基于財(cái)政支農(nóng)支出結(jié)構(gòu)優(yōu)化的農(nóng)業(yè)科技支出管理創(chuàng)新研究

茹 長 云

(石家莊鐵道大學(xué)經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院，河北 石家莊 050043)

作為“三農(nóng)”子項(xiàng)之一的農(nóng)業(yè)科技2012年被以中央一號文件形式予以全面部署，擺上更加突出的位置。這充分表明政府進(jìn)一步認(rèn)識到發(fā)展農(nóng)業(yè)科技的重要性、緊迫性，認(rèn)識到農(nóng)業(yè)科技支出主要應(yīng)有政府來承擔(dān)，尤其是公益性的農(nóng)業(yè)科技支出。構(gòu)成公共資源重要組成部分的財(cái)政收入是政府滿足農(nóng)業(yè)科技支出的物質(zhì)保證。2011年全國財(cái)政收入增長24.8%[1]，加大農(nóng)業(yè)科技支出已成為可能，同時必須清楚我國國情，對財(cái)政用于農(nóng)業(yè)科技的支出要實(shí)施科學(xué)化、精細(xì)化管理，防止浪費(fèi)，提高公共資源的使用效率。

一、農(nóng)業(yè)資源的稀缺性：凸顯農(nóng)業(yè)科技創(chuàng)新

我國是農(nóng)業(yè)大國，農(nóng)業(yè)作為農(nóng)業(yè)大國的基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)，擔(dān)負(fù)著長期確保主要農(nóng)產(chǎn)品有效供給的重任。土地是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中不可替代的最基本的生產(chǎn)資源，其數(shù)量、質(zhì)量和位置都直接制約農(nóng)業(yè)生產(chǎn)。但自然界中土地的數(shù)量是有限的，是不可再生的。近些年，盡管嚴(yán)格落實(shí)基本農(nóng)田保護(hù)條例、耕地保護(hù)制度，但隨著我國城鎮(zhèn)化進(jìn)入快速發(fā)展階段，耕地資源出現(xiàn)“三少”，即人均耕地少，高質(zhì)量的耕地少，耕地后備資源少，并且減少趨勢日趨加速，最終對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)用地產(chǎn)生一定的“擠出效應(yīng)”。 因此，未來農(nóng)業(yè)的發(fā)展，農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)量的增加，必須走內(nèi)涵擴(kuò)大再生產(chǎn)的路徑，借助科技的力量提高土地產(chǎn)出率、資源利用率、勞動生產(chǎn)率來突破農(nóng)業(yè)資源的約束。

