財稅法視角下的政府及其權(quán)力
——對洛克《政府論》的挖掘

李 大 慶

(北京大學(xué)法學(xué)院，北京 100871)

在現(xiàn)代議會制的起源國家英國，洛克的思想也許在亞里士多德、霍布斯等宏大理論的照耀下顯得不那么令人矚目，但是走進其中的時候，發(fā)現(xiàn)這里也許埋藏著值得挖掘的“富礦”。在《政府論(下篇)》中，洛克以人類的自然狀態(tài)和戰(zhàn)爭狀態(tài)為立論起點，以社會契約論為理論基礎(chǔ)，以保護個人財產(chǎn)權(quán)為核心，追溯了政治社會的起源，論述了國家權(quán)力結(jié)構(gòu)和運行的模式。洛克的政府理論在西方政治史上產(chǎn)生了深遠的影響，為資產(chǎn)階級君主立憲制度的登臺掃除了異說。盡管存在反歷史和唯心主義的成分，洛克提出的政府理論和財產(chǎn)權(quán)理論卻具有現(xiàn)實意義。循著這種政治哲學(xué)的理論進路，挖掘其中蘊含的思想精華，以公民財產(chǎn)權(quán)和國家財政權(quán)的法治化博弈框架來思考當今中國的政府體制改革。

一、古典政治學(xué)：政府及其權(quán)力從何而來？

在政府理論里，馬克思主義經(jīng)典學(xué)說認為，人民主權(quán)是一切政治權(quán)利中最早的、也是最基本的權(quán)利，這是同國家政權(quán)聯(lián)系在一起的。如果人民沒有對國家的主權(quán)，也就不可能有公民的一般民主權(quán)利；反之，如果人民連最一般的民主權(quán)利都沒有，也就意味著根本不存在人民對國家的主權(quán)。列寧從國家與社會區(qū)分的視角來觀察，指出政府是“從社會中分化出來的公共政治機構(gòu)。”[1]恩格斯在《家庭、私有制和國家的起源》中談到：“國家是社會在一定發(fā)展階段上的產(chǎn)物；國家是承認這個社會陷入了不可解決的自我矛盾，分裂為不可調(diào)和的對立面而又無力擺脫這些對立面。而為了使這些對立面，這些經(jīng)濟利益互相沖突的階級，不致在無謂的斗爭中把自己和社會消滅，就需要有一種表面上凌駕于社會之上的力量，這種力量應(yīng)當緩和沖突，把沖突保持在‘秩序’的范圍內(nèi)?！盵2]這些理論在實踐中的表現(xiàn)就是社會主義國家的憲法條文，如我國憲法規(guī)定，國家的一切權(quán)力屬于人民，人民行使國家權(quán)力的機關(guān)是全國人民代表大會和地方各級人民代表大會。在此基礎(chǔ)上，如果追問下去，國家的權(quán)力來自于人民，那么人民這種權(quán)力的基礎(chǔ)是什么？它來自哪里？如果“天賦人權(quán)”的口號經(jīng)過資產(chǎn)階級革命的實踐成為一種理論的話，那么這種理論一定有更早的淵源存在。

