞起“全球擴展戰(zhàn)略”,實施海洋“西挺東進”戰(zhàn)略,東擴進入南海,涉足西太平洋。南擴繞過好望角,馳騁大西洋。2003年11月1日,印總理瓦杰帕伊就公開宣稱,印度不僅是南亞國家,更是一個全球大國,其利益范圍包括從波斯灣到馬六甲海峽以東的廣大地區(qū)。為東擴南海,印度近年來加強與東南亞國家的戰(zhàn)略關(guān)系,通過建立“東盟+印度”合作機制,積極參與東盟的安全合作,以使其在南海不斷的存在正當化。2005年以來,印度海軍頻繁訪問馬來西亞、新加坡和印度尼西亞,2008年印度與緬甸簽署了海上油氣開發(fā)合同,2011年10月印度與越南簽署合作開發(fā)南海油氣資源的協(xié)議,試圖通過石油開發(fā)擴大其在南海的存在范圍。此外,近年來印度積極開展南北極地區(qū)、大洋和國際海域調(diào)查,到2009年,印度已組織了29次南極科考和3次北極科考,2009—2010年共組織了4次南大洋考察。由此可見,印度爭霸海洋的雄心正在從印度洋不斷向全球延伸。
當今,對中國來說,無論是經(jīng)濟利益還是長遠發(fā)展抑或是國家安全,海洋都至關(guān)重要。作為13億人口的大國,面臨著國際日益復雜的生存環(huán)境,面臨著國內(nèi)日益加劇的資源能源短缺,中國應(yīng)借鑒世界海洋大國的經(jīng)驗,制定我國的海洋整體戰(zhàn)略。
我國是陸海兼?zhèn)浯髧?,建設(shè)海洋強國是實現(xiàn)民族復興的戰(zhàn)略舉措。當前,是我國海洋事業(yè)發(fā)展的機遇和挑戰(zhàn)日益加大的關(guān)鍵時期,為順應(yīng)國際海洋事務(wù)發(fā)展趨勢的客觀需要,使海洋事業(yè)發(fā)展取得最佳經(jīng)濟、社會和環(huán)境效益,提高國家綜合實力、抗風險能力和國際競爭力,我國應(yīng)制定國家海洋整體發(fā)展戰(zhàn)略,將海洋事業(yè)發(fā)展列為國家重要國策和長期戰(zhàn)略任務(wù),從戰(zhàn)略高度關(guān)注海洋,統(tǒng)籌海洋工作。
應(yīng)借鑒國外的先進經(jīng)驗,建立海洋綜合管理工作機構(gòu)和高層次的海洋工作協(xié)調(diào)機制,加強海洋綜合管理,以保證國家海洋戰(zhàn)略與國家大戰(zhàn)略、海洋經(jīng)濟發(fā)展戰(zhàn)略與國家經(jīng)濟發(fā)展戰(zhàn)略、海洋安全戰(zhàn)略與國家安全戰(zhàn)略的協(xié)調(diào)一致,提高國家海洋戰(zhàn)略的全局性和針對性,使其成為中國未來海洋工作的戰(zhàn)略指導。
加強海洋法制建設(shè)是促進海洋管理體制建設(shè)與完善的重要條件。世界海洋大國無一例外都建立了系統(tǒng)的海洋法律法規(guī)體系,并不斷完善和修改。我國應(yīng)積極開展國際海洋法律制度跟蹤研究和國際海洋法理研究,在此基礎(chǔ)上,盡早制定出臺中國海洋法。建立既與國際公約接軌,又符合我國海洋管理實際的政策法律、法規(guī)體系,為海洋管理創(chuàng)造一個良好的法制環(huán)境。
科技是推動海洋事業(yè)發(fā)展的根本動力。雖然我國海洋科技已經(jīng)取得了長足進步,但是我國尚存在海洋基礎(chǔ)研究能力薄弱、關(guān)鍵技術(shù)自給率和科技成果轉(zhuǎn)化率較低、海洋科技自主創(chuàng)新能力不足等問題,影響我國海洋事業(yè)的發(fā)展。為此,我國應(yīng)進一步實施科技興海戰(zhàn)略,引進吸收國外的先進科學技術(shù),研究開發(fā)具有自主知識產(chǎn)權(quán)的先進技術(shù),并加速實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)化,為實施海洋戰(zhàn)略提供科技支撐。
受數(shù)千年來的農(nóng)耕內(nèi)陸文化影響,全民族的海洋文化較為匱乏、海洋意識欠缺。古今中外的歷史發(fā)展證明,一個沿海國家或民族對海洋價值的認識程度,對海洋在國家經(jīng)濟與社會發(fā)展中作用的認識的程度,直接影響這個國家海洋事業(yè)的發(fā)展,甚至影響到這個國家和民族的前途。因此,要傳承和建設(shè)先進的海洋文化,有利于我們借鑒人類開發(fā)利用海洋同時又受制于海洋的歷史,不斷提高全民族的海洋意識和海洋戰(zhàn)略意識,尤其要提高決策層的相關(guān)意識,了解海洋、認識海洋,從而更好地開發(fā)海洋、利用海洋,促進海洋強國建設(shè)。
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2010年度國家社會科學基金項目——主要國家海洋戰(zhàn)略調(diào)整對我國影響研究(10CGJ002).