金融資產(chǎn)管理公司的監(jiān)管模式研究

陳南輝

金融資產(chǎn)管理公司的監(jiān)管模式研究

陳南輝

（武漢大學(xué) 法學(xué)院，湖北 武漢 430072)

金融資產(chǎn)管理公司自產(chǎn)生以來，其監(jiān)管模式問題就是一個(gè)長(zhǎng)盛不衰的話題。目前我國對(duì)金融資產(chǎn)管理公司實(shí)行的是機(jī)構(gòu)監(jiān)管體制下的多頭監(jiān)管。這既影響了公司的正常業(yè)務(wù)，又降低了監(jiān)管效率。順應(yīng)世界金融監(jiān)管體制改革的大趨勢(shì)和適應(yīng)我國四大金融資產(chǎn)管理公司商業(yè)化轉(zhuǎn)型的需要，對(duì)金融資產(chǎn)管理公司進(jìn)行目標(biāo)監(jiān)管具有客觀必然性和現(xiàn)實(shí)可行性。建議以金融資產(chǎn)管理公司為目標(biāo)監(jiān)管試點(diǎn)，以維護(hù)金融市場(chǎng)穩(wěn)定、促進(jìn)公司審慎經(jīng)營和保護(hù)金融消費(fèi)者權(quán)益為監(jiān)管目標(biāo)，在現(xiàn)有監(jiān)管框架下設(shè)立兩個(gè)特別監(jiān)管小組予以實(shí)施。

資產(chǎn)管理公司；監(jiān)管模式；目標(biāo)監(jiān)管；合理性；可行性

金融資產(chǎn)管理公司作為系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)的有效處置工具之一，在后危機(jī)時(shí)代得到國際社會(huì)的普遍認(rèn)同。金融穩(wěn)定理事會(huì)（FSB）已明確將“建立獨(dú)立的資產(chǎn)管理公司，并轉(zhuǎn)移不良貸款或資產(chǎn)由其管理與處置”作為各國處置當(dāng)局的一項(xiàng)處置權(quán)力，寫進(jìn) 《金融機(jī)構(gòu)有效處置制度的關(guān)鍵屬性》。[1](p7)然而，金融資產(chǎn)管理公司自產(chǎn)生以來，其監(jiān)管模式問題就是一個(gè)長(zhǎng)盛不衰的話題。金融業(yè)發(fā)展至今，其監(jiān)管體制大致經(jīng)歷了機(jī)構(gòu)監(jiān)管、功能監(jiān)管和現(xiàn)今提倡的目標(biāo)監(jiān)管三個(gè)階段。在現(xiàn)有金融監(jiān)管體制之下討論金融資產(chǎn)管理公司的監(jiān)管模式，實(shí)際上是在討論監(jiān)管權(quán)力的歸屬問題。在我國，四大金融資產(chǎn)管理公司作為一種“準(zhǔn)金融控股公司”存在與運(yùn)行，本身就催生了金融業(yè)由分業(yè)經(jīng)營向混業(yè)經(jīng)營的改革。目前，學(xué)界普遍看好將金融資產(chǎn)管理公司改革成為真正的“金融控股公司”，同時(shí)國家相關(guān)部門也確定了“一司一策”的轉(zhuǎn)型基調(diào)，并出臺(tái)了相關(guān)政策支持公司的股份制改革?？梢酝葡?，金融資產(chǎn)管理公司或許將成為我國金融業(yè)混業(yè)經(jīng)營及其目標(biāo)監(jiān)管的試點(diǎn)或先鋒。因此，研究我國金融資產(chǎn)管理公司的監(jiān)管模式，討論對(duì)其實(shí)行目標(biāo)監(jiān)管的合理性和可行性，不僅具有重要的理論價(jià)值，而且具有特殊的現(xiàn)實(shí)意義。