其實，在西方資產(chǎn)階級革命之前，很多思想家在其著作中都對政府及其權(quán)力的起源有過論述。如亞里士多德、霍布斯等。在英國，洛克的一生恰好經(jīng)過英國資產(chǎn)階級革命的整個時期，其思想因而更加貼近以議會制為代表的英國政治實踐。在洛克在其《政府論(下篇)》第一章中即明確指出，“政治權(quán)力就是為了規(guī)定和保護財產(chǎn)而制定法律的權(quán)利，判處死刑和一切較輕處分的權(quán)利，以及使用共同體的力量來執(zhí)行這些法律和保衛(wèi)國家不受外來侵略的權(quán)利；而這一切都只是為了公眾福利?！盵3]2洛克這本書的副標題是“論政府的真正起源、范圍和目的”，可見洛克認為他在這本書里揭示的是他所發(fā)現(xiàn)的政府起源，并對政府權(quán)力范圍以及所要達到的目的進行理論性的闡釋。在該書的第二章和第三章，洛克論述的是政府產(chǎn)生之前的人類社會的狀態(tài)，即自然狀態(tài)與戰(zhàn)爭狀態(tài)。從這部分內(nèi)容中可以看出，洛克的思想典型地承襲了霍布斯在《利維坦》中描述的關(guān)于人類原初狀態(tài)的思想，認為“那是一種完備無缺的自然狀態(tài)，他們在自然法的范圍內(nèi)，按照他們認為合適的辦法，決定他們的行動和處理他們的財產(chǎn)和人身，而無須得到任何人的許可或聽命于任何人的意志?！盵3]3而戰(zhàn)爭狀態(tài)是作為自然狀態(tài)的缺陷存在的。在戰(zhàn)爭狀態(tài)下，人與人之間相互敵對和毀滅。但是從自然狀態(tài)到戰(zhàn)爭狀態(tài)并非沒有條件，洛克認為“誰企圖將另一個人置于自己的絕對權(quán)力之下，誰就同那人處于戰(zhàn)爭狀態(tài)”[3]11。在自然狀態(tài)和戰(zhàn)爭狀態(tài)下，不存在解決人們之間糾紛的權(quán)威裁判，洛克認為為只能“訴諸上天”。為了避免這種戰(zhàn)爭狀態(tài)，找到可以訴請救濟的權(quán)力，于是人類脫離自然狀態(tài)組成社會。在古典政治學(xué)理論中，政府的產(chǎn)生似乎已經(jīng)水到渠成。但是洛克在論述政府產(chǎn)生之前，專章討論了財產(chǎn)問題，即第五章《論財產(chǎn)》。應(yīng)該說這一部分構(gòu)成洛克財產(chǎn)權(quán)思想的主要來源，也是洛克不同于其他古典政治學(xué)家的獨特之處。洛克認為，財產(chǎn)權(quán)通過勞動確立起來并受到消費能力的限制。在這里，洛克還隱含地表達了一種關(guān)于國家、法律與財產(chǎn)的關(guān)系，即“一個君主如能賢明如神，用既定的自由的法律來保護和鼓勵人類正當?shù)那趧?，反對?quán)力的壓制和黨派的偏私，那很快就會使他的鄰國感到壓力?！睉?yīng)該能夠從中體會出作者想表達的一種通過法律來限制國家權(quán)力并保護公民財產(chǎn)權(quán)的樸素思想，而這都包含在今天普遍都接受和承認的法律理念之中。

社會并沒有永遠停留在洛克的時代而是迅速向前發(fā)展，當現(xiàn)代國家的物質(zhì)基礎(chǔ)主要依賴公民納稅的時候，“稅收國家”作為一個與個人財產(chǎn)權(quán)具有對應(yīng)關(guān)系的概念進入政治、經(jīng)濟、法律等科學(xué)研究的視野，對政府進行研究和考察的時候，學(xué)者們又多了一種觀察的維度即稅收的維度。

二、“稅收國家”：財產(chǎn)權(quán)與財政權(quán)如何互動？

古典政治學(xué)關(guān)于國家起源的理論主要是自然權(quán)利理論和社會契約論。在唯物主義者看來，這些所謂的“自然狀態(tài)”、“自然權(quán)利”、“社會契約”等都是唯心主義和反歷史的臆造。他們認為歷史科學(xué)否認了曾經(jīng)在人類歷史上有過資產(chǎn)階級所描繪的那種‘自然狀態(tài)’存在。盡管洛克試圖以“政府到處都是先于記載而存在的”來回應(yīng)這種質(zhì)疑，但是也不能擺脫這種指責。唯物主義哲學(xué)和歷史學(xué)的研究具有其獨特的學(xué)術(shù)與社會價值，但除此之外，可以結(jié)合現(xiàn)實來對古典政治學(xué)理論進行另一番的解讀。

稅收是國家對個人財產(chǎn)的合法剝奪。現(xiàn)代“稅收國家”理論對政府存在及其發(fā)展賦予了與古典政治學(xué)不同的新內(nèi)涵。一個國家的財產(chǎn)事務(wù)經(jīng)歷了從帝王的家計財政到政府的國家財政再到社會的公共財政的發(fā)展歷程。這表明(以政府為代表的)國家作為一種“物質(zhì)力量”，具有明顯的公共性特征，是私人財富公共化的結(jié)果。權(quán)力作為一種支配性的能力完全依賴這些財富的支持。因此，從物質(zhì)基礎(chǔ)的角度來看，政府及其權(quán)力的產(chǎn)生無不來自公民財產(chǎn)權(quán)的讓渡。洛克以財產(chǎn)權(quán)作為個人權(quán)利的象征，把一切權(quán)利化約為財產(chǎn)權(quán)。這種“簡單化約”不僅具有學(xué)術(shù)上的意義，更為關(guān)鍵的是，它直接揭示了現(xiàn)代社會中人民與國家在物質(zhì)關(guān)系的本質(zhì)，即財產(chǎn)權(quán)與財政權(quán)的關(guān)系。盡管如“自然狀態(tài)”、“自然權(quán)利”之類的概念顯得虛無縹緲，但是結(jié)合洛克的財產(chǎn)權(quán)思想以及稅收國家的現(xiàn)實狀況，重新思考“自然狀態(tài)”和“自然權(quán)利”內(nèi)涵，進而得出關(guān)于政府及其權(quán)力來源的更具有現(xiàn)實意義的結(jié)論。

