制約我國(guó)服務(wù)型政府建設(shè)的行政因素探析

董 帥

（南京工業(yè)大學(xué) 法律與行政學(xué)院，江蘇 南京211816）

制約我國(guó)服務(wù)型政府建設(shè)的行政因素探析

董 帥

（南京工業(yè)大學(xué) 法律與行政學(xué)院，江蘇 南京211816）

黨的十七大報(bào)告明確指出，建設(shè)服務(wù)型政府是加快行政管理體制改革的重要舉措，強(qiáng)調(diào)要以公共服務(wù)作為政府職責(zé)體系整合的核心內(nèi)容。但在我國(guó)服務(wù)型政府的建設(shè)過(guò)程中，政府的公共服務(wù)性尚未完全體現(xiàn)，政府職能的轉(zhuǎn)變還沒(méi)有取得根本性突破。當(dāng)前，政府行政管理在行政文化、服務(wù)體制、服務(wù)主體、公務(wù)員隊(duì)伍建設(shè)、政府考核及責(zé)任機(jī)制等方面存在的一系列問(wèn)題影響著我國(guó)服務(wù)型政府的建設(shè)。

政府；行政；服務(wù)型政府；因素

自上世紀(jì)90年代以來(lái)，北京、上海、南京、重慶等地方政府率先提出了建設(shè)服務(wù)型政府的目標(biāo)；之后，各地方政府紛紛效仿，展開(kāi)了一場(chǎng)自下而上的政府改革運(yùn)動(dòng)。我國(guó)所建設(shè)的服務(wù)型政府，是我國(guó)社會(huì)轉(zhuǎn)型的內(nèi)在要求。構(gòu)建服務(wù)型政府，在很大程度上講，政府起著決定性的作用。當(dāng)前，政府在整個(gè)服務(wù)型政府的建設(shè)過(guò)程中存在著一系列問(wèn)題，嚴(yán)重影響和制約了我國(guó)服務(wù)型政府的建設(shè)進(jìn)程。

一、行政文化的轉(zhuǎn)型不徹底

建設(shè)服務(wù)型政府是在“公共服務(wù)”的理念指導(dǎo)下對(duì)政府進(jìn)行變革，是一項(xiàng)復(fù)雜而龐大的系統(tǒng)工程。目前，我國(guó)服務(wù)型政府的建設(shè)正從理論探討逐步向?qū)崉?wù)推進(jìn)，雖然在實(shí)務(wù)操作層面上已經(jīng)探索了二十幾年，卻始終沒(méi)有大的突破，問(wèn)題就出在觀念意識(shí)層面。現(xiàn)在迫切需要的是在觀念上有一個(gè)大的轉(zhuǎn)變。[1]當(dāng)前，受封建專(zhuān)制傳統(tǒng)的遺毒和計(jì)劃體制管理慣性的影響，官本位文化及政府主導(dǎo)社會(huì)的思想阻礙著政府服務(wù)意識(shí)的確立，服務(wù)行政理念尚未真正形成。

“官本位”思想是中國(guó)幾千年封建社會(huì)等級(jí)制度和官員特權(quán)制度所形成的一種特殊現(xiàn)象?！肮俦疚弧本褪菍?dāng)官作為衡量一個(gè)人成就和貢獻(xiàn)的最主要標(biāo)準(zhǔn)，甚至作為其身份和社會(huì)地位的象征。“官本位”的觀念使政府官員受到社會(huì)持續(xù)的尊崇和羨慕，無(wú)形中使他們懷有強(qiáng)烈的優(yōu)越感和高高在上的意識(shí)，這種意識(shí)嚴(yán)重阻礙了政府人員樹(shù)立以公民為中心的服務(wù)理念。自新中國(guó)成立以來(lái)，人們?cè)诶碚撋铣蔀榱藝?guó)家的主人，但在現(xiàn)實(shí)生活中，仍然是“當(dāng)官的是主人，老百姓是仆人”，公民主人意識(shí)難以樹(shù)立。[2]