一、我國金融資產(chǎn)管理公司的監(jiān)管現(xiàn)狀

在我國，金融資產(chǎn)管理公司是指經(jīng)國務(wù)院決定設(shè)立的收購國有銀行不良貸款、管理和處置因收購國有銀行不良貸款形成的資產(chǎn)的國有獨(dú)資非銀行金融機(jī)構(gòu)。它作為我國金融體系的一部分，自產(chǎn)生以來其監(jiān)管問題一直是一個(gè)有爭(zhēng)議的話題。究其原因，主要有兩個(gè)方面：一是組建金融資產(chǎn)管理公司，作為政府宏觀調(diào)節(jié)經(jīng)濟(jì)的手段而出現(xiàn)，本身具有重大的政策意義；二是對(duì)金融資產(chǎn)管理公司的監(jiān)管，一直伴隨著其政策性與商業(yè)性的經(jīng)營目標(biāo)之爭(zhēng)，政策性機(jī)構(gòu)和市場(chǎng)主體的性質(zhì)之爭(zhēng)，無法明確定性和真正解決。筆者認(rèn)為，金融資產(chǎn)管理公司雖在現(xiàn)階段具有一些政策性特征，但它最終會(huì)步入商業(yè)化經(jīng)營，成為真正的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)主體，故而在探討金融資產(chǎn)管理公司的監(jiān)管模式時(shí)，應(yīng)當(dāng)將它作為一個(gè)獨(dú)立經(jīng)營的市場(chǎng)主體來看待。

從總體上看，目前我國對(duì)金融資產(chǎn)管理公司實(shí)行的是機(jī)構(gòu)監(jiān)管體制下的多頭監(jiān)管，其監(jiān)管部門主要有人民銀行、財(cái)政部、銀監(jiān)會(huì)、證監(jiān)會(huì)等。依《金融資產(chǎn)管理公司條例》（以下簡(jiǎn)稱《條例》）第四條的規(guī)定，中國人民銀行、財(cái)政部和中國證監(jiān)會(huì)依據(jù)各自的法定職責(zé)對(duì)金融資產(chǎn)管理公司實(shí)施監(jiān)督管理。就職責(zé)分工而言，中國人民銀行主要負(fù)責(zé)公司的市場(chǎng)準(zhǔn)入、處置程序方面的監(jiān)管；財(cái)政部主要負(fù)責(zé)公司的財(cái)務(wù)收支的監(jiān)管；中國證監(jiān)會(huì)則側(cè)重于公司的資本市場(chǎng)業(yè)務(wù)的監(jiān)管。依《銀行業(yè)監(jiān)督管理法》第二條第三款的規(guī)定，中國銀監(jiān)會(huì)“適用本法”對(duì)金融資產(chǎn)管理公司實(shí)施日常監(jiān)督管理。

財(cái)政部是金融資產(chǎn)管理公司的出資人，也是其不良資產(chǎn)處理結(jié)果的最終承擔(dān)者。從立法賦予財(cái)政部的職責(zé)來看，它應(yīng)該是金融資產(chǎn)管理公司的股東，享有法律賦予股東的一切權(quán)利，如修改公司章程，批準(zhǔn)監(jiān)事會(huì)報(bào)告，決定注冊(cè)資本金的變更，決定公司的合并、分立、兼并，獲取財(cái)務(wù)信息等。這些屬于公司的內(nèi)部治理事項(xiàng)，也是公司的內(nèi)部監(jiān)管。從《條例》的相關(guān)規(guī)定可見，我國還從外部監(jiān)管的角度對(duì)財(cái)政部的監(jiān)管權(quán)力進(jìn)行了規(guī)定，如評(píng)判公司的經(jīng)營業(yè)績(jī)并設(shè)計(jì)激勵(lì)方案，評(píng)估公司會(huì)計(jì)準(zhǔn)則的運(yùn)用及財(cái)務(wù)報(bào)告的規(guī)范性等，這使財(cái)政部事實(shí)上具有內(nèi)部監(jiān)管和外部監(jiān)管的雙重權(quán)利。

中國銀監(jiān)會(huì)的監(jiān)管對(duì)象主要是銀行業(yè)機(jī)構(gòu)，而金融資產(chǎn)管理公司無疑是非銀行金融機(jī)構(gòu)，其運(yùn)行不同于一般銀行。但由于其是專為收購國有銀行不良貸款，管理和處置因收購國有銀行不良貸款形成的資產(chǎn)而設(shè)立的，我國又通過特別立法規(guī)定賦予銀監(jiān)會(huì)對(duì)金融資產(chǎn)管理公司實(shí)施監(jiān)督管理的權(quán)力。依據(jù)《銀行業(yè)監(jiān)督管理法》及銀監(jiān)會(huì)頒布的《金融資產(chǎn)管理公司并表監(jiān)管指引（試行）》等規(guī)章的規(guī)定，銀監(jiān)會(huì)有權(quán)要求公司提供資產(chǎn)負(fù)債表、損益表及其他財(cái)務(wù)、會(huì)計(jì)信息；有權(quán)對(duì)公司進(jìn)行年度例行檢查，檢查公司提交報(bào)告的真實(shí)性，業(yè)務(wù)的規(guī)范性和運(yùn)行合法性；有權(quán)頒布有關(guān)公司的經(jīng)營活動(dòng)控制的政策程序，并據(jù)此對(duì)公司進(jìn)行現(xiàn)場(chǎng)和非現(xiàn)場(chǎng)的檢查，以確保公司切實(shí)遵行。