在《論政治的或公民的社會》一章中，洛克明確指出“政治社會的首要目的是保護財產(chǎn)……政治社會本身如果不具有保護所有物的權(quán)力，從而可以處罰這個社會中一切人的犯罪行為，就不成其為政治社會，也不能繼續(xù)存在；真正的和惟一的政治社會是，在這個社會中，每一個成員都放棄了這一自然權(quán)利，把所有不排斥他可以向社會所建立的法律請求保護的事項都交由社會處理……由此可見，國家具有權(quán)力對社會成員之間所犯的不同罪行規(guī)定其應(yīng)得的懲罰(這就是制定法律的權(quán)力)，……凡此都是為了盡可能地保護這個社會的所有成員的財產(chǎn)……這就是公民社會的立法權(quán)和執(zhí)行權(quán)的起源……”[3]51-53如果以洛克的財產(chǎn)權(quán)理論去推理，所謂“自然權(quán)利”其實是一種“財產(chǎn)性權(quán)利”，即個人對基于自己勞動所取得的全部財產(chǎn)擁有完整的權(quán)利，不需要向任何其他個人或組織繳納。在自然狀態(tài)下，人的各種需求是靠著“自給自足”的自然機制來實現(xiàn)的。由于不存在國家而沒有國防、外交等事務(wù)，個人安全也完全依賴自己的力量給予保障。所有需要開支的項目都完全來源于自己勞動創(chuàng)造的收入。這樣，由于沒有可供依賴的物質(zhì)基礎(chǔ)，自然也就沒有國家或政府的存在了。在“稅收國家”這樣的概念里，原本包含了“稅收即國家”的判斷。當國家不存在的時候，稅收自然也不存在。因此，所謂的“自然狀態(tài)”就是一種“無稅”的狀態(tài)，即個人對其勞動所創(chuàng)造的財富不負擔向國家納稅的義務(wù)。

但是這樣的自然狀態(tài)，并非人類生存的理想狀態(tài)。它存在恩格斯所說的“經(jīng)濟利益互相沖突”、“自我矛盾不可解決”乃至“把自己和社會消滅”的后果。為了避免這種同歸于盡的下場，人們不得不尋求一種途徑來解決問題。從經(jīng)驗來看，如果沒有一個相對獨立的第三方主體存在，糾紛永遠不可能獲得理性的解決?；谶@種“平等的困境”，造就一個超越于個人的主體來解決個人之間的紛爭成為相對理性的選擇。于是，個人將自己的財產(chǎn)部分地讓渡出去，以滿足組成政府的所需要的物質(zhì)基礎(chǔ)，并通過政府來調(diào)和沖突。這種財產(chǎn)讓渡所形成的關(guān)系正是納稅人與國家之間的關(guān)系。國家和納稅人之間通過納稅這種財產(chǎn)權(quán)利的轉(zhuǎn)移而形成了一種“社會契約”，即個人將自己勞動所得的財產(chǎn)權(quán)利部分地向國家等社會公共組織進行轉(zhuǎn)移，作為對價，國家給予納稅的人以財產(chǎn)的保護。這樣的一種個人與國家之間的財產(chǎn)性社會契約是真實地存在于人們所生活的人類社會的?？梢?，在政府及其權(quán)力起源的問題上，財產(chǎn)權(quán)理論的引入正好契合了稅收國家的歷史與現(xiàn)實，這種對古典政治學(xué)理論的現(xiàn)實化解讀在一定程度上有利于從一條合理的路徑去解釋政府及其權(quán)力起源的問題。

政府起源問題的解決直接聯(lián)系到政府存在的目的。在這個問題上，洛克的闡述可謂經(jīng)典：“雖然人們在參加社會時放棄他們在自然狀態(tài)中所享有的平等、自由和執(zhí)行權(quán)，而是把它們交給社會，由立法機關(guān)按社會的利益所要求的程度加以處理，但是這只是出于各人為了更好地保護自己、他的自由和財產(chǎn)的動機，社會或由他們組成的立法機關(guān)的權(quán)力絕不容許擴張到超出公共福利的需要之外，而必須是保障每一個人的財產(chǎn)，……而這一切都沒有別的目的，只是為了人民的和平、安全和公眾福利?！盵3]79-80這里值得思考與借鑒的是洛克所采用的方法，把國家與公民之間關(guān)系簡單化約為財產(chǎn)權(quán)上的關(guān)系。在理論日益豐富的今天，國家與公民之間的關(guān)系似乎異常復(fù)雜，從政治權(quán)利到經(jīng)濟權(quán)利，從文化權(quán)利到社會權(quán)利，從財產(chǎn)權(quán)利到人身權(quán)利等等，不一而足。其實，這些權(quán)利都可以歸結(jié)為財產(chǎn)權(quán)利。人民的權(quán)利需不需要保護、能不能夠得到保護都由財產(chǎn)關(guān)系決定。因為“私人領(lǐng)域是由公共行為維持的，事實上是由公共行為創(chuàng)造的，左右的權(quán)利都需要公庫的支持。”[4]

