大同市水權(quán)轉(zhuǎn)讓法律制度的構(gòu)建

黃紅霞

（山西大同大學(xué)政法學(xué)院，山西 大同 037009）

大同市水權(quán)轉(zhuǎn)讓法律制度的構(gòu)建

黃紅霞

（山西大同大學(xué)政法學(xué)院，山西 大同 037009）

水是我們生存的物質(zhì)基礎(chǔ)，也是工業(yè)和農(nóng)業(yè)發(fā)展的一項(xiàng)重要資源。大同市的水問(wèn)題十分突出，如時(shí)空分布的不均勻、水資源的缺乏和污染等，已經(jīng)嚴(yán)重影響了本地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展。因此，應(yīng)建立一種以市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)為指導(dǎo)、以水資源可持續(xù)發(fā)展為目標(biāo)的水權(quán)轉(zhuǎn)讓法律制度。

水權(quán)；水權(quán)轉(zhuǎn)讓?zhuān)环芍贫?/p>

水權(quán)是權(quán)利人依法對(duì)水資源占有、使用、收益和處分的權(quán)利，是一項(xiàng)由國(guó)家或公眾所有的他物權(quán)，是由法律規(guī)制一定限制條件的用益權(quán)。水權(quán)轉(zhuǎn)讓?zhuān)侵富诤贤騾f(xié)議將水權(quán)轉(zhuǎn)讓給他人享有的行為。水權(quán)轉(zhuǎn)讓即水權(quán)的再分配，其根本目的就是解決水資源分配中出現(xiàn)的不公平、不均衡、不合理現(xiàn)象，提高水資源的利用效率。

胡錦濤總書(shū)記在2004年中央人口資源環(huán)境工作座談會(huì)上明確要求，要通過(guò)完善水權(quán)轉(zhuǎn)讓的法律法規(guī)，來(lái)提高水資源的利用效率。當(dāng)前，我國(guó)在相關(guān)立法方面已取得一些重大性進(jìn)展。第一，2002年頒布的《水法》中規(guī)定了取水權(quán)，明確了有償使用制度。這為我們完善以市場(chǎng)機(jī)制為基礎(chǔ)的水權(quán)轉(zhuǎn)讓法律制度提供了設(shè)計(jì)路徑。第二，黃河水利委員會(huì)于2004年7月5日出臺(tái)了《黃河水權(quán)轉(zhuǎn)換管理實(shí)施辦法（試行）》，對(duì)水權(quán)轉(zhuǎn)讓審批權(quán)限和程序、期限與費(fèi)用、組織實(shí)施與監(jiān)督管理等都做出明確規(guī)定。這是我國(guó)大江大河頒布的第一個(gè)流域性水權(quán)轉(zhuǎn)換規(guī)范性文件，它的實(shí)施，對(duì)優(yōu)化配置黃河水資源，以黃河水資源的可持續(xù)利用支撐流域及相關(guān)地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展將起到重要作用。第三，我國(guó)水利部于2005年頒布了《關(guān)于水權(quán)轉(zhuǎn)讓的若干意見(jiàn)》、《關(guān)于印發(fā)水權(quán)制度建設(shè)框架的通知》。兩個(gè)文件中設(shè)計(jì)了水權(quán)制度的框架及其具體內(nèi)容，并對(duì)轉(zhuǎn)讓水權(quán)的基本原則、限制范圍、轉(zhuǎn)讓費(fèi)用、轉(zhuǎn)讓年限等做出了規(guī)定，具有較高的指導(dǎo)性，推進(jìn)了我國(guó)水權(quán)轉(zhuǎn)讓法律制度的構(gòu)建，并促進(jìn)了水資源的可持續(xù)利用。第四，2010年國(guó)務(wù)院批復(fù)了國(guó)家首個(gè)水資源戰(zhàn)略規(guī)劃《全國(guó)水資源綜合規(guī)劃》，其中提出要建立健全取水許可制度、有償使用制度和水權(quán)轉(zhuǎn)讓制度，并積極運(yùn)用市場(chǎng)交易來(lái)優(yōu)化配置水資源；逐步加快南水北調(diào)的工程，爭(zhēng)取早日解決北方缺水問(wèn)題。