二、農(nóng)業(yè)科技的社會性：政府發(fā)揮主導(dǎo)作用

“實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)持續(xù)穩(wěn)定發(fā)展，長期確保農(nóng)產(chǎn)品有效供給，根本出路在科技。農(nóng)業(yè)科技是確保國家糧食安全的基礎(chǔ)支撐，是突破資源環(huán)境約束的必然選擇，是加快現(xiàn)代農(nóng)業(yè)建設(shè)的決定力量，具有顯著的公共性、基礎(chǔ)性、社會性?！盵2]社會性，通常是指那些對人類整體運(yùn)行發(fā)展有利的基本特征，如利他性、服從性等。農(nóng)業(yè)科技的社會性是指農(nóng)業(yè)科技和農(nóng)業(yè)本身一樣具有保障國家糧食安全和生態(tài)安全的重要社會功能。[3]國家糧食安全是政府維護(hù)社會治安，保護(hù)社會穩(wěn)定的基礎(chǔ)，也是政府實(shí)現(xiàn)其社會職能的重要體現(xiàn)。多年來，糧食安全和增產(chǎn)增收一直是“三農(nóng)” 問題的焦點(diǎn)，從中央到地方始終將“米袋子”、“菜籃子”和“錢袋子”工程作為重要工作來抓，尤其是“米袋子”實(shí)行省長負(fù)責(zé)制。由于各部門重視農(nóng)業(yè)、支持農(nóng)業(yè)，2011年我國糧食生產(chǎn)實(shí)現(xiàn)了八連增，產(chǎn)量創(chuàng)新高達(dá)到11 424 億斤。[4]但2012年面臨新挑戰(zhàn)：從國內(nèi)看，主要農(nóng)產(chǎn)品供求矛盾突出。一方面，主要農(nóng)產(chǎn)品的需求保持剛性增長。人口數(shù)量增長、農(nóng)民進(jìn)城務(wù)工增多、城鄉(xiāng)居民消費(fèi)結(jié)構(gòu)升級帶動消費(fèi)需求快速增長。目前，全國糧、油、肉的年消費(fèi)量分別達(dá)5.5億噸、2 400萬噸、8 000萬噸左右，并以糧食每年250萬噸、植物油100萬噸、肉200萬噸的速度繼續(xù)增長。[5]另一方面，主要農(nóng)產(chǎn)品供給能力不足。農(nóng)業(yè)作為一個特殊的生產(chǎn)部門，受氣候條件、土地資源緊張的影響，波動大，穩(wěn)產(chǎn)增產(chǎn)難度也大大增加。從國際看，國際市場無法保障我國糧食供給和糧食安全。一是世界主要糧食庫存消費(fèi)比屢創(chuàng)新低，糧食供給緊張狀況難以緩解。二是世界主要產(chǎn)糧國強(qiáng)化了對糧食出口的政治干預(yù)。近年來，由于自然災(zāi)害影響，特別是2008年以來國際金融危機(jī)的沖擊，一些糧食主產(chǎn)國頒布了糧食出口禁令，給我國糧食供給造成一定負(fù)面影響?！盁o糧不穩(wěn)”，為了保障國家糧食安全，穩(wěn)定農(nóng)業(yè)，政府必須把加快推進(jìn)農(nóng)業(yè)科技創(chuàng)新問題排在國家經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略的優(yōu)先地位。

三、農(nóng)業(yè)科技的公共性：財(cái)政承擔(dān)主要責(zé)任

財(cái)政是政府施政的基本物質(zhì)手段。農(nóng)業(yè)科技的公共性決定財(cái)政承擔(dān)主要責(zé)任，主要原因是：第一，農(nóng)業(yè)科技具有非競爭性。農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的重要特征是利用生物有機(jī)體的自身繁殖功能進(jìn)行的生產(chǎn)。那么，當(dāng)此類技術(shù)被提供，并不會因?yàn)樵黾愚r(nóng)業(yè)技術(shù)的使用而增加其他使用者的使用成本，從而很難為其提供者或擁有者帶來收益。這就使得農(nóng)業(yè)技術(shù)產(chǎn)生的利益與其高成本不對稱。一項(xiàng)農(nóng)業(yè)技術(shù)的研發(fā)，需要科研單位付出大量的人力、物力、財(cái)力，并且研發(fā)活動存在著有可能失敗的風(fēng)險(xiǎn)。因此，對于以盈利為目的企業(yè)、個人不愿意或沒有能力提供此類技術(shù)。第二，農(nóng)業(yè)技術(shù)具有非排他性。農(nóng)業(yè)生產(chǎn)主要是在露天大田進(jìn)行，一切生產(chǎn)過程和技術(shù)要領(lǐng)都是公開的，很難對農(nóng)業(yè)技術(shù)進(jìn)行保密，阻止農(nóng)民相互學(xué)習(xí)利用新技術(shù)。即使有明確私人產(chǎn)權(quán)的專有性農(nóng)業(yè)技術(shù)，也很難排他。如農(nóng)業(yè)技術(shù)專利權(quán)，由于專利技術(shù)的大部分知識內(nèi)容必須公開，這就為其他企業(yè)免費(fèi)獲取信息進(jìn)行模仿提供機(jī)會。此外，農(nóng)產(chǎn)品作為人類生存的物質(zhì)基礎(chǔ)，但由于農(nóng)產(chǎn)品需求缺乏彈性，容易產(chǎn)生“谷賤傷農(nóng)”，使得部分農(nóng)民認(rèn)為采用新技術(shù)產(chǎn)品供應(yīng)量增加自己收益反而可能降低，進(jìn)而抑制他們采用新技術(shù)的積極性。因此，財(cái)政必須承擔(dān)主要責(zé)任，保障加快推進(jìn)農(nóng)業(yè)科技創(chuàng)新。