中國證監(jiān)會(huì)的監(jiān)管對(duì)象是股票交易及其市場(chǎng)參與者，金融資產(chǎn)管理公司自然也包括在內(nèi)。依《證券法》及相關(guān)規(guī)定，中國證監(jiān)會(huì)負(fù)責(zé)批準(zhǔn)金融資產(chǎn)管理公司的股票發(fā)行上市和股票承銷資格，允許其開展證券承銷業(yè)務(wù)，并對(duì)其市場(chǎng)中介業(yè)務(wù)進(jìn)行監(jiān)管。

由此可見，我國現(xiàn)已形成對(duì)金融資產(chǎn)管理公司的多頭監(jiān)管格局。多頭監(jiān)管雖然顧及金融資產(chǎn)管理公司準(zhǔn)入和運(yùn)行的方方面面，但是，這種監(jiān)管體制也存在著嚴(yán)重的弊端。首先，金融資產(chǎn)管理公司機(jī)構(gòu)人員少、處置任務(wù)重，多個(gè)部門共同監(jiān)管，必然使得公司壓力大、疲于應(yīng)對(duì)。這既影響到公司的正常業(yè)務(wù)，又降低了監(jiān)管效率，使監(jiān)管目的不能真正實(shí)現(xiàn)。其次，各個(gè)監(jiān)管部門均專注于各自的監(jiān)管部分，機(jī)構(gòu)之間的信息交流少，協(xié)作難度大，容易出現(xiàn)重復(fù)執(zhí)法的現(xiàn)象，同時(shí)也使監(jiān)管漏洞出現(xiàn)的幾率加大。再次，各監(jiān)管機(jī)構(gòu)之間的定位不明確，各自擁有監(jiān)管權(quán)限，既沒有統(tǒng)一的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)，也沒有相互服從配合的義務(wù)，這使得監(jiān)管行動(dòng)缺乏一致性，無法突出監(jiān)管重點(diǎn)?？梢哉f，在現(xiàn)有的機(jī)構(gòu)監(jiān)管體制下，金融資產(chǎn)管理公司的運(yùn)行并不能得到充分而有效的監(jiān)管，這無疑向整個(gè)金融監(jiān)管體制改革提出了新的挑戰(zhàn)，并呼喚著目標(biāo)監(jiān)管新模式的出現(xiàn)。

二、金融資產(chǎn)管理公司目標(biāo)監(jiān)管的合理性

面對(duì)21世紀(jì)以來金融市場(chǎng)的不斷發(fā)展變化，特別是次貸危機(jī)以來金融體系的劇烈動(dòng)蕩，各國紛紛采取各種金融監(jiān)管改革措施，以加強(qiáng)金融監(jiān)管，如美國總統(tǒng)奧巴馬于2010年7月21日簽署了 《多德—弗蘭克華爾街改革與消費(fèi)者保護(hù)法案》（以下簡(jiǎn)稱《多德—弗蘭克法案》），以重塑金融監(jiān)管框架，迎接目標(biāo)監(jiān)管時(shí)代的到來。目標(biāo)監(jiān)管從市場(chǎng)失靈的角度關(guān)注監(jiān)管目標(biāo)。在目標(biāo)監(jiān)管體系下，不同的監(jiān)管者以排他性的方式關(guān)注金融機(jī)構(gòu)，其主要優(yōu)點(diǎn)是將具有協(xié)同效應(yīng)的監(jiān)管區(qū)域予以整合，能更好地適應(yīng)金融變化，有利于建立市場(chǎng)紀(jì)律。[2](p94-96)在我國，雖然目前依舊實(shí)行的是分業(yè)經(jīng)營和機(jī)構(gòu)監(jiān)管的模式，但從近年來國家推行的金融改革政策來看，已開始打破金融業(yè)嚴(yán)格的部門分野，朝著混業(yè)經(jīng)營邁進(jìn)，隨之而來的將是金融監(jiān)管體制的改革，而目標(biāo)監(jiān)管無疑將會(huì)是新一輪金融改革的最終歸宿。因此，對(duì)金融資產(chǎn)管理公司實(shí)行目標(biāo)監(jiān)管具有客觀必然性和合理性。