大同市是一個(gè)水問(wèn)題十分突出的城市，應(yīng)把握時(shí)機(jī)，向水權(quán)轉(zhuǎn)讓的市場(chǎng)化邁進(jìn)，實(shí)現(xiàn)水資源的可持續(xù)發(fā)展。

一、構(gòu)建大同市水權(quán)轉(zhuǎn)讓法律制度的必要性

（一）水資源供求矛盾日趨突出第一，大同地區(qū)處于干旱少雨、生態(tài)貧乏的晉西北黃土高原，因此水資源先天短缺而且分布不均。多年來(lái)，我市平均降雨量為421．4mm、平均蒸發(fā)量卻有1055．9mm，相應(yīng)的我市平均水資源總量也僅為9．507億m3，市區(qū)人均水資源占有量為81．1m3，僅為全國(guó)人均水資源占有量的3%，是全國(guó)嚴(yán)重缺水的大中城市之一。這種水供需矛盾已嚴(yán)重阻礙了我市經(jīng)濟(jì)發(fā)展和城市供水工作。因此，用有限的水資源最大限度地滿(mǎn)足城市經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展和人民生活的需要，實(shí)現(xiàn)水資源的合理配置，完善科學(xué)用水體系和節(jié)約用水管理體系，符合大同市“綠色崛起、轉(zhuǎn)型發(fā)展”中長(zhǎng)期戰(zhàn)略目標(biāo)。

第二，由于我市工業(yè)的發(fā)展，目前市供水排水集團(tuán)公司的12個(gè)水源地中，已有多數(shù)水源地遭受不同程度的污染，以致于無(wú)法作為生活飲用水的水源；一些農(nóng)田長(zhǎng)年引用污水澆灌，已造成土壤板結(jié)、農(nóng)作物發(fā)育不良等農(nóng)業(yè)環(huán)境問(wèn)題。

第三，嚴(yán)重超采地下水已引起了一系列地質(zhì)問(wèn)題，在我市生活集中區(qū)域已產(chǎn)生不同程度的地面沉降和地面裂縫。為此，市水務(wù)局下發(fā)了《關(guān)于嚴(yán)禁在大同市城市總體規(guī)劃范圍內(nèi)取用地下水的通告》，要求自2011年2月15日起，禁止在大同市城市總體規(guī)劃范圍內(nèi)取用地下水，以往頒發(fā)的取水許可證全部廢止。這為我市建立水權(quán)轉(zhuǎn)讓法律制度奠定了一定的基礎(chǔ)。

第四，農(nóng)業(yè)用水比較浪費(fèi)，加重了水資源的短缺形勢(shì)。目前，由于我市的多數(shù)大中型灌區(qū)渠道使用超期、未及時(shí)修補(bǔ)，造成了灌溉水利用率下降；有些地方農(nóng)民依然習(xí)慣用大水澆灌農(nóng)田，使得實(shí)際用水量超過(guò)需水量的2倍多。因此，大量用水指標(biāo)被農(nóng)灌用水占用，效益高的工業(yè)領(lǐng)域得不到充足的水資源，全市的經(jīng)濟(jì)發(fā)展受到了限制。之所以存在這么多的用水短缺和浪費(fèi)問(wèn)題，也是由于水權(quán)界定不清晰。我們必須努力實(shí)現(xiàn)水權(quán)的流通轉(zhuǎn)讓?zhuān)瑯?gòu)建水權(quán)交易市場(chǎng)，才可以使得區(qū)域部門(mén)、行業(yè)間的用水協(xié)調(diào)，穩(wěn)定發(fā)展。