四、農(nóng)業(yè)科技支出管理創(chuàng)新

(一)重構(gòu)分工明確的行政管理體系

我國農(nóng)業(yè)科技組織設(shè)置和運(yùn)行機(jī)制不盡完善，科研管理多元化，致使橫向管理缺乏協(xié)調(diào)，縱向管理信息不暢，科技投入浪費(fèi)嚴(yán)重。因此，應(yīng)對現(xiàn)有管理資源進(jìn)行整合，建立一套分工明確的行政管理體系，明確各自的事權(quán)，按照事權(quán)與財(cái)力統(tǒng)一的原則，劃分財(cái)力，從而確保財(cái)政用于農(nóng)業(yè)科技支出集中管理、使用。首先，打破現(xiàn)行單一按行政區(qū)劃實(shí)施分級管理的模式，改按農(nóng)業(yè)區(qū)域性特點(diǎn)和行政區(qū)劃相結(jié)合劃分農(nóng)業(yè)生產(chǎn)區(qū)域。其次，農(nóng)業(yè)部設(shè)立農(nóng)業(yè)研究服務(wù)局，并在各個農(nóng)業(yè)生產(chǎn)區(qū)域設(shè)置由其直接領(lǐng)導(dǎo)的科研服務(wù)機(jī)構(gòu)，科研服務(wù)機(jī)構(gòu)再根據(jù)本區(qū)特點(diǎn)下設(shè)不同數(shù)量和規(guī)模的試驗(yàn)站、示范點(diǎn)或研究所。側(cè)重于基礎(chǔ)研究，探索新知識或解決長期性、全國性重大戰(zhàn)略問題。再次，設(shè)立農(nóng)業(yè)部推廣局，負(fù)責(zé)指導(dǎo)各省制定和執(zhí)行推廣計(jì)劃，協(xié)調(diào)各省間的合作交流，不直接從事具體的農(nóng)技推廣工作。

(二)加大財(cái)政用于農(nóng)業(yè)科技的支出

我國農(nóng)業(yè)科技長期面臨資金投入不足的問題，1991—2006年農(nóng)業(yè)科技支出占國家財(cái)政用于農(nóng)業(yè)支出的比例一直低于1%(筆者根據(jù)2006年《中國統(tǒng)計(jì)年鑒》計(jì)算)。為了適應(yīng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和財(cái)政支出結(jié)構(gòu)變化的客觀要求，并與國際慣例的收支分類標(biāo)準(zhǔn)具有可比性，2007年我國實(shí)行新的政府收支分類改革。由于財(cái)政支農(nóng)支出的統(tǒng)計(jì)口徑尚未完全確定，2007—2009年只公布農(nóng)林水事務(wù)支出總額，2010年全國公共財(cái)政支出決算表細(xì)化了農(nóng)林水事務(wù)支出項(xiàng)目。在此，將2010年農(nóng)業(yè)支出中的技術(shù)推廣和技能培訓(xùn)占財(cái)政用于農(nóng)業(yè)支出的比例視為原農(nóng)業(yè)科技支出占國家財(cái)政用于農(nóng)業(yè)支出的比例，根據(jù)財(cái)政部公布的2010年全國公共財(cái)政支出決算表有關(guān)數(shù)據(jù)計(jì)算，該占比為7.19%。比例雖有大大提高，但由于我國農(nóng)業(yè)科技投入長期不足，缺口較大，在以后多年內(nèi)財(cái)政應(yīng)持續(xù)加大農(nóng)業(yè)科技支出。2012年中央一號文件提出“保證財(cái)政農(nóng)業(yè)科技投入增幅明顯高于財(cái)政經(jīng)常性收入增幅，逐步提高農(nóng)業(yè)研發(fā)投入占農(nóng)業(yè)增加值的比重，建立投入穩(wěn)定增長的長效機(jī)制”。因此，一方面，加大農(nóng)業(yè)科技支出總量。稅收收入作為財(cái)政經(jīng)常性收入，2011年全國稅收總收入完成89 720.31億元，比上年增加16 509.52億元，同比增長22.6%。[6]以此為標(biāo)準(zhǔn)，各級財(cái)政在確保持續(xù)加大用于“三農(nóng)”支出前提下，重點(diǎn)加大農(nóng)業(yè)科技支出，保障增量和比例均有提高。另一方面，在總量逐年增加的基礎(chǔ)上，合理分配資金，保障農(nóng)業(yè)科技支出結(jié)構(gòu)合理。農(nóng)業(yè)科技支出主要用于研究開發(fā)、推廣服務(wù)和教育培訓(xùn)三個方面。因此，結(jié)合當(dāng)前農(nóng)業(yè)發(fā)展的實(shí)際狀況，兼顧研發(fā)、推廣、教育三者之間的關(guān)系，予以統(tǒng)籌安排。