洛克的思想并沒有在政府的起源及其目的上做更多的停留，他緊接著對國家權(quán)力進行了論述。在第十一章《論立法權(quán)的范圍》中，洛克強調(diào)了作為最高權(quán)力的立法權(quán)也應(yīng)該受到一定的限制。包括“對于人民的生命和財產(chǎn)不是、并且也不可能是絕對地專斷的……不能攬有權(quán)力，以臨時的專斷命令來進行統(tǒng)治，而是必須以頒布過的經(jīng)常有效的法律并由有資格的著名法官來執(zhí)行司法和判斷臣民的權(quán)利……最高權(quán)力，未經(jīng)本人同意，不能去取任何人的財產(chǎn)的任何部分……不能把制定法律的權(quán)力轉(zhuǎn)讓給任何他人?！盵3]84-89可以看出，洛克的財產(chǎn)權(quán)理論與政治思想在今天看來仍然有著理論價值和現(xiàn)實意義。如果從國家和納稅人之間的財產(chǎn)關(guān)系來看，洛克的思想則具有了更為堅實的現(xiàn)實基礎(chǔ)。國家和人民圍繞財產(chǎn)的分配展開了博弈，在稅收國家的背景下，這種博弈依賴法治化的框架支撐。這樣的理論在今天已經(jīng)促成一個新興的法律分支學(xué)科——財稅法學(xué)。財稅法學(xué)是財政稅收學(xué)與政治學(xué)、法學(xué)等學(xué)科交叉所產(chǎn)生的新的學(xué)科增長點，其基本立場和觀點可以概括為公共財政、民主政治、法治社會、憲政國家。作為財稅法目標之一的公共財政對我國政府建設(shè)具有的導(dǎo)向性作用。公共財政既是財稅法理論的基本假設(shè)也是現(xiàn)代國家財政運行的實踐性目標。

三、公共財政：政府應(yīng)該如何建設(shè)？

為了防止國家權(quán)力對個人權(quán)利特別是財產(chǎn)權(quán)的侵犯，洛克主張限制國家權(quán)力，建立有限政府。他甚至直接指出，“未經(jīng)人們或其代表同意，決不應(yīng)該對人民的財產(chǎn)課稅?！盵3]90這是標準的稅收法定主義的表述。以稅收法定主義為核心的一系列原則和制度構(gòu)成了現(xiàn)代財稅法學(xué)的基本結(jié)構(gòu)，其學(xué)術(shù)立場和觀點可以概括為公共財政、民主政治、法治社會、憲政國家。其中公共財政的基本含義即是限制政府的財政權(quán)力，保護公民財產(chǎn)權(quán)。這也可以解釋為與洛克政府理論相似的“政府的目的是保護公民財產(chǎn)?！痹趥鹘y(tǒng)的法律制度中，對公民財產(chǎn)的保護更多地強調(diào)的是物權(quán)法、合同法、侵權(quán)責任法等私法的保護，而在以財稅法、經(jīng)濟法等為代表的現(xiàn)代法律制度中，公民財產(chǎn)的公法保護理論日益受到關(guān)注。這既是現(xiàn)實社會對理論發(fā)展的要求，也是理論研究對現(xiàn)實問題的回應(yīng)。