政府主導(dǎo)社會(huì)的思想是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下形成的政府事事大包大攬，強(qiáng)調(diào)管制和干預(yù)的管制型政府指導(dǎo)思想。計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制時(shí)代，政府在社會(huì)公共資源的配置中享有絕對(duì)的支配地位，自然形成了政府在社會(huì)中的主導(dǎo)地位和公共權(quán)力無(wú)所不在、無(wú)所不能的假象。[3]即使處在經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型期的今天，“政府萬(wàn)能”的觀念依然根深蒂固，許多領(lǐng)導(dǎo)干部將服務(wù)型政府誤認(rèn)為政府管制。在社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展過(guò)程中，政府需要發(fā)揮好管理和主導(dǎo)作用，以促進(jìn)市場(chǎng)的發(fā)育和成長(zhǎng)，但是這里的“管”是為了“服務(wù)”而管，而非為“管制”而管。這些不正確的意識(shí)和觀念，嚴(yán)重阻礙了我國(guó)服務(wù)型政府建設(shè)的順利展開(kāi)。因此，只有轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)行政文化觀念，逐步完成從“官本位”到“民本位”，從“管制行政”到“服務(wù)行政”的思想轉(zhuǎn)變，才能從根本上克服服務(wù)型政府建設(shè)中存在的弊端。

二、政府服務(wù)體制亟待創(chuàng)新

我國(guó)的行政管理體制脫胎于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制，在實(shí)行社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的今天弊端百露。改革開(kāi)放以后，經(jīng)過(guò)了幾次機(jī)構(gòu)改革，特別是近年來(lái)的大部制改革，使體制方面的問(wèn)題得到較大的改進(jìn)，但是深層次的問(wèn)題還是沒(méi)有得到根本解決。從當(dāng)前的實(shí)際情況來(lái)看，服務(wù)型政府建設(shè)的諸多問(wèn)題還是根源于體制方面。比如，現(xiàn)在財(cái)政支出的投入有些不屬于公共產(chǎn)品的范疇，像對(duì)競(jìng)爭(zhēng)性、贏利性行業(yè)國(guó)有企業(yè)的投入，本應(yīng)納入市場(chǎng)運(yùn)作，不該占用公共資源，但由于多年計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的慣性，政府想在短期內(nèi)從龐大的國(guó)有企業(yè)中抽身是非常困難的。計(jì)劃體制的慣性正阻礙著服務(wù)體制的構(gòu)建，使政府和財(cái)政無(wú)法良性運(yùn)轉(zhuǎn)，政府難以提供優(yōu)質(zhì)、公平的公共服務(wù)。

建設(shè)服務(wù)型政府就是要對(duì)傳統(tǒng)政府進(jìn)行一次根本性的轉(zhuǎn)型，這個(gè)轉(zhuǎn)型勢(shì)必需要進(jìn)行體制的革新。因?yàn)楝F(xiàn)代服務(wù)型政府最重要的工作是制度安排和制度供給。從各地的實(shí)踐來(lái)看，在簡(jiǎn)化辦事程序、提供便民服務(wù)方面都取得了較大改進(jìn)，但在體制創(chuàng)新、觀念更新和制度供給方面仍有許多不足。比如，許多地方政府只是實(shí)行簡(jiǎn)單的政務(wù)公開(kāi)、公示和聽(tīng)證辦法，并且這些辦法也沒(méi)有制度化；還有的政府說(shuō)重大事項(xiàng)要公示，重要決策要開(kāi)聽(tīng)證會(huì)和專(zhuān)家論證會(huì)，但是哪些可以算“重大”和“重要”卻沒(méi)有作具體的說(shuō)明，從而導(dǎo)致政府的隨意決斷，公民只能被動(dòng)受命。服務(wù)型政府的核心應(yīng)該是以公民為中心，政府應(yīng)依公民的意志而行動(dòng)。政府公共產(chǎn)品和服務(wù)的供給內(nèi)涵應(yīng)由公民的需求來(lái)決定，政府政策變遷方向及執(zhí)行成效應(yīng)由公民的評(píng)價(jià)來(lái)決定。只有著力于這些方面的制度建設(shè)，才抓住了服務(wù)型政府建設(shè)的根本。

