論第三方環(huán)境監(jiān)測的適用限制*

左平凡

（沈陽工業(yè)大學(xué)文法學(xué)院，沈陽 110870）

【民主與法】

論第三方環(huán)境監(jiān)測的適用限制*

左平凡

（沈陽工業(yè)大學(xué)文法學(xué)院，沈陽 110870）

論證環(huán)境監(jiān)測服務(wù)市場化合法性的限制條件，指出環(huán)境保護(hù)管理部門必須嚴(yán)格執(zhí)行國家關(guān)于環(huán)境信息公開的法律法規(guī)，不應(yīng)委托無環(huán)境知情權(quán)的第三方社會(huì)檢測機(jī)構(gòu)進(jìn)行監(jiān)測。逐一分析第三方環(huán)境監(jiān)測在環(huán)境質(zhì)量監(jiān)測、污染源監(jiān)測、環(huán)境監(jiān)測專用設(shè)備適用性檢測、突發(fā)環(huán)境污染事件應(yīng)急監(jiān)測、項(xiàng)目竣工環(huán)境保護(hù)驗(yàn)收監(jiān)測以及生態(tài)安全監(jiān)測等方面的適用和限制，在對第三方環(huán)境監(jiān)測存在的問題進(jìn)行考察的基礎(chǔ)上，提出完善第三方環(huán)境監(jiān)測的立法建議。

環(huán)境保護(hù)法;環(huán)境信息公開;環(huán)境監(jiān)測市場化;第三方環(huán)境監(jiān)測;環(huán)境質(zhì)量監(jiān)測;污染源監(jiān)測;應(yīng)急監(jiān)測;生態(tài)安全監(jiān)測

環(huán)境保護(hù)部根據(jù)國務(wù)院立法計(jì)劃正在起草的《環(huán)境監(jiān)測管理?xiàng)l例（征求意見稿）》（以下簡稱《條例（草案）》）［1］中擬設(shè)置環(huán)境監(jiān)測服務(wù)資質(zhì)行政許可，這意味著我國市場化的環(huán)境監(jiān)測服務(wù)正向法制化的方向推進(jìn)。我國的環(huán)境法律法規(guī)體系至今未對社會(huì)檢測機(jī)構(gòu)從事環(huán)境監(jiān)測活動(dòng)的范圍進(jìn)行明確規(guī)定，環(huán)保主管部門對社會(huì)檢測機(jī)構(gòu)實(shí)施有效監(jiān)管的法律依據(jù)不夠充分。法律、法規(guī)上的空白和政府監(jiān)管的缺失，致使社會(huì)檢測機(jī)構(gòu)從事環(huán)境監(jiān)測活動(dòng)存在諸多問題:第一，環(huán)境監(jiān)測可否委托經(jīng)認(rèn)可授權(quán)獲得資質(zhì)的企業(yè)來完成?政府能否采購企業(yè)的監(jiān)測服務(wù)?排污企業(yè)自行監(jiān)測是否需要獲得許可?如廣西長興環(huán)境監(jiān)測有限公司總經(jīng)理周佐提出，廣西有一些監(jiān)測站能力較弱，有些監(jiān)測項(xiàng)目連市級環(huán)境監(jiān)測站都做不出來。碰到這樣的情況時(shí)，《條例》能否規(guī)定政府可以委托經(jīng)認(rèn)可授權(quán)獲得資質(zhì)的企業(yè)來完成?［2］第二，環(huán)境監(jiān)測服務(wù)的范圍太窄，能否開放生態(tài)、驗(yàn)收等方面的環(huán)境監(jiān)測?多家第三方獨(dú)立實(shí)驗(yàn)室檢測機(jī)構(gòu)認(rèn)為應(yīng)擴(kuò)大企業(yè)的監(jiān)測范圍。澳實(shí)分析檢測（上海）有限公司總經(jīng)理?xiàng)钤A認(rèn)為《條例（草案）》中“排污監(jiān)測”這個(gè)范圍太窄，希望參加場地修復(fù)等生態(tài)監(jiān)測。SGS通標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)技術(shù)服務(wù)有限公司總監(jiān)薛健則以我國臺(tái)灣地區(qū)的做法為例，認(rèn)為應(yīng)擴(kuò)大環(huán)境監(jiān)測服務(wù)的范圍。臺(tái)灣地區(qū)授權(quán)委托第三方機(jī)構(gòu)參與環(huán)境監(jiān)測，環(huán)保機(jī)構(gòu)隨時(shí)可以抽查，這樣可以大大減少檢測機(jī)構(gòu)數(shù)據(jù)造假的現(xiàn)象［2］。