（二）水資源具有經(jīng)濟(jì)屬性水作為一種自然資源，還具有經(jīng)濟(jì)價(jià)值。在我市對(duì)水資源需大于供的情況下，必須按照市場(chǎng)效率原則來(lái)分配和使用。以前的實(shí)踐表明，計(jì)劃經(jīng)濟(jì)嚴(yán)重影響了水資源的使用效率，造成水資源的緊缺和浪費(fèi)。明晰水權(quán)，并讓其按市場(chǎng)機(jī)制流動(dòng)起來(lái)，已是一種必然趨勢(shì)?？梢赃\(yùn)用市場(chǎng)手段打破喝大鍋水的習(xí)慣，如通過(guò)工業(yè)投資農(nóng)業(yè)，農(nóng)業(yè)反哺工業(yè)；或農(nóng)業(yè)內(nèi)部的水權(quán)轉(zhuǎn)讓?zhuān)谌姓嬲龑?shí)現(xiàn)水資源的可持續(xù)利用。

（三）節(jié)水型社會(huì)的建設(shè)根據(jù)水利部提出的建立節(jié)水型社會(huì)的要求，大同市政府結(jié)合本市情況，于2010年7月20日制定了《大同市創(chuàng)建國(guó)家節(jié)水型城市工作實(shí)施方案》，其基本精神就是要建立政府調(diào)控、市場(chǎng)引導(dǎo)、公眾參與的節(jié)水型社會(huì)體系。而推進(jìn)國(guó)家水權(quán)制度建設(shè)，轉(zhuǎn)變用水觀念、創(chuàng)新發(fā)展模式，推動(dòng)水權(quán)交易市場(chǎng)的形成，讓水權(quán)在行業(yè)間、地區(qū)間和用水戶(hù)間有償轉(zhuǎn)讓?zhuān)墙ㄔO(shè)節(jié)水型社會(huì)的一項(xiàng)重要指標(biāo)，具有一定的創(chuàng)新性。

二、大同市水權(quán)轉(zhuǎn)讓法律制度的內(nèi)容

（一）水權(quán)轉(zhuǎn)讓的基本原則水權(quán)轉(zhuǎn)讓以明晰水資源使用權(quán)為前提，依法取得的水權(quán)在轉(zhuǎn)讓時(shí)，應(yīng)遵循以下四項(xiàng)原則：

1、宏觀調(diào)控和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)相結(jié)合。由于水資源屬于國(guó)家所有，所以市政府及相關(guān)行政部門(mén)應(yīng)依法對(duì)水資源實(shí)行統(tǒng)一管理和籌劃，規(guī)范各種水權(quán)轉(zhuǎn)讓行為，也可以建立相關(guān)的網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)對(duì)水權(quán)相關(guān)信息進(jìn)行登記，達(dá)到合理配置水資源的宏觀目的。此外，我們又要堅(jiān)持市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)原則，把水權(quán)放入市場(chǎng)交易中，來(lái)提高水資源的利用效率，最終達(dá)到兩者和諧的狀態(tài)。

[2]Doug K.Evaluting the impact of environmental inter protection,a review of three research studies,Comlotion for Education in the outdoors:Research Symposium Proce edings,1996,4（2）.

2、統(tǒng)籌兼顧各種利益。為了預(yù)防水權(quán)轉(zhuǎn)讓中的利益失衡，要統(tǒng)籌兼顧轉(zhuǎn)讓雙方主體以及其他供水者和相關(guān)用水者等第三方的利益。水權(quán)轉(zhuǎn)讓?xiě)?yīng)當(dāng)按照優(yōu)先順序進(jìn)行，不能為了其他經(jīng)濟(jì)用水而犧牲環(huán)境用水權(quán)，特別要保護(hù)農(nóng)業(yè)等弱勢(shì)用水群體；同時(shí)，要公開(kāi)水權(quán)轉(zhuǎn)讓的程序，使各方主體對(duì)信息了解透明，做到利益公平化。

3、效率原則。要綜合看待水資源的各種效率，不僅是經(jīng)濟(jì)效率，還應(yīng)從本市的可持續(xù)發(fā)展、生態(tài)平衡等多方位來(lái)考察，最終實(shí)現(xiàn)社會(huì)、經(jīng)濟(jì)和環(huán)境效益的相統(tǒng)一。所以，應(yīng)降低水權(quán)的交易成本，規(guī)范轉(zhuǎn)讓的程序，建立有效的水權(quán)市場(chǎng)。