三、公共服務(wù)市場(chǎng)化與社會(huì)化程度較低，服務(wù)主體單一

受傳統(tǒng)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制的影響，政府作為公共利益的代表一直被視作控制經(jīng)濟(jì)社會(huì)的唯一主體。長(zhǎng)期以來(lái)，在提供公共產(chǎn)品方面漸漸形成了許多體制性問(wèn)題，政府成為公共產(chǎn)品的唯一提供者。所有社會(huì)公共產(chǎn)品，不論營(yíng)利性公共產(chǎn)品還是非營(yíng)利性公共產(chǎn)品的供給，全部由政府來(lái)承擔(dān)，這種狀況使政府承受著巨大的財(cái)政負(fù)擔(dān)。此外，隨著收入水平的提高，民眾獲得各種公共服務(wù)的愿望也在大大增強(qiáng)，社會(huì)成員的整個(gè)需求結(jié)構(gòu)也在不斷變化，已從基本生存的公共需要轉(zhuǎn)變?yōu)槿姘l(fā)展的公共需要。人民群眾的社會(huì)公共需求呈快速增長(zhǎng)之勢(shì)，對(duì)我國(guó)政府的公共服務(wù)職能提出了更高的要求。日益擴(kuò)大的公共服務(wù)需求與嚴(yán)重不足的公共服務(wù)供給形成矛盾。

在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展的今天，公共利益已成為政府、社會(huì)公眾和市場(chǎng)的共同需求。因此，它需要各類(lèi)主體通過(guò)參與分工與合作來(lái)共同維護(hù)，而不再是單單依靠政府。非公有產(chǎn)權(quán)組織在法律和基本制度的規(guī)范下，通過(guò)政府引導(dǎo)和市場(chǎng)運(yùn)作同樣可以實(shí)現(xiàn)公共利益?？梢哉f(shuō)，公共管理無(wú)論在范圍還是參與主體方面都具有廣泛的社會(huì)性。[4]同樣，在服務(wù)型政府下提供公共服務(wù)的主體也絕非政府一家，其他非政府公共組織、社區(qū)、公民個(gè)人甚至企業(yè)等在一定的制度安排下，也可以成為公共管理的主體。而且越來(lái)越多的事實(shí)證明，很多公共管理與服務(wù)交給非政府組織去做比由政府親自來(lái)做效率更高、質(zhì)量更好。由此，按照服務(wù)型政府的理念可以實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)主體的多元化。[5]然而，我國(guó)許多地方政府公共服務(wù)市場(chǎng)化與社會(huì)化程度較低，政府不能充分利用市場(chǎng)和社會(huì)的力量來(lái)提高公共服務(wù)效率、降低相應(yīng)成本，相關(guān)民間配套服務(wù)機(jī)構(gòu)及其功能尚未得以建立和完善。這不僅削弱了社會(huì)的自我管理功能，也降低了政府的公共服務(wù)效率，抬高了服務(wù)成本，從而導(dǎo)致政府的公共服務(wù)供給能力低下。[6]因此，為了更好地滿足民眾對(duì)公共服務(wù)的需求，政府通過(guò)整合、引導(dǎo)社會(huì)公共組織和民間力量參與到社會(huì)公共服務(wù)中，建立多元化的公共產(chǎn)品提供體系勢(shì)在必行。