但反對擴(kuò)大企業(yè)環(huán)境監(jiān)測范圍的意見則對此持審慎態(tài)度。如中國環(huán)境監(jiān)測總站質(zhì)管室主任付強(qiáng)認(rèn)為，驗(yàn)收監(jiān)測不同于完全監(jiān)測，它有自身的特點(diǎn)，應(yīng)該加強(qiáng)研究，不應(yīng)該過度放開。這幾年社會(huì)力量有很大發(fā)展，開放業(yè)務(wù)很必要，但同時(shí)要考慮環(huán)境監(jiān)測的特殊性［2］。對此，環(huán)境保護(hù)部環(huán)境監(jiān)測司副司長張京麒提出，在目前市場經(jīng)濟(jì)體制的背景下事實(shí)上存在著環(huán)境監(jiān)測市場，政府有必要設(shè)置資質(zhì)許可，通過加強(qiáng)管理把這個(gè)市場規(guī)范起來。環(huán)境監(jiān)測司綜合處處長蔣火華則進(jìn)一步解釋:“環(huán)評現(xiàn)狀監(jiān)測、環(huán)保產(chǎn)品性能檢測、企業(yè)排污申報(bào)監(jiān)測及其他研究性監(jiān)測或調(diào)查性監(jiān)測等業(yè)務(wù)，雖然可以引入市場化競爭機(jī)制，但由于其監(jiān)測結(jié)果在很大程度上直接關(guān)乎公共利益，是以直接或間接的方式為政府環(huán)境管理提供的監(jiān)測服務(wù)，因此必須在國務(wù)院環(huán)境保護(hù)主管部門的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，通過設(shè)置必要的市場準(zhǔn)入門檻規(guī)范社會(huì)檢測機(jī)構(gòu)從事環(huán)境監(jiān)測活動(dòng)的市場行為，提高檢測機(jī)構(gòu)及其從業(yè)人員的技術(shù)水平，確保監(jiān)測結(jié)果的真實(shí)性、可靠性和科學(xué)性?！保?］

本文擬在探討第三方環(huán)境監(jiān)測與環(huán)境信息公開關(guān)系的基礎(chǔ)上，嘗試分析探討以上問題，并提出完善第三方環(huán)境監(jiān)測規(guī)制的立法建議。

一、第三方環(huán)境監(jiān)測的提出和實(shí)踐

我國于2007年7月正式執(zhí)行新的飲用水水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)后，對飲用水水質(zhì)的要求由原來的35項(xiàng)指標(biāo)增加到與國際接軌的106項(xiàng)。雖然建設(shè)部定期公布的36個(gè)大城市的自來水合格率都在98%以上，但這僅是針對原來35項(xiàng)水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)中幾項(xiàng)主要指標(biāo)的報(bào)告，而且這些數(shù)據(jù)絕大部分是出自自來水公司的自檢自測，其取樣大部分是水廠的出水水質(zhì)，而不是老百姓所使用的終端水質(zhì)。目前，除了北京等個(gè)別超大城市外，絕大部分城市沒有檢測106項(xiàng)指標(biāo)的能力。106項(xiàng)檢測指標(biāo)與實(shí)際常用的35項(xiàng)檢測指標(biāo)的差距，反映了污染檢測技術(shù)滯后于實(shí)際需要的矛盾。而在技術(shù)上，以物理測定為基礎(chǔ)的連續(xù)自動(dòng)檢測技術(shù)以及生物監(jiān)測技術(shù)等新檢測技術(shù)的普及和提高都迫切需要應(yīng)用技術(shù)經(jīng)營的市場化。

