推進環(huán)境立法需要解決十大關(guān)系

■劉行星 李合俊

“十二五”時期是建設資源節(jié)約型和環(huán)境友好型社會的關(guān)鍵時期，也是推進生態(tài)環(huán)境建設保護工程、提高生態(tài)文明水平的重要階段?！碍h(huán)境保護，法制先行”。環(huán)境保護立法需要正確處理以下各種關(guān)系。

環(huán)境保護與經(jīng)濟發(fā)展之間的關(guān)系

當前，我國面臨著經(jīng)濟增長和生態(tài)環(huán)境保護的雙重巨大壓力，經(jīng)濟利益和生態(tài)環(huán)境狀況都是值得我們關(guān)注的。如何正確處理環(huán)境保護與經(jīng)濟建設之間關(guān)系，是貫穿整個環(huán)境立法工作的一條主線。在環(huán)境保護的歷史進程中，一直存在著兩種截然不同的觀點。一種觀點是經(jīng)濟建設優(yōu)先，走“先污染后治理、邊污染邊治理“的道路。另一種觀點是環(huán)境保護先行，一切工作都要為環(huán)境保護讓路。我們認為，環(huán)境保護和經(jīng)濟建設同為重要內(nèi)容，實現(xiàn)經(jīng)濟更好更快更大發(fā)展是“十二五”期間的中心任務，新時期的環(huán)境保護工作必須圍繞這一大局來進行，這是一條不可動搖的原則。今后，進行環(huán)境立法，要統(tǒng)籌兼顧經(jīng)濟發(fā)展與環(huán)境保護之間關(guān)系，把體現(xiàn)環(huán)境保護新道路的要求，貫徹落實到國民經(jīng)濟體系的各領(lǐng)域和社會組織體系的各方面，探索制定出推動科學發(fā)展的環(huán)保法規(guī)。

環(huán)保法規(guī)創(chuàng)立與修廢之間的關(guān)系

當前，有些環(huán)境立法滯后于形勢的變化，有些涉及民生的亟需立法未能及時出臺，有些已經(jīng)不適時宜的法規(guī)還沒有提上修改日程。為此，必須堅持立改廢并舉原則，“立”字當頭，及時開展法規(guī)的修改清理工作，抓緊修訂完善環(huán)保法規(guī)規(guī)章，建立健全政策法規(guī)體系。一是盡快制定完善新的環(huán)保法規(guī)規(guī)章。要及時起草制定有關(guān)輻射安全監(jiān)管、危險廢物污染治理、建設項目管理、機動車污染防治、農(nóng)村環(huán)境保護等方面的地方性法規(guī)規(guī)章。二是及時修訂不適時宜的環(huán)保法規(guī)規(guī)章。全面清理地方性法規(guī)、規(guī)章和規(guī)范性文件，尤其是徹底清理那些違反環(huán)保法律法規(guī)規(guī)定的地方保護主義“土政策”。通過“大規(guī)模的廢止、修訂活動，保證了地方立法與國家立法的協(xié)調(diào)統(tǒng)一，又適應了區(qū)域情況變化而不斷完善?！?/p>