四、高素質(zhì)的服務(wù)型公務(wù)員隊(duì)伍尚未建立

政府是國(guó)家管理公共事務(wù)的組織結(jié)構(gòu)形式，公務(wù)員則是這一組織結(jié)構(gòu)中最為活躍的因素，其在整個(gè)政府的運(yùn)行中發(fā)揮著決策、組織、協(xié)調(diào)等重要作用，是政府各項(xiàng)職能的具體執(zhí)行者?？梢哉f(shuō)，公務(wù)員的政治素質(zhì)、服務(wù)意識(shí)和業(yè)務(wù)水平對(duì)政府的服務(wù)水平起著直接的決定作用。服務(wù)型政府的最終建成離不開(kāi)一支政治堅(jiān)定、業(yè)務(wù)精通、作風(fēng)優(yōu)良的高素質(zhì)服務(wù)型公務(wù)員隊(duì)伍。[7]

由于各種原因，我國(guó)公務(wù)員隊(duì)伍的素質(zhì)與服務(wù)型政府的要求還有明顯的差距，有待提高。[8]

一是思想認(rèn)識(shí)不到位，服務(wù)意識(shí)淡薄。許多公務(wù)員對(duì)建設(shè)服務(wù)型政府認(rèn)識(shí)不到位，思想狹隘，缺乏整體意識(shí)，考慮個(gè)人問(wèn)題多，考慮工作少。他們認(rèn)為服務(wù)型政府建設(shè)只是政府自身的改革，與其他人沒(méi)多大關(guān)系，上級(jí)怎么安排，下面就怎么干，甚至有人對(duì)服務(wù)型政府的建設(shè)產(chǎn)生懈怠或抵觸心理。還有不少公務(wù)員仍然存在“官本位”思想，他們“官念”極重，法治意識(shí)淡薄，視手中的權(quán)力為私有財(cái)產(chǎn)，濫用權(quán)力，以權(quán)壓法。遇到問(wèn)題，不是依據(jù)法律法規(guī)來(lái)解決，而是運(yùn)用所謂的內(nèi)部規(guī)定、文件，以行政手段解決問(wèn)題。

二是業(yè)務(wù)素質(zhì)不高，水平參差不齊。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，競(jìng)爭(zhēng)異常激烈，特別是我國(guó)加入世貿(mào)組織以后，面對(duì)全球化進(jìn)程，不論是在監(jiān)管方面還是在服務(wù)方面都對(duì)我們的公務(wù)員隊(duì)伍提出了更高的要求。要做到為人民提供規(guī)范高質(zhì)的服務(wù)，就必須具備較高的專(zhuān)業(yè)素質(zhì)。然而在實(shí)踐中，有相當(dāng)數(shù)量的公務(wù)員文化水平偏低，學(xué)歷層次不高，缺乏對(duì)相關(guān)專(zhuān)業(yè)技能的掌握和運(yùn)用。比如，在許多地方政府，熟悉公共管理、經(jīng)濟(jì)管理、法律和外語(yǔ)等專(zhuān)業(yè)人才大量缺乏。公務(wù)員自身對(duì)市場(chǎng)運(yùn)行機(jī)制和經(jīng)濟(jì)法律知識(shí)都沒(méi)有深入的了解，也就談不上有效的監(jiān)管和政策的執(zhí)行。這種現(xiàn)狀難以適應(yīng)新形勢(shì)發(fā)展的需要，影響了地方政府管理能力和公共服務(wù)水平。因此，公務(wù)員的業(yè)務(wù)素質(zhì)亟需提升，否則，公共服務(wù)的質(zhì)量和效率將很難有根本性的改觀，最終制約服務(wù)型政府的建設(shè)。