早在2008年全國政協(xié)十一屆一次會(huì)議上，就有全國工商聯(lián)政協(xié)委員在“保障飲用水水質(zhì)安全”的團(tuán)體提案中提議建立第三方水質(zhì)檢測體系。該提案提議建立第三方水質(zhì)檢測體系，將各區(qū)域重要水質(zhì)檢測中心從自來水公司中徹底分離出來，在財(cái)政支出或定價(jià)成本中專項(xiàng)列支，使水質(zhì)檢測中心成為第三方獨(dú)立監(jiān)管機(jī)構(gòu)，對行業(yè)監(jiān)管部門負(fù)責(zé)［3］。

瑞邦晟達(dá)科技（北京）有限公司董事長徐虹指出了傳統(tǒng)監(jiān)測模式存在的一些潛在問題:惡性低價(jià)競爭導(dǎo)致在線監(jiān)測設(shè)備價(jià)格低廉，監(jiān)測儀器售出后的培訓(xùn)和調(diào)試不到位，致使監(jiān)測數(shù)據(jù)不可靠;在線監(jiān)測需要政府花費(fèi)大量人力、財(cái)力和物力;排污企業(yè)自行監(jiān)測使用的監(jiān)測儀器費(fèi)用高昂難以承受。他繼而提出了整合整個(gè)環(huán)境監(jiān)測行業(yè)，厘清政府、排污企業(yè)及環(huán)保企業(yè)關(guān)系的COQT模式的理念，即由社會(huì)化的第三方幫助政府處理在線監(jiān)測任務(wù)，包括投資建設(shè)（construction）、運(yùn)營管理（operation）、質(zhì)量控制（quality）和數(shù)據(jù)應(yīng)用（trade）。他認(rèn)為，這種新模式有助于改變環(huán)保部門既宏觀管理又具體操作的狀態(tài)，從繁雜的監(jiān)測事務(wù)中解脫出來，更專注于對環(huán)境監(jiān)測的宏觀指導(dǎo)和監(jiān)督;也有助于減輕政府對環(huán)保行業(yè)一次性投入的經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)，為社會(huì)資本進(jìn)入環(huán)保行業(yè)提供一條有效的途徑。因而，這種由社會(huì)化第三方運(yùn)作、第三方考核、環(huán)保部門監(jiān)督的途徑能最大限度地保障監(jiān)測數(shù)據(jù)的科學(xué)性和客觀性［4］。

2011年，山東省環(huán)保廳在全國率先試點(diǎn)環(huán)境質(zhì)量監(jiān)測第三方社會(huì)化運(yùn)營，實(shí)施城市環(huán)境空氣質(zhì)量自動(dòng)監(jiān)測站的“轉(zhuǎn)讓-經(jīng)營”模式（TO模式）運(yùn)營，山東省環(huán)保廳和濟(jì)南、濱州、菏澤3市環(huán)保局分別與3個(gè)運(yùn)營中標(biāo)單位、1個(gè)比對中標(biāo)單位簽訂合同，3市的28個(gè)城市環(huán)境空氣質(zhì)量自動(dòng)監(jiān)測站將正式移交中標(biāo)單位［5］。

以上全國工商聯(lián)的第三方水質(zhì)檢測立法提案，理論界和實(shí)務(wù)界對傳統(tǒng)監(jiān)測模式的反思和對新模式的探討，特別是山東省在環(huán)境質(zhì)量監(jiān)測中采用的TO模式實(shí)踐和建設(shè)項(xiàng)目竣工環(huán)保監(jiān)測的社會(huì)化試點(diǎn)實(shí)踐都對第三方環(huán)境監(jiān)測管理立法起到了促進(jìn)作用。