(三)建設(shè)公共農(nóng)業(yè)科技推廣體系

多年來我國一直致力于建立產(chǎn)、學(xué)、研、推相結(jié)合的農(nóng)業(yè)科技創(chuàng)新體系，并取得一定成果，初步形成農(nóng)業(yè)科技大聯(lián)合、大協(xié)作的局面。但還存在許多缺陷，尤其是農(nóng)業(yè)科技的推廣應(yīng)用。我國的農(nóng)業(yè)科研主要依靠院校和科研院所，通過立項(xiàng)得到財(cái)政資金的支持，項(xiàng)目經(jīng)過評審就算完成了，后續(xù)的推廣應(yīng)用沒有受到重視?！笆晃濉逼陂g，農(nóng)業(yè)科技成果轉(zhuǎn)化率為41%，[7]推廣度僅有25%，[8]遠(yuǎn)低于發(fā)達(dá)國家的水平。研究開發(fā)的最終目的是生產(chǎn)出更多有利于人類健康的農(nóng)產(chǎn)品。因此，為了提高農(nóng)業(yè)科技成果推廣度，財(cái)政應(yīng)加大農(nóng)業(yè)技術(shù)推廣支出，建設(shè)公共農(nóng)業(yè)科技推廣體系，強(qiáng)化那些公益性的技術(shù)推廣。目前急需利用現(xiàn)有推廣資源，即各類農(nóng)業(yè)院校，讓他們成為農(nóng)業(yè)科技推廣的核心力量。各類農(nóng)業(yè)院校教師身兼教學(xué)、研究和推廣三任，既能把最新研究成果及時傳播給農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者，又能在推廣中進(jìn)一步完善其研究成果，了解農(nóng)民的需要并從中篩選新的研究課題，從而使教育、科研、推廣相互促進(jìn)、互相協(xié)調(diào)，大大提高整個系統(tǒng)的運(yùn)作效率?？上驳氖?009年5月27日農(nóng)業(yè)部和教育部簽署《關(guān)于合作共建中國農(nóng)業(yè)大學(xué)等八所高校及開展相關(guān)工作的協(xié)議》，農(nóng)業(yè)高校在技術(shù)推廣等方面的優(yōu)勢與作用已引起有關(guān)部門的進(jìn)一步重視。另據(jù)《中國青年報(bào)》2012年2月29日報(bào)道，科技部將聯(lián)合教育部鼓勵高校農(nóng)科教授走出校園，“將論文寫在大地上”，以保證農(nóng)業(yè)技術(shù)的進(jìn)一步推廣。