環(huán)境立法數(shù)量與質(zhì)量之間的關(guān)系

一是加快立法步伐，保證環(huán)境立法數(shù)量。只有以相應數(shù)量的環(huán)保法規(guī)規(guī)章作為保證，才能對環(huán)境保護工作實施統(tǒng)一監(jiān)督管理。為此，必須進一步加強環(huán)境立法，完善政策法規(guī)體系，使其調(diào)整的法律關(guān)系覆蓋水、大氣、噪聲、輻射、固體廢物、建設項目、居民居住環(huán)境、農(nóng)村環(huán)境保護和機動車污染防治等環(huán)境保護涉及的各個領(lǐng)域，基本上做到門類齊全、布局合理和相互協(xié)調(diào)。二是注重立法質(zhì)量，促進環(huán)境立法轉(zhuǎn)變。不僅需要一定數(shù)量的環(huán)境立法，更需要高質(zhì)量的立法，為實現(xiàn)立法目的創(chuàng)造必要的條件。當前，有的環(huán)保法規(guī)制度設計和行為規(guī)范的可操作性還不夠強；重義務輕權(quán)利、重權(quán)力輕責任、重管理輕服務的問題還依然存在；法規(guī)間、條文間的協(xié)調(diào)性還需進一步增強。要力促環(huán)境立法從“管理型立法”向“維權(quán)性立法”、“服務性立法”和“社會性立法”轉(zhuǎn)變。三是把握關(guān)鍵環(huán)節(jié)，提高環(huán)境立法質(zhì)量。在進行“十二五”環(huán)境基礎(chǔ)能力建設時，應把法制能力建設納入其中，加大扶持力度。四是開門立法。進行環(huán)境立法，必須走群眾路線，發(fā)揮公眾參與的作用，保證立法的科學性和民主性。

民主立法與科學立法之間的關(guān)系

改革開放以來，我國環(huán)境立法經(jīng)歷了起步、發(fā)展和提高三個階段。這一過程，是不斷完善立法技術(shù)和立法程序，建立健全科學、規(guī)范和高效的立法機制的過程。實踐證明，科學、規(guī)范和高效的立法機制對于推進民主立法、科學立法，提高環(huán)境立法質(zhì)量和水平，具有十分重要意義。今后，進行環(huán)境立法，要處理好民主立法與科學立法之間關(guān)系，推進立法工作制度創(chuàng)新，在立法選項、草案起草、立法調(diào)研、會議審議和立法后評估等關(guān)鍵環(huán)節(jié)，進一步完善立法工作機制，提高環(huán)境立法的水準和效能。

一是拓寬立法建議項目的來源途徑，探索面向社會公開征集立法項目建議的機制，同時加強立法項目的論證調(diào)研工作，維護立法計劃編制科學性和嚴肅性。二是建立健全開放型、多元化的法規(guī)起草工作機制，嚴格按照法定權(quán)限和程序，確保優(yōu)質(zhì)高效完成起草、調(diào)研、論證等立法前期任務，努力改變以往“誰管理誰起草、誰起草誰執(zhí)法”的格局。三是完善立法工作協(xié)調(diào)機制，加強與人大法工委、政府法制辦和法規(guī)涉及的相關(guān)部門溝通協(xié)調(diào)，整合各方面法制資源，提高立法工作效能。四是創(chuàng)新公眾有序參與立法的機制，充分發(fā)揚民主，拓寬公眾有序參與立法的渠道，認真傾聽群眾呼聲，使各階層的利益訴求和愿望能夠在立法過程中得以表達，提高立法民主化程度。五是創(chuàng)新立法專家顧問參與立法的機制，在立法過程的各環(huán)節(jié)，充分發(fā)揮其專業(yè)能力和技術(shù)優(yōu)勢。六是把法規(guī)修訂、廢止與制定放在同等重要位置，建立和完善法規(guī)清理機制，使法規(guī)清理工作規(guī)范化、制度化。

政府職能與市場機制之間的關(guān)系

在對待環(huán)境保護的問題上，政府與市場應發(fā)揮什么樣的作用，多年來一直是人們爭論的焦點問題。在總結(jié)近些年環(huán)境立法的經(jīng)驗基礎(chǔ)上，我們體會到：一是開展環(huán)境保護工作應在發(fā)揮政府職能主導作用前提下，將政府行為與市場機制有機結(jié)合起來。過去，在環(huán)境立法中一味強調(diào)政府應當發(fā)揮主要作用，由政府運用行政手段，強制推動企業(yè)從事環(huán)境保護，而忽視了市場機制自我調(diào)節(jié)作用。今后，環(huán)境立法應注意推進內(nèi)容創(chuàng)新，恰切處理政府職能與市場機制之間關(guān)系，合理配置資源保護環(huán)境。2008年新修訂的 《水污染防治法》，強化了政府對水污染防治實行嚴格的總量控制制度和排污許可證制度，明確要求地方政府對本地的水環(huán)境質(zhì)量負責。二是應進一步發(fā)揮市場對資源配置基礎(chǔ)性作用，由市場機制引導企業(yè)開展環(huán)境保護。今后，在排污權(quán)交易、水權(quán)交易、生態(tài)補償、綠色貿(mào)易和循環(huán)經(jīng)濟等方面，探索制定有關(guān)環(huán)境經(jīng)濟政策，逐步建立主要由市場機制引導企業(yè)開展環(huán)境保護的制度。