二、第三方環(huán)境監(jiān)測與環(huán)境信息公開的關(guān)系

第三方環(huán)境監(jiān)測可否應(yīng)用于全部環(huán)境監(jiān)測領(lǐng)域呢?環(huán)境監(jiān)測權(quán)與環(huán)境信息權(quán)的關(guān)系對此起到重要制約作用。環(huán)境監(jiān)測權(quán)是環(huán)境信息權(quán)的一部分，進(jìn)行環(huán)境監(jiān)測的前提是取得環(huán)境知情權(quán)，也就是說，一個(gè)法律主體如果沒有環(huán)境知情權(quán)也就沒有環(huán)境監(jiān)測權(quán)。那么，作為非政府機(jī)構(gòu)的社會(huì)化監(jiān)測機(jī)構(gòu)是否可以被環(huán)境管理部門授權(quán)取得環(huán)境監(jiān)測權(quán)，從而擁有環(huán)境知情權(quán)呢?顯然，無論是環(huán)境保護(hù)部或者是監(jiān)測機(jī)構(gòu)都無權(quán)自作決定，而必須嚴(yán)格執(zhí)行國家相關(guān)信息公開的法律法規(guī)。

各國法律都制定了環(huán)境信息披露的例外規(guī)則，如美國《信息自由法案》規(guī)定以下9種情況可以免除信息包括環(huán)境信息的公開:（1）有關(guān)國家機(jī)密的國防和外交政策的某些文件。（2）僅限于機(jī)關(guān)或者機(jī)構(gòu)內(nèi)部人員的執(zhí)行法律的記錄和信息。（3）其他法律或者法規(guī)中規(guī)定保密的，或者是可以免予公開的。（4）從個(gè)人處獲取并需要保密的貿(mào)易秘密和商業(yè)秘密。（5）機(jī)關(guān)內(nèi)部和機(jī)關(guān)之間只有訴訟雙方通過法律訴訟才能獲悉的備忘錄。（6）人事、醫(yī)療和類似的可以對個(gè)人隱私造成侵害的檔案。（7）法律法規(guī)規(guī)定應(yīng)予公開，但是公開此類信息會(huì)造成如下后果的除外:①可以合理預(yù)見到將會(huì)嚴(yán)重影響法律進(jìn)程的;②會(huì)剝奪個(gè)人獲取公正審判的權(quán)利或者會(huì)造成不公正的審判的;③可以合理預(yù)見到將會(huì)侵犯個(gè)人隱私的;④可以合理預(yù)見到將會(huì)暴露應(yīng)該保密的信息，包括國家、地方或者國外的私人機(jī)構(gòu)或政府當(dāng)局基于保密基礎(chǔ)提供的信息，在刑法中刑事偵查部門所獲取的信息以及某機(jī)構(gòu)實(shí)施的合法的基于保密基礎(chǔ)的關(guān)于國家安全機(jī)密的調(diào)查信息。（8）關(guān)于金融機(jī)構(gòu)的信息。（9）關(guān)于油井、地質(zhì)和地球物理的信息［6］。

除美國外，日本《信息公開法》列舉了環(huán)境信息可不公開的6種情形，德國《信息法》則在限定和要求保護(hù)公共利益與私人利益兩方面分別作出了規(guī)定。從總體上看，構(gòu)成環(huán)境知情權(quán)例外的環(huán)境信息大致包括兩類:第一類，主要涉及國家利益、公共安全和公共利益的維護(hù)問題，如美國環(huán)境保護(hù)部曾授權(quán)國防部劃分涉及到國家機(jī)密的環(huán)境信息，同時(shí)指出環(huán)境信息對于國家安全有著更為重要的意義;第二類，主要涉及公眾私人利益，如隱私、商業(yè)秘密、知識(shí)產(chǎn)權(quán)等利益的維護(hù)問題［6］。

此外，《奧胡斯公約》也規(guī)定了與美國《信息自由法案》大致相同的8種免予公開的例外情況，其中將生物多樣性及生態(tài)安全情況也納入免予環(huán)境信息公開的范圍，規(guī)定“品種養(yǎng)殖場等與請求所指信息相關(guān)的環(huán)境”也屬于公約中規(guī)定的可以不予公開的環(huán)境信息。因?yàn)楣_此類信息會(huì)危害到地區(qū)生態(tài)平衡、動(dòng)植物安全和地區(qū)生物多樣性等，即可能對生態(tài)安全和自然環(huán)境造成一定影響，所以此類信息屬于環(huán)境信息公開的例外，不應(yīng)予以公開。一些珍貴或?yàn)l危的動(dòng)植物（如大熊貓、金絲猴和白鰭豚等）或自然資源（如油井和稀有金屬）的分布、產(chǎn)地信息，如果公開的話可能對其存在現(xiàn)狀造成影響，因而從整體生態(tài)利益考慮應(yīng)當(dāng)對這類信息進(jìn)行保密［6］。