從整個(gè)行業(yè)的發(fā)展現(xiàn)狀來分析，一方面，我國金融業(yè)已呈現(xiàn)混業(yè)經(jīng)營的趨勢(shì)。早在1995年,中國建設(shè)銀行和摩根士丹利等公司就合資設(shè)立了中國國際金融有限公司,其投資銀行業(yè)務(wù)范圍較全面,開創(chuàng)了中國國有銀行與外資金融機(jī)構(gòu)合資設(shè)立金融機(jī)構(gòu)的先例。近幾年來，中國銀行、中國工商銀行等也在境內(nèi)外設(shè)立了若干分支機(jī)構(gòu),實(shí)行混業(yè)經(jīng)營的試點(diǎn)。中信集團(tuán)和光大集團(tuán)已是國內(nèi)比較成熟的金融控股公司,在集團(tuán)內(nèi)部實(shí)現(xiàn)了混業(yè)綜合經(jīng)營，積累了豐富經(jīng)驗(yàn)。另一方面，機(jī)構(gòu)監(jiān)管已不能滿足金融業(yè)監(jiān)管的客觀需要。首先，對(duì)金融機(jī)構(gòu)的監(jiān)管主要依賴于金融當(dāng)局的行政監(jiān)管,監(jiān)管的效率低下。其次，機(jī)構(gòu)監(jiān)管壓縮了金融企業(yè)內(nèi)部自治和行業(yè)自律的發(fā)展空間。監(jiān)管機(jī)構(gòu)過分膨脹的權(quán)利造成了外部監(jiān)督一支獨(dú)大，使金融企業(yè)忽視內(nèi)部審計(jì)等自我約束和自我管理的機(jī)制，行業(yè)自律建設(shè)也停滯不前。

更重要的是，近年來大量金融創(chuàng)新如“影子銀行”的出現(xiàn)，使得機(jī)構(gòu)監(jiān)管出現(xiàn)了監(jiān)管真空。對(duì)于何謂“影子銀行”，目前國內(nèi)外尚無統(tǒng)一的定義與認(rèn)識(shí)。金融穩(wěn)定理事會(huì)將“影子銀行體系”概括地描述為“其實(shí)體和業(yè)務(wù)活動(dòng)處在常規(guī)銀行體系之外的信用中介體系”，認(rèn)為它的形成與各國對(duì)銀行業(yè)與其他金融業(yè)的結(jié)構(gòu)安排和管制相關(guān)。[3](p1)“影子銀行”為市場(chǎng)參與方提供了更多可供選擇的資金和流動(dòng)性；這些非銀行實(shí)體本身具有其專業(yè)性，因而在信用中介鏈中更能發(fā)揮成本效率，提供有效的信用。但是，由于金融危機(jī)總是與“影子銀行”相伴，因而“影子銀行”的發(fā)展時(shí)常被貨幣當(dāng)局解讀為金融危機(jī)和貨幣政策失效的主要原因。為了防止監(jiān)管漏洞，《多德—弗蘭克法案》將所有具有系統(tǒng)重要性的銀行和非銀行金融機(jī)構(gòu)均納入美聯(lián)儲(chǔ)的監(jiān)管之下，[4](p67-72)賦予美聯(lián)儲(chǔ)對(duì)“影子銀行體系”的監(jiān)管職責(zé)。

由于我國金融體制分業(yè)監(jiān)管的特點(diǎn)和金融衍生品市場(chǎng)并不發(fā)達(dá)的現(xiàn)實(shí)，決定了我國目前還未形成類似于發(fā)達(dá)國家市場(chǎng)上的“影子銀行體系”。但是，近年來發(fā)展迅猛的銀信合作、信貸資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓、銀行代付、委托貸款等都具有“影子銀行”的特點(diǎn)，極易成為銀行體系實(shí)現(xiàn)監(jiān)管套利、短期錯(cuò)配、混業(yè)突破和進(jìn)行發(fā)起分銷的工具，其經(jīng)營活動(dòng)也在一定程度上具有“影子銀行”的色彩，容易產(chǎn)生金融風(fēng)險(xiǎn)。在此環(huán)境下，采用目標(biāo)監(jiān)管的模式，更有利于明確監(jiān)管責(zé)任，增強(qiáng)外部問責(zé)制。這樣，既可避免重復(fù)監(jiān)管，又可防止監(jiān)管缺位和監(jiān)管套利，可以避免混業(yè)經(jīng)營對(duì)監(jiān)管體制的沖擊。