4、保護(hù)環(huán)境原則。不能為了追求水權(quán)轉(zhuǎn)讓而破壞和浪費(fèi)水資源，水權(quán)轉(zhuǎn)讓的最終目的是要合理利用水資源。因此，始終不能危及到我市的生態(tài)環(huán)境安全。

（二）水權(quán)轉(zhuǎn)讓的范圍水利部在2005年出臺(tái)的《關(guān)于水權(quán)轉(zhuǎn)讓的若干意見(jiàn)》中，首次限制了水權(quán)的轉(zhuǎn)讓范圍，突顯了生態(tài)和公共利益。其中規(guī)定地下取水戶(hù)在限采區(qū)域內(nèi)，超過(guò)本行政區(qū)域可用水量而超采的，除國(guó)家另有規(guī)定，不得對(duì)本行政區(qū)域外的用戶(hù)轉(zhuǎn)讓?zhuān)唤罐D(zhuǎn)讓對(duì)生態(tài)或公共利益等可能造成影響的水權(quán)；不得將水權(quán)轉(zhuǎn)讓給我國(guó)限制發(fā)展的用水產(chǎn)業(yè)戶(hù)。總之，以下的水權(quán)是禁止轉(zhuǎn)讓的：和土地的所有權(quán)或使用權(quán)不能分離的；無(wú)正式登記就取得合法水權(quán)證的；約定或法定中限制水權(quán)人主體資格的；其他法律所禁止的。其實(shí)，這些又體現(xiàn)了水權(quán)在轉(zhuǎn)讓中所具有的公權(quán)性質(zhì)。

從目前發(fā)展的趨勢(shì)來(lái)看，在條件成熟時(shí)，各種新型的開(kāi)發(fā)利用水資源的權(quán)利都可以實(shí)行轉(zhuǎn)讓?zhuān)缏糜斡^光權(quán)、養(yǎng)殖權(quán)、排污權(quán)等，這樣有助于實(shí)現(xiàn)多元化投資，合理配置水資源。其中，允許水資源排污權(quán)進(jìn)行交易，并不代表排污企業(yè)能隨意排污，交易雙方必須在所控制的水污染物排放總量的范圍內(nèi)進(jìn)行，且不得損壞水資源環(huán)境。此種交易方式不僅可激勵(lì)排污企業(yè)的積極性來(lái)主動(dòng)減排，而且能大幅度減少污染物排放總量，緩解大同市飲用水源日趨污染嚴(yán)重等問(wèn)題。

（三）水權(quán)轉(zhuǎn)讓的程序按大同市水權(quán)轉(zhuǎn)讓的實(shí)際，應(yīng)從以下幾個(gè)方面規(guī)范工作程序：一是由交易者向水行政管理機(jī)構(gòu)提出申請(qǐng)，并提交水權(quán)轉(zhuǎn)讓可行性報(bào)告；水權(quán)轉(zhuǎn)讓雙方簽訂轉(zhuǎn)讓合同或協(xié)議。協(xié)議中雙方應(yīng)合理確定轉(zhuǎn)讓費(fèi)用，包括工程的建設(shè)費(fèi)、維護(hù)費(fèi)和利潤(rùn)等。二是在國(guó)家規(guī)定及本市水資源利用規(guī)劃范圍內(nèi)，水行政主管部門(mén)對(duì)相關(guān)內(nèi)容進(jìn)行認(rèn)真審核，具體內(nèi)容應(yīng)包括：交易合同的水權(quán)期限、主體、水用途及其對(duì)環(huán)境的影響等。三是對(duì)于合格的交易者進(jìn)行水權(quán)變更登記，準(zhǔn)予交易。