五、政府績(jī)效考核制度不健全

政府績(jī)效考核的基本原則是政府行為的效果是否得到社會(huì)最廣大人民的認(rèn)可與肯定，要以“人民滿意不滿意，人民答應(yīng)不答應(yīng)，人民贊成不贊成”為準(zhǔn)則來(lái)考核政府行為。公民應(yīng)當(dāng)成為考核政府績(jī)效的主體，讓更多的公眾參與政府績(jī)效評(píng)估。[9]然而，我國(guó)目前并沒(méi)有建立起科學(xué)的政府服務(wù)績(jī)效考核機(jī)制，實(shí)踐中，在考核主體、內(nèi)容、程序等方面仍存在許多問(wèn)題?？己酥黧w單一，多以官方為主，大都是行政機(jī)關(guān)內(nèi)部上級(jí)對(duì)下級(jí)的考核，社會(huì)公眾對(duì)政府以及政府內(nèi)部之間相互考評(píng)的參與度不夠，因而考核的公正性和客觀性難以保證；考核內(nèi)容不全面，特別是在地方政府中，常常是以GDP論績(jī)效，以經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)率為考核指標(biāo)，重效率輕公平，忽視民主、民生等多方面的考核因素；考核程序不規(guī)范，許多地方政府領(lǐng)導(dǎo)和公務(wù)員的績(jī)效考核基本上是上級(jí)說(shuō)了算，考核時(shí)往往是憑經(jīng)驗(yàn)、憑印象甚至是憑“指示”，而沒(méi)有事前準(zhǔn)確的數(shù)據(jù)和科學(xué)的分析作支撐，考核結(jié)果只能是流于形式。[10]此外，由于我國(guó)地域廣博，各地情況差異顯著，政府職能部門(mén)工作任務(wù)和實(shí)現(xiàn)目標(biāo)的手段明顯不同，導(dǎo)致政府績(jī)效考核的客體不明晰，考核指標(biāo)各異，沒(méi)有形成統(tǒng)一的績(jī)效考核標(biāo)準(zhǔn)。

如果沒(méi)有科學(xué)健全的績(jī)效考核制度，服務(wù)型政府的創(chuàng)建就很難從實(shí)際出發(fā)切實(shí)做起，因此，要科學(xué)全面地確定政府績(jī)效考核的內(nèi)容和指標(biāo)體系。一方面要以公眾的滿意程度作為政府績(jī)效考核的主要指標(biāo)和根本價(jià)值導(dǎo)向，提升政府績(jī)效考核的公眾參與度；另一方面要把實(shí)現(xiàn)地區(qū)整體發(fā)展目標(biāo)、公共服務(wù)水平、和諧穩(wěn)定等多元因素作為考核內(nèi)容，通過(guò)全面、系統(tǒng)、科學(xué)的分析，以作出客觀綜合的考評(píng)。[11]

六、政府責(zé)任機(jī)制不完善

當(dāng)前，我國(guó)政府尚未建立起完善的責(zé)任追究機(jī)制，因此，在政府作出行政行為時(shí)難以保證其適當(dāng)行政。實(shí)踐中，政府屢屢出現(xiàn)缺位、錯(cuò)位、越位以及行政不到位的問(wèn)題，嚴(yán)重影響我國(guó)經(jīng)濟(jì)的健康快速發(fā)展和社會(huì)的穩(wěn)定。究其原因，一方面，行政責(zé)任基本制度不健全。比如重大決策責(zé)任追究制、責(zé)任型引咎辭職制等存在空白，這些制度的缺失在今年溫州動(dòng)車(chē)事故的發(fā)生及處理中都有所顯現(xiàn)，急需進(jìn)一步建立和完善。另一方面，現(xiàn)有的行政責(zé)任制度尚存缺陷。有些制度只作原則上的規(guī)定，實(shí)踐中不具可操作性；有些制度本身存在明顯漏洞。[12]比如一些法律規(guī)定禁止公務(wù)員從事某一活動(dòng)，但對(duì)他們違反此規(guī)定如何進(jìn)行處理卻沒(méi)有作相應(yīng)規(guī)定，是為“沒(méi)有牙的老虎”。