應(yīng)當(dāng)說，我國由分業(yè)經(jīng)營、分業(yè)監(jiān)管到混業(yè)經(jīng)營、目標(biāo)監(jiān)管的變革勢(shì)在必行。必須承認(rèn)，我國的金融行業(yè)還處于新生期，雖然發(fā)展速度快，但金融環(huán)境仍然不夠完善，金融法制仍然不夠健全，金融總量較之發(fā)達(dá)國家相對(duì)不足，市場(chǎng)處于不穩(wěn)定的狀況，因此，這一改革必須循序漸進(jìn)，不能一蹴而就。借鑒我國以往改革先行試點(diǎn)由點(diǎn)及面的經(jīng)驗(yàn)，在目標(biāo)監(jiān)管體制的構(gòu)建方面，也可以采取先由個(gè)別金融機(jī)構(gòu)試驗(yàn)，再總結(jié)經(jīng)驗(yàn)推廣實(shí)施。在上述思想指導(dǎo)下，筆者提出在現(xiàn)有機(jī)構(gòu)監(jiān)管體系內(nèi)部實(shí)施部分目標(biāo)監(jiān)管試點(diǎn)的建議。首先，混業(yè)經(jīng)營的存在和發(fā)展必須有配套的監(jiān)管體制，在機(jī)構(gòu)監(jiān)管不適應(yīng)金融業(yè)發(fā)展的客觀需要的情況下，改革監(jiān)管體制是必要的。其次，建立目標(biāo)監(jiān)管試點(diǎn)比整體改革風(fēng)險(xiǎn)低，有利于不斷探索改進(jìn)，待經(jīng)驗(yàn)成熟后再推及全體，同時(shí)也給予監(jiān)管體制一個(gè)過渡適應(yīng)期。

三、金融資產(chǎn)管理公司目標(biāo)監(jiān)管的可行性

從業(yè)務(wù)范圍來說，我國現(xiàn)有四大金融資產(chǎn)管理公司目前分別確定了轉(zhuǎn)型目標(biāo)，均具備了混業(yè)經(jīng)營的特點(diǎn)。其中，信達(dá)公司率先于2010年6月完成了股份制改造，公司性質(zhì)為非銀行金融機(jī)構(gòu)，其經(jīng)營范圍包括：收購、受托經(jīng)營金融機(jī)構(gòu)和非金融機(jī)構(gòu)不良資產(chǎn)，對(duì)不良資產(chǎn)進(jìn)行管理、投資和處置；債權(quán)轉(zhuǎn)股權(quán)，對(duì)股權(quán)資產(chǎn)進(jìn)行管理、投資和處置；破產(chǎn)管理；對(duì)外投資；買賣有價(jià)證券；發(fā)行金融債券、同業(yè)拆借和向其他金融機(jī)構(gòu)進(jìn)行商業(yè)融資；經(jīng)批準(zhǔn)的資產(chǎn)證券化業(yè)務(wù)、金融機(jī)構(gòu)托管和關(guān)閉清算業(yè)務(wù)；財(cái)務(wù)、投資、法律及風(fēng)險(xiǎn)管理咨詢和顧問；資產(chǎn)及項(xiàng)目評(píng)估；國務(wù)院銀行業(yè)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)批準(zhǔn)的其他業(yè)務(wù)。[5]華融公司計(jì)劃用五年的時(shí)間實(shí)行“三步走”戰(zhàn)略：一是大力推進(jìn)實(shí)施“大客戶”戰(zhàn)略，徹底走市場(chǎng)化路子；二是適時(shí)引進(jìn)優(yōu)秀的戰(zhàn)略投資者，走市場(chǎng)化、多元化、綜合化的現(xiàn)代金融企業(yè)發(fā)展路子；三是擇機(jī)上市，實(shí)現(xiàn)公司跨越式發(fā)展。[6]長(zhǎng)城公司的目標(biāo)是把公司打造成為以資產(chǎn)經(jīng)營管理為核心，以重點(diǎn)服務(wù)中小企業(yè)為特色，以多種綜合金融服務(wù)為手段的現(xiàn)代金融服務(wù)企業(yè)。[7]東方公司則是“以不良資產(chǎn)經(jīng)營和非銀行金融服務(wù)為主業(yè),具有較強(qiáng)投行功能和綜合經(jīng)營能力的金融控股集團(tuán)”作為經(jīng)營發(fā)展目標(biāo)。[8]