行政手段與綜合手段之間的關(guān)系

市場經(jīng)濟條件下，我國的環(huán)境管理應在制度上、手段上實現(xiàn)實質(zhì)性的變化，以適應經(jīng)濟發(fā)展和環(huán)境保護的要求。當前，我國環(huán)境保護面臨著嚴峻形勢，各級政府對環(huán)境保護重視程度不夠、投入較少、環(huán)境執(zhí)法不嚴、監(jiān)管不力，是環(huán)境污染嚴重的主因。政府如何進行有效環(huán)境管理，關(guān)鍵是加快實現(xiàn)三個轉(zhuǎn)變，從主要由行政辦法保護環(huán)境轉(zhuǎn)變?yōu)榫C合運用法律、經(jīng)濟、技術(shù)和必要的行政辦法解決環(huán)境問題，自覺遵循經(jīng)濟規(guī)律和自然規(guī)律，提高環(huán)境保護工作水平。這些反映在環(huán)境立法上，把對環(huán)境保護有利的行政手段、法律手段與經(jīng)濟手段有機結(jié)合起來，以法律制度的形式規(guī)定下來，使之具有規(guī)范性、穩(wěn)定性和強制性，確保環(huán)保法規(guī)便于操作與實施。一是穩(wěn)妥使用政府行政手段解決環(huán)境問題。政府進行環(huán)保工作主要依靠行政手段，包括行政控制、行政命令和財政支持等手段。比如，政府過多地對違法排污企業(yè)采取“關(guān)閉”、“停產(chǎn)”、“斷水斷電”等措施，很容易造成工人失業(yè)，引發(fā)社會不穩(wěn)定的問題。二是強化使用法律手段解決環(huán)境問題。法律手段具有強制性特點。近年來通過開展整治違法排污企業(yè)保障群眾健康環(huán)保專項行動，有效打擊了環(huán)境違法行為。

局部利益與公共利益之間的關(guān)系

環(huán)境保護屬于政府提供的基本公共服務產(chǎn)品，涉及到千家萬戶利益，關(guān)系國民經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展、社會和諧進步和生態(tài)文明構(gòu)建。同時，由于一些地方和部門不能正確處理發(fā)展與保護環(huán)境之間關(guān)系，重經(jīng)濟發(fā)展、忽視環(huán)境保護，結(jié)果導致片面追求局部利益和眼前利益，損害了社會公眾效益。“交由某一行政部門主導的環(huán)境立法，忽視了環(huán)境客體從屬于環(huán)境整體的客觀事實，使得法律在制定過程中不得不面對各個行政部門之間的利益牽著?！彼?，進行環(huán)境立法，要堅持統(tǒng)籌兼顧，恰切處理好局部利益與公共利益之間關(guān)系，既要充分發(fā)揮各方面的立法積極性，也要努力防止立法中的部門利益和地方保護主義，使環(huán)境立法沿著科學發(fā)展的軌道前進。一方面，要旗幟鮮明反對地方保護主義。有些地方為了保護本地經(jīng)濟利益，不適當?shù)剡\用地方立法手段和出臺一些“土辦法”，盲目支持經(jīng)濟的“過熱”發(fā)展，破壞生態(tài)環(huán)境，置本地生態(tài)環(huán)境惡化于不顧。這種現(xiàn)象是絕不允許的，必須旗幟鮮明反對地方保護主義，確保環(huán)保法律不折不扣貫徹執(zhí)行。另一方面，要嚴格防止部門利益法定化。隨著市場經(jīng)濟的發(fā)展，部門利益問題日益突出，它們借立法之名來謀取與鞏固部門利益之實，通過“職權(quán)法定”、“行為法定”和“程序法定”使部門利益法定化。