從具體責(zé)任制度來(lái)看，在政治責(zé)任方面，政府官員承擔(dān)的責(zé)任尚沒(méi)有一套完善的制度加以規(guī)制，通常是接受領(lǐng)導(dǎo)批評(píng)，向上級(jí)做自我檢討，或是被免職等行政處分。在法律責(zé)任方面，現(xiàn)有的法律法規(guī)，如《行政訴訟法》、《國(guó)家賠償法》等對(duì)行政責(zé)任尚缺乏全面而具體的規(guī)定，無(wú)法實(shí)現(xiàn)行政違法行為與行政責(zé)任的完全對(duì)應(yīng)，難以有效落實(shí)。比如，現(xiàn)實(shí)中抽象行政行為對(duì)組織、公民都有不可忽視的影響，而《行政訴訟法》卻將行政機(jī)關(guān)抽象行政行為的責(zé)任排除在外，只對(duì)其作出具體行政行為的責(zé)任予以規(guī)定。在行政職務(wù)責(zé)任方面，各級(jí)政府及其職能部門(mén)之間、工作人員之間尚未建立起明確、統(tǒng)一、權(quán)責(zé)一致的工作責(zé)任制度，導(dǎo)致一些行政違法行為發(fā)生時(shí)因行政責(zé)任主體模糊不清而無(wú)法追究其責(zé)任。[13]因此，應(yīng)該從制度上明確政府應(yīng)該做什么、不該做什么，同時(shí)，也應(yīng)該對(duì)政府出現(xiàn)失職、越位以及行政不到位時(shí)需要承擔(dān)怎樣的責(zé)任加以明確，建立科學(xué)完善的政府責(zé)任追究機(jī)制。唯有如此才能對(duì)政府進(jìn)行有效監(jiān)督，促使其各職能部門(mén)及工作人員及時(shí)發(fā)現(xiàn)并糾正錯(cuò)誤，為政府適當(dāng)行政提供制度保證，從而推動(dòng)“管制型”政府向“服務(wù)型”政府轉(zhuǎn)變。

綜上，政府在整個(gè)服務(wù)型政府的建設(shè)中具有決定性的地位和作用。政府自身在其文化思想、人員隊(duì)伍建設(shè)和相關(guān)機(jī)制、制度建設(shè)方面仍存在許多不可忽視的問(wèn)題，倘若這些問(wèn)題得不到及時(shí)妥善的解決，勢(shì)必?fù)p害政府在人民心中的形象和地位，妨礙其自身的建設(shè)和發(fā)展，最終將從根本上影響服務(wù)型政府建設(shè)的進(jìn)程。

[1]霍麗麗,周劍娜.我國(guó)服務(wù)型政府建設(shè)中存在的問(wèn)題及根源探析[J].哈爾濱市委黨校學(xué)報(bào)，2008(2):57.

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[3]周鶴.論政府法治化是服務(wù)型政府建設(shè)的根本路徑[D].長(zhǎng)春:吉林大學(xué),2008:51.

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[9]周鶴.論政府法治化是服務(wù)型政府建設(shè)的根本路徑[D].長(zhǎng)春:吉林大學(xué),2008:52.

[10]連志慧.論服務(wù)型政府的建構(gòu)[D].北京:中共中央黨校,2009:72.

[11]孫選中.服務(wù)型政府及其服務(wù)行政機(jī)制研究[D].北京:中國(guó)政法大學(xué),2008:148.

[12]連志慧.論服務(wù)型政府的建構(gòu)[D].北京:中共中央黨校,2009:17.

[13]岳世平.我國(guó)服務(wù)型政府建設(shè)的制度障礙分析[J].黨政干部學(xué)刊,2008(9):55.

D912.1

A

1673―2391(2012)03―0134―03

2011—12—06

董帥，男，山東淄博人，南京工業(yè)大學(xué)法律與行政學(xué)院。

教育部人文社科基金項(xiàng)目（10YJA820099）、江蘇省社科基金項(xiàng)目（09ZZD010）的階段性研究成果。

【責(zé)任編校：江 流】