從監(jiān)管體制來看，金融資產(chǎn)管理公司依其業(yè)務(wù)范圍分別受到中國人民銀行、中國銀監(jiān)會(huì)和中國證監(jiān)會(huì)牽頭的多頭監(jiān)管。目前，世界主要國家的資產(chǎn)管理公司的發(fā)展方向大致可以分為清算、合并和向投資銀行轉(zhuǎn)型三大類。由于不良資產(chǎn)是一個(gè)長(zhǎng)期存在的現(xiàn)象，而金融資產(chǎn)管理公司的業(yè)務(wù)具有不可替代性，因而學(xué)界普遍看好將我國的金融資產(chǎn)管理公司向商業(yè)化轉(zhuǎn)型，成為以“金融控股公司”形式存在的投資銀行。盡管金融資產(chǎn)管理公司今后極有可能是混業(yè)經(jīng)營的先鋒，但由于其目前尚處于商業(yè)化轉(zhuǎn)型的過渡期，自身具有業(yè)務(wù)創(chuàng)新的沖動(dòng)和持續(xù)動(dòng)力，國家對(duì)其最終的市場(chǎng)定位尚未明確，因此給目前的監(jiān)管帶來了不小的困難。

筆者認(rèn)為，我國的金融資產(chǎn)管理公司催生于國有銀行改制，是特殊時(shí)期的特殊安排，發(fā)展至今已經(jīng)形成比較完善的組織結(jié)構(gòu)和外部監(jiān)管環(huán)境，但從總體上來說，仍然存在內(nèi)部結(jié)構(gòu)不健全，外部監(jiān)管多頭林立、責(zé)任不明，內(nèi)部權(quán)力機(jī)構(gòu)與外部監(jiān)管機(jī)構(gòu)職能混淆不清的弊端。在這種情況下重新構(gòu)建其監(jiān)管體制，較之從傳統(tǒng)金融領(lǐng)域剝離出監(jiān)管對(duì)象的改革來說，其成本和阻力都要小得多。同時(shí)，我國現(xiàn)有金融資產(chǎn)管理公司的業(yè)務(wù)性質(zhì)及商業(yè)化轉(zhuǎn)型十分契合目標(biāo)監(jiān)管的特點(diǎn)，有利于目標(biāo)監(jiān)管體制的建立。

四、推進(jìn)我國金融資產(chǎn)管理公司目標(biāo)監(jiān)管的建議

基于對(duì)我國現(xiàn)有金融資產(chǎn)管理公司監(jiān)管模式的分析，結(jié)合公司商業(yè)化轉(zhuǎn)型的發(fā)展趨勢(shì)，在此，筆者提出推進(jìn)目標(biāo)監(jiān)管的若干建議，以期為健全金融資產(chǎn)管理公司監(jiān)管體制以及推進(jìn)整個(gè)金融體制改革提供參考。

首先，從目標(biāo)設(shè)置上，可以將我國金融資產(chǎn)管理公司的監(jiān)管目標(biāo)設(shè)定為維護(hù)金融市場(chǎng)穩(wěn)定、促進(jìn)公司審慎經(jīng)營和保護(hù)金融消費(fèi)者權(quán)益等三個(gè)方面。第一，鑒于金融資產(chǎn)管理公司所涉及的金融領(lǐng)域相對(duì)有限，對(duì)公司的監(jiān)管目標(biāo)自然也不適宜設(shè)置的過大。在維護(hù)公司業(yè)務(wù)范圍所涉及的金融市場(chǎng)穩(wěn)定的基礎(chǔ)上，促進(jìn)整個(gè)金融秩序的穩(wěn)定，應(yīng)是金融資產(chǎn)管理公司監(jiān)管的出發(fā)點(diǎn)。第二，促進(jìn)公司的審慎經(jīng)營是對(duì)金融資產(chǎn)管理公司的監(jiān)管重點(diǎn)。依國際最新監(jiān)管理念，為有效防范系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)，審慎監(jiān)管應(yīng)強(qiáng)調(diào)宏觀審慎監(jiān)管和微觀審慎監(jiān)管并重，[9](p2)對(duì)金融資產(chǎn)管理公司的監(jiān)管也不例外。一方面，金融資產(chǎn)管理公司作為金融活動(dòng)的參與者，其自身行為直接影響到金融穩(wěn)定和金融市場(chǎng)秩序。另一方面，對(duì)金融資產(chǎn)管理公司的監(jiān)管主要是對(duì)金融市場(chǎng)的微觀監(jiān)管，所以更應(yīng)側(cè)重于對(duì)這一具體機(jī)構(gòu)自身行為的監(jiān)督，以小見大，功出細(xì)微。第三，注重金融消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)，是《多德—弗蘭克法案》實(shí)行金融監(jiān)管改革的一大亮點(diǎn)。由于金融市場(chǎng)是一個(gè)典型的“檸檬市場(chǎng)”，存在著嚴(yán)重的信息不對(duì)稱，金融消費(fèi)者處于相對(duì)弱勢(shì)的地位。一旦金融機(jī)構(gòu)出現(xiàn)道德風(fēng)險(xiǎn)，金融消費(fèi)者的權(quán)益就會(huì)受到極大的侵害。而對(duì)于金融業(yè)而言，最重要的就是金融消費(fèi)者的信心。一旦金融消費(fèi)者的信心動(dòng)搖，出現(xiàn)信任危機(jī)，金融市場(chǎng)必將出現(xiàn)嚴(yán)重的動(dòng)蕩，甚至引發(fā)金融危機(jī)。這從高盛、美林銀行的倒閉事件就可窺見一斑。故而將金融消費(fèi)者保護(hù)置于資產(chǎn)管理公司的監(jiān)管目標(biāo)之列是十分必要的。