(四)加強(qiáng)農(nóng)業(yè)科技資金的監(jiān)管，提高支出效益

隨著財(cái)政對農(nóng)業(yè)科技支出穩(wěn)定增長機(jī)制的形成，做好監(jiān)管工作，有利于促進(jìn)農(nóng)業(yè)科技資金的規(guī)范管理、高效使用。首先，科學(xué)立項(xiàng)。項(xiàng)目選擇堅(jiān)持突出重點(diǎn)與兼顧一般、社會效益優(yōu)先與兼顧經(jīng)濟(jì)效益、專家評審與群眾參與相結(jié)合的原則，確保項(xiàng)目的可行性、科學(xué)性，杜絕重復(fù)立項(xiàng)。從源頭上為提高農(nóng)業(yè)科技資金的效益打好基礎(chǔ)。其次，全程監(jiān)管。由于農(nóng)業(yè)科技成果研發(fā)的周期比較長，一般在10年左右。這就使得一些項(xiàng)目的資金被虛報(bào)冒領(lǐng)、截留挪用等違法違規(guī)現(xiàn)象出現(xiàn)，導(dǎo)致農(nóng)業(yè)科技資金的支出效益低下。因此，對財(cái)政用于農(nóng)業(yè)科技的資金使用實(shí)施全程動態(tài)監(jiān)管，確保農(nóng)業(yè)科技支出的高效利用。當(dāng)立項(xiàng)資金投入后，從項(xiàng)目的研發(fā)、成果轉(zhuǎn)化直至推廣應(yīng)用每個環(huán)節(jié)均規(guī)定各自監(jiān)督的重點(diǎn)，確保實(shí)現(xiàn)其預(yù)訂的目標(biāo)。進(jìn)入推廣應(yīng)用階段，一定時期后對項(xiàng)目實(shí)施后評估，為后續(xù)管理提供經(jīng)驗(yàn)或教訓(xùn)。

(五)完善相關(guān)法律，保證農(nóng)業(yè)科技支出的穩(wěn)定增長

發(fā)達(dá)國家農(nóng)業(yè)財(cái)政政策目標(biāo)及其措施，一般都是通過立法形式確定下來的，并且隨著環(huán)境條件的變化不斷修訂。如美國、歐盟、日本等都依據(jù)政治、經(jīng)濟(jì)、國際貿(mào)易環(huán)境的變動而不斷調(diào)整農(nóng)業(yè)法，先后制定頒布了各個時期的農(nóng)業(yè)法。在我國，1993年7月頒布并實(shí)行《農(nóng)業(yè)法》，至今近20年，只有2002年予以修訂一次?？傮w來看農(nóng)業(yè)立法還很薄弱，更多的涉農(nóng)規(guī)定是以文件、條例等形式發(fā)布，隨意性強(qiáng)，缺乏穩(wěn)定性、可操作性。對于農(nóng)業(yè)科技，《農(nóng)業(yè)法》第七章有8條相應(yīng)內(nèi)容，但針對農(nóng)業(yè)科技投入的項(xiàng)目、金額、使用原則、資金來源等均沒有規(guī)定。因此，我國應(yīng)根據(jù)當(dāng)前的政治、經(jīng)濟(jì)環(huán)境修訂現(xiàn)行《農(nóng)業(yè)法》，建立完備的農(nóng)業(yè)法規(guī)體系。將具有戰(zhàn)略意義的涉農(nóng)規(guī)定內(nèi)化為法律法規(guī)，針對農(nóng)業(yè)科技支出，將各級政府支出職責(zé)、財(cái)政用于農(nóng)業(yè)科技支出的項(xiàng)目、金額、使用原則、資金來源等納入法律規(guī)范，用立法形式在制度源頭上保持其穩(wěn)定性。

(六)建立多元化農(nóng)業(yè)科技投入體系

農(nóng)業(yè)科技創(chuàng)新是實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展的源動力。建立農(nóng)業(yè)科技投入穩(wěn)定增長的長效機(jī)制是理想狀態(tài)。因此，在農(nóng)業(yè)科技投入上，政府發(fā)揮主導(dǎo)作用的同時，應(yīng)積極引導(dǎo)社會力量支持農(nóng)業(yè)科技的創(chuàng)新。比如利用稅收優(yōu)惠政策，對有能力的企業(yè)、社會團(tuán)體和個人捐資支持農(nóng)業(yè)科技發(fā)展的，視為公益性捐贈，允許在應(yīng)納稅所得額中扣除。