立足實際與相互借鑒之間的關(guān)系

進行環(huán)境立法，首先，必須立足環(huán)境結(jié)構(gòu)性污染問題加重、生態(tài)環(huán)境日益脆弱、環(huán)保歷史欠賬較多、環(huán)境能力建設滯后的國情。其次，應注重依據(jù)上位法和本地實際情況相結(jié)合，正確處理維護法制統(tǒng)一與突出地方特色的關(guān)系，運用地方立法的自主性和創(chuàng)制性，解決地方環(huán)境突出而國家立法尚未規(guī)定的問題?？傊?，通過以上措施，力促環(huán)境立法從追求制定上位法的實施辦法向發(fā)揮立法的創(chuàng)制功能轉(zhuǎn)變，從追求立法的數(shù)量和速度向重視立法的質(zhì)量和效益上來，真正體現(xiàn)地方特色，走新型環(huán)境立法道路。

環(huán)保法規(guī)與其他法規(guī)之間關(guān)系

為了促進和保障環(huán)境保護事業(yè)發(fā)展，僅僅做好環(huán)境保護一個方面的立法是遠遠不夠的，因為環(huán)境保護已滲透到國民經(jīng)濟體系生產(chǎn)、流通、消費和分配各部門和社會生活方方面面。還需要在其他領(lǐng)域的立法中，增加有利于環(huán)境保護方面的內(nèi)容。從一定意義上講，在其他法規(guī)中規(guī)定有利于環(huán)境保護的內(nèi)容，對于解決環(huán)境資源問題所起的作用，比起僅僅制定幾部環(huán)境保護方面的法律可能更為重要。今后進行環(huán)境立法，一方面要注意環(huán)保法規(guī)逆向調(diào)節(jié)問題；另一方面要注意增強環(huán)保法規(guī)系統(tǒng)性。盡管國家和地方近些年出臺了多部環(huán)境保護法律、行政法規(guī)、行政規(guī)章、地方性法規(guī)和地方政府規(guī)章，但環(huán)境立法的系統(tǒng)性不強仍然是亟待解決的問題。環(huán)保法規(guī)之間、環(huán)保法規(guī)與其他領(lǐng)域法規(guī)之間的邏輯不清，搭配不當，同一環(huán)保法律關(guān)系常常由多部地方性法規(guī)來調(diào)整和規(guī)范，結(jié)果造成交叉重疊、功效相互抵消。要改變這種情況，就需要今后從立法規(guī)劃入手，將相同類型的法規(guī)進行必要的清理和科學的籌劃，使不同法規(guī)之間的關(guān)系更加協(xié)調(diào)，優(yōu)化配置法律資源。

立法與督查、后評估之間關(guān)系

進行環(huán)境立法，應把立法、普法和執(zhí)法當成一盤棋來抓，強化法規(guī)貫徹實施，以法規(guī)的貫徹實施促進立法工作。同時，探索建立地方立法質(zhì)量和績效評估機制，開展立法后評估活動，對現(xiàn)行法規(guī)規(guī)章的合法性和適用性及時進行調(diào)研評估。一是開展執(zhí)法檢查。二是進行立法效果評估，并將評價的結(jié)論作為進一步修改完善的重要依據(jù)。三是推進法規(guī)貫徹執(zhí)行。通過加大宣傳力度、提高環(huán)境保護意識，嚴格環(huán)境執(zhí)法、打擊環(huán)境違法行為，強化目標考核、實行環(huán)境保護責任制，落實專項資金、推進治理污染項目建設，加強監(jiān)督管理、加大對行政相對人違法行為的制裁力度等方式，推進環(huán)保法規(guī)貫徹執(zhí)行。

參考資料

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