其次，從機(jī)構(gòu)設(shè)置上，應(yīng)當(dāng)借鑒《多德—弗蘭克法案》的有益經(jīng)驗(yàn)，加強(qiáng)監(jiān)管資源整合和部門協(xié)調(diào)機(jī)制，建立適應(yīng)金融資產(chǎn)管理公司經(jīng)營特點(diǎn)的審慎監(jiān)管工具。建議由中國人民銀行、中國銀監(jiān)會(huì)、中國證監(jiān)會(huì)聯(lián)合組建兩個(gè)特別監(jiān)管小組，包括一個(gè)金融穩(wěn)定機(jī)構(gòu)和一個(gè)審慎監(jiān)管機(jī)構(gòu)。其中，金融穩(wěn)定機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)對(duì)市場(chǎng)準(zhǔn)入和其他市場(chǎng)穩(wěn)定因素的監(jiān)控，負(fù)責(zé)金融資產(chǎn)管理公司的設(shè)立資格審批和業(yè)務(wù)審批，對(duì)公司以及與其相關(guān)支付清算機(jī)構(gòu)和往來其他機(jī)構(gòu)之間的交易行為進(jìn)行監(jiān)督；審慎監(jiān)管機(jī)構(gòu)主要負(fù)責(zé)監(jiān)督金融資產(chǎn)管理公司的業(yè)務(wù)、市場(chǎng)紀(jì)律和防范控制道德風(fēng)險(xiǎn)。在美國模式下還有一個(gè)商業(yè)行為監(jiān)管機(jī)構(gòu)，但考慮到金融資產(chǎn)管理公司的業(yè)務(wù)對(duì)象主要是企業(yè)，而企業(yè)相對(duì)而言都具有較高的市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)和應(yīng)對(duì)能力，可以暫且不予考慮金融消費(fèi)者保護(hù)方面的機(jī)構(gòu)設(shè)置，而把這一職能劃歸金融穩(wěn)定機(jī)構(gòu)的職責(zé)范圍，可以簡(jiǎn)化初期的結(jié)構(gòu)設(shè)計(jì)，更好地觀測(cè)試行結(jié)果。金融穩(wěn)定機(jī)構(gòu)和審慎監(jiān)管機(jī)構(gòu)各自注重于自己所賦予的職能，加強(qiáng)信息交流，相互協(xié)作配合，共同化解金融資產(chǎn)管理公司運(yùn)營中的風(fēng)險(xiǎn)。

其三，在與現(xiàn)有監(jiān)管體制的協(xié)調(diào)上，金融資產(chǎn)管理公司的目標(biāo)監(jiān)管體制只是在現(xiàn)有分業(yè)監(jiān)管體制下，結(jié)合資產(chǎn)管理公司轉(zhuǎn)型方向的一個(gè)新型監(jiān)管試點(diǎn)，其本質(zhì)上從屬于現(xiàn)有監(jiān)管體制。一方面，金融資產(chǎn)管理公司的監(jiān)管從現(xiàn)有監(jiān)管體制中剝離出來，成為一個(gè)獨(dú)立的監(jiān)管區(qū)域，由新設(shè)的監(jiān)管小組負(fù)責(zé)監(jiān)管。在監(jiān)管方法上，它突破了傳統(tǒng)的監(jiān)管分野，倡導(dǎo)宏觀指導(dǎo)和控制，在法規(guī)政策上予以一定的特別規(guī)定。另一方面，它要服從宏觀監(jiān)管體制的大局。監(jiān)管小組由中國人民銀行、中國銀監(jiān)會(huì)、中國證監(jiān)會(huì)組織成立，并受其領(lǐng)導(dǎo)，在重要的金融方針政策上依舊要與宏觀監(jiān)管體制相一致。