（四）完善大同市水權(quán)轉(zhuǎn)讓法律制度的立法設(shè)想

1、修改現(xiàn)行《大同市水資源管理辦法》取水許可制度是實(shí)施水權(quán)轉(zhuǎn)讓制度的前提和基礎(chǔ)。而現(xiàn)行《大同市水資源管理辦法》中的第10條第2款明確規(guī)定：“農(nóng)村人畜飲水和農(nóng)業(yè)引洪灌溉，暫不需要申請(qǐng)辦理取水許可證?！钡?4條第3款規(guī)定：“農(nóng)村人畜飲水，農(nóng)田灌溉用水暫不征收水資源費(fèi)，采礦排水經(jīng)處理回用的部分減半征收水資源費(fèi)?！边@樣，不利于農(nóng)業(yè)用水的節(jié)約與水使用權(quán)的流動(dòng)。因此，要完善我市現(xiàn)行法律規(guī)定，采取節(jié)制總量和定期限額雙重管理，明確農(nóng)業(yè)取水許可制度，并合理收取費(fèi)用。這樣有助于水權(quán)擁有者之間進(jìn)行互相轉(zhuǎn)讓?zhuān)瑥亩刂频叵滤某?；另一方面，也是我市?shí)行農(nóng)業(yè)水權(quán)和工業(yè)水權(quán)之間置換的前提基礎(chǔ)，即用“農(nóng)業(yè)水”提供給工業(yè)，換取農(nóng)業(yè)節(jié)水改造費(fèi)用。

2、制定水權(quán)轉(zhuǎn)讓相關(guān)的法律規(guī)范性文件目前，大同市正處于轉(zhuǎn)型發(fā)展時(shí)期，傳統(tǒng)的水利必須向現(xiàn)代可持續(xù)發(fā)展的水利轉(zhuǎn)變。水權(quán)轉(zhuǎn)讓工作雖有成效，但缺乏配套的法律規(guī)章來(lái)規(guī)制和指導(dǎo)。而且我市利用地下水較嚴(yán)重，更需構(gòu)建一套全面的水權(quán)轉(zhuǎn)讓法律系統(tǒng)。因此，我們要立足實(shí)際，認(rèn)真借鑒內(nèi)蒙古、寧夏等地的水權(quán)轉(zhuǎn)讓經(jīng)驗(yàn)，出臺(tái)相關(guān)的規(guī)范性文件，如《大同市水權(quán)轉(zhuǎn)讓管理暫行辦法》、《大同市水權(quán)轉(zhuǎn)讓實(shí)施細(xì)則》等。其內(nèi)容要在水權(quán)轉(zhuǎn)讓程序、主體、范圍、價(jià)格、審查等方面進(jìn)行重點(diǎn)規(guī)制。

[1]謝文俊.論水權(quán)流轉(zhuǎn)的中國(guó)語(yǔ)境[J].甘肅理論學(xué)刊,2007（1）：94-96.

[2]崔建遠(yuǎn).水權(quán)與民法理論及物權(quán)法典的制定[J].法學(xué)研究,2002（3）：35-60.

[3]黃錫生.水權(quán)制度研究[M].北京：科學(xué)出版社,2005.

[4]范戰(zhàn)平.水權(quán)制度變遷的動(dòng)因考察[J].河南社會(huì)科學(xué),2006（6）：112-115.

[5]鄧慶偉.轉(zhuǎn)變體制機(jī)制是貫徹落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀的根本保障[J].山西大同大學(xué)學(xué)報(bào),2010（5）：1-4.

〔責(zé)任編輯 趙曉潔〕

The Legal System Building of the Transfer ofWater Rights in Datong

HUANG Hong-xia
（Schoolof Political Science and Law,ShanxiDatong University,Datong Shanxi,037009）

Water is the survival of human＇s basic material．It also is the strategic resources of industrial and agricultural production．Datong is a serious lackofwater area，the time and space are notuniform distribution，water pollution is serious and water environmental degradation．This has seriously affected the development of local economic．Therefore，this paper focuses on how to establish water rights transfer law Institution，which is guided by the watermarket theory，and targeted by water resources sustainable development．

water right；water right transfer；l ogal system

DF466

A

1674-0882（2012）02-0014-03

2011-12-24

黃紅霞（1981－），山西大同人，碩士，講師，研究方向：環(huán)境資源保護(hù)法學(xué)。

哲學(xué)·歷史