財稅法學(xué)的研究倡導(dǎo)，從財政收入法(稅法、國債法等)、財政支出法(政府采購法、財政撥款法等)、財政管理法(預(yù)算法等)的角度來解決在公共財政的框架下按照“服務(wù)行政”與“依法行政”的路徑進行政府建設(shè)的理論與實踐問題，同時提出公共財政為導(dǎo)向、“服務(wù)行政”與“依法行政”為路徑、“以人為本”和“問責政府”為理念的現(xiàn)代化政府建設(shè)命題。這些理論上的愿景要轉(zhuǎn)化為中國社會的現(xiàn)實，從根本上說要依賴財稅法治的推進。原因在于，財政不僅是政府活動的物質(zhì)基礎(chǔ)，更是制約政府權(quán)力的重要力量。盡管從形式上來看，法治是政府權(quán)力運行的邊界，但是單純的法治形式并不能解決法律實效的問題。真正能夠有效限制政府權(quán)力的法治則必須具有更加實質(zhì)的意義。這種實質(zhì)意義即表現(xiàn)為對政府財政權(quán)力的限制。在現(xiàn)代財稅法學(xué)的研究中，財政法定主義是至為重要的原則，它包含了財政權(quán)力(利)法定、財政義務(wù)法定、財政程序法定和財政責任法定的內(nèi)容。這些內(nèi)容與公共財政的框架具有緊密的聯(lián)系。首先，政府權(quán)力(包括但不限于財政權(quán)力)具有公共性，這要求政府活動必須出于公共利益而不能是某個部門或個人的私益；其次，作為義務(wù)或職責的承擔者，政府活動的目的是為社會提供適當?shù)墓参锲罚坏谌?，從程序正義的角度來看，政府的財政活動應(yīng)當公開透明，接受公共監(jiān)督；最后，當政府行為違背法律要求時，應(yīng)當向公眾承擔法律責任。因此，財政法定原則與公共財政其實是形式與內(nèi)容的關(guān)系，在實踐中二者是以一個整體的面貌出現(xiàn)的。正是從這個意義上說，財稅法本身也具有公共屬性，在法域劃分中屬于公法的范疇。

在現(xiàn)代國家生活中，公共財政不僅是國家權(quán)力活動的物質(zhì)前提，也是保護與限制公民財產(chǎn)權(quán)利、積極促進社會福利的物質(zhì)手段。[5]對公民財產(chǎn)權(quán)利的保護實際上也構(gòu)成了對政府財政權(quán)力的限制。但是，僅僅通過限制政府權(quán)力并不能完全達到保護公民權(quán)利的目的。權(quán)利保護維度不僅包括縱向的，還包括橫向的。限制政府權(quán)力以防止其侵害私權(quán)僅僅是權(quán)利保護的縱向維度。私權(quán)之間的沖突同樣會引發(fā)權(quán)利保護的問題，并且這種橫向維度上的權(quán)利保護同樣需要需要支付巨大的成本。例如，法院審理民事糾紛所需要的司法資源其實都是來自財政開支，這需要公共財政的有力支持。所以，從更深的層次上來看，除了對政府財政權(quán)力的限制外，公共財政還具有推動政府職能轉(zhuǎn)型的功能。政府不僅要依法行政，更應(yīng)服務(wù)行政，即以人民為本位，立足社會需要提供公共物品，只有這樣才符合公共財政導(dǎo)向下的政府建設(shè)的要求。服務(wù)行政是在依法行政基礎(chǔ)上提出的更高要求，是一種行政理念上的提升。

四、結(jié)論

盡管古典政治學(xué)理論與馬克思主義理論在政府起源問題上有許多分歧，作為社會主義國家的政治實踐也以馬克思主義作為理論基礎(chǔ)，但是這并不妨礙對西方政治學(xué)理論的思考與分析。當發(fā)現(xiàn)其中蘊含的某些理論因子足以從某種意義上為今天的政治發(fā)展提供借鑒和依據(jù)的時候，對古典政治理論的解讀就被賦予了現(xiàn)實的意義。

通過對以洛克為代表的古典政治學(xué)理論進行挖掘并進行現(xiàn)實化的解讀，可以發(fā)現(xiàn)財產(chǎn)關(guān)系是橫亙在現(xiàn)代社會中政府與納稅人之間的核心問題。公民按照稅收法定的原則將通過勞動創(chuàng)造的財產(chǎn)權(quán)利讓渡給國家，從而獲得私人財產(chǎn)權(quán)上的保障。政府則按照公共財政的原則，為社會提供公共服務(wù)。現(xiàn)代財稅法即是以這個核心問題作為其基本立場的。以財政法定原則為代表的財稅法治理念既是一以貫之的法律精神，也是強調(diào)實效的現(xiàn)實規(guī)則。中國財稅法要實現(xiàn)的目標是財政民主和財政法治，這兩個方面都與政府及其權(quán)力運用緊密結(jié)合。財稅法的發(fā)展將推進服務(wù)型與法治化政府構(gòu)建的進程。結(jié)合政治體制的大趨勢，立足政府體制改革的實際，中國政府建設(shè)的目標是權(quán)力的服務(wù)型和法治化，路徑是“服務(wù)行政”與“依法行政”機制的建立和實現(xiàn)。