此外，筆者還想指出的是，介于本文的立題是以金融資產(chǎn)管理公司的監(jiān)管為出發(fā)點(diǎn)，故而只對(duì)金融資產(chǎn)管理公司范圍內(nèi)的監(jiān)管改革提出了設(shè)想。但是，我國目前混業(yè)經(jīng)營的趨勢(shì)日漸增強(qiáng)，現(xiàn)在已有很多混業(yè)經(jīng)營的試行單位。所以，如果建立目標(biāo)監(jiān)管試點(diǎn)的建議得以被采納，其監(jiān)管小組的職能必然不僅僅局限于金融資產(chǎn)管理公司。換而言之，我們不可能提倡每個(gè)試點(diǎn)機(jī)構(gòu)建立一個(gè)監(jiān)管試點(diǎn)，監(jiān)管試點(diǎn)在混業(yè)經(jīng)營試點(diǎn)范圍內(nèi)必須是統(tǒng)籌的、全局的。

綜上所述，對(duì)金融資產(chǎn)管理公司實(shí)行機(jī)構(gòu)監(jiān)管體制下的多頭監(jiān)管已不適應(yīng)公司業(yè)務(wù)發(fā)展及其有效監(jiān)管的實(shí)際需要。順應(yīng)世界金融監(jiān)管體制改革的大趨勢(shì)和結(jié)合我國的具體國情，我國對(duì)金融資產(chǎn)管理公司實(shí)行目標(biāo)監(jiān)管具有客觀合理性和現(xiàn)實(shí)可行性。建議以金融資產(chǎn)管理公司為目標(biāo)監(jiān)管試點(diǎn)，以維護(hù)金融市場(chǎng)穩(wěn)定、促進(jìn)公司審慎經(jīng)營和保護(hù)金融消費(fèi)者權(quán)益為監(jiān)管目標(biāo)，在維持現(xiàn)有宏觀監(jiān)管結(jié)構(gòu)不變的情況下建立特別監(jiān)管小組予以實(shí)施。

[1]FSB.The Key Attributes of Effective Resolution Regimes for Financial Institutions[D].Nov.2011.

[2]余維彬．美國向目標(biāo)監(jiān)管體系邁進(jìn)[J]．銀行家，2009，（6）.

[3]FSB.Shadow Banking:Strengthening Oversight and Regulation[D].Oct.2011.

[4]宋麗智，胡宏兵.美國《多德-弗蘭克法案》解讀—兼論對(duì)我國金融監(jiān)管的借鑒與啟示 [J].宏觀經(jīng)濟(jì)學(xué)研究，2011，（1）.

[5]中國信達(dá)資產(chǎn)管理股份有限公司.信達(dá)概況[EB/OL].http://www.cinda.com.cn/about/about.jsp.

[6]中國華融資產(chǎn)管理公司.公司簡(jiǎn)介[EB/OL].http://www.chamc.com.cn/gyhr/jtjj/index.shtml.

[7]中國長(zhǎng)城資產(chǎn)管理公司.公司概況 [EB/OL].http://www.gwamcc.com/Template/NormalInfo/TwoLevelPage.aspx?MenuID=42

[8]中國東方資產(chǎn)管理公司.東方概況[EB/OL].http://www.coamc.com.cn/dfzch/aboutdf/.

[9]FSB.Macro prudential Policy Tolls and Frameworks—Update to G20 Finance Ministers and Central Bank Governors[D].Feb.2011.

F832

A

1003-8477（2012）07-0056-04

陳南輝（1970—），男，中國東方資產(chǎn)管理公司深圳辦事處市場(chǎng)開發(fā)部處長(zhǎng)，武漢大學(xué)國際法研究所博士研究生。

國家社會(huì)科學(xué)基金2009年度重點(diǎn)研究項(xiàng)目 “危機(jī)后改革國際金融體系的法律路徑”的成果。項(xiàng)目編號(hào)：09AFX004

責(zé)任編輯 姜鳳玲