環(huán)境監(jiān)測涉及環(huán)境質(zhì)量監(jiān)測、污染源監(jiān)督性監(jiān)測、突發(fā)環(huán)境污染事件應(yīng)急監(jiān)測、為環(huán)境狀況調(diào)查和評價(jià)等環(huán)境管理活動(dòng)提供監(jiān)測數(shù)據(jù)的其他環(huán)境監(jiān)測活動(dòng)等幾個(gè)方面。第三方環(huán)境監(jiān)測機(jī)構(gòu)只能在環(huán)境信息公開法律允許的范圍內(nèi)獲得進(jìn)行環(huán)境監(jiān)測的授權(quán)許可，由于環(huán)境信息公開的限制性規(guī)定，第三方環(huán)境監(jiān)測的適用范圍應(yīng)當(dāng)也是有限制的。2008年7月9日國家環(huán)境保護(hù)部曾就環(huán)境監(jiān)測數(shù)據(jù)公開范圍的有關(guān)問題明確規(guī)定，根據(jù)我國《政府信息公開條例》，《環(huán)境信息公開辦法（試行）》以及《環(huán)境保護(hù)部信息公開目錄》，監(jiān)測信息是否能夠公開應(yīng)遵照《環(huán)境保護(hù)工作國家秘密范圍的規(guī)定》及地方有關(guān)保守國家秘密的規(guī)定。如涉及國家秘密，不得公開;如不涉及國家秘密，可依申請公開［7］。根據(jù)《環(huán)境保護(hù)部信息公開指南》，下列政務(wù)信息免予公開:（1）屬于國家秘密的;（2）屬于商業(yè)秘密或者公開可能導(dǎo)致商業(yè)秘密被泄露的;（3）屬于個(gè)人隱私或者公開可能導(dǎo)致對個(gè)人隱私造成不當(dāng)侵害的;（4）正在調(diào)查、討論、處理過程中的，但法律、法規(guī)和本意見另有規(guī)定的除外;（5）與行政執(zhí)法有關(guān)，公開后可能會(huì)影響檢查、調(diào)查、取證等執(zhí)法活動(dòng)或者會(huì)威脅個(gè)人生命安全的;（6）法律、法規(guī)規(guī)定免予公開的其他情況。

三、第三方環(huán)境監(jiān)測的適用選擇

根據(jù)《環(huán)境保護(hù)部信息公開目錄》和《環(huán)境保護(hù)部信息公開指南》，環(huán)境保護(hù)部應(yīng)向社會(huì)主動(dòng)公布17類環(huán)境信息，其中與環(huán)境監(jiān)測直接相關(guān)的主要包括環(huán)境質(zhì)量狀況;突發(fā)環(huán)境事件的應(yīng)急預(yù)案、預(yù)報(bào)、發(fā)生和處置等情況;大、中城市固體廢物的種類、產(chǎn)生量、處置狀況等信息;建設(shè)項(xiàng)目竣工環(huán)境保護(hù)驗(yàn)收結(jié)果;經(jīng)調(diào)查核實(shí)的公眾對環(huán)境問題或者對企業(yè)污染環(huán)境的信訪、投訴案件及其處理結(jié)果;污染物排放超過國家或者地方排放標(biāo)準(zhǔn)，或者污染物排放總量超過地方人民政府核定的排放總量控制指標(biāo)的污染嚴(yán)重的企業(yè)名單;發(fā)生重大、特大環(huán)境污染事故或者事件的企業(yè)名單，拒不執(zhí)行已生效的環(huán)境行政處罰決定的企業(yè)名單;法律、法規(guī)、規(guī)章規(guī)定應(yīng)當(dāng)公開的其他環(huán)境信息。下面逐一分析第三方環(huán)境監(jiān)測在各種類型的環(huán)境監(jiān)測中的適用和限制。

1.環(huán)境質(zhì)量監(jiān)測

《條例（草案）》第八十一條（其他有關(guān)主管部門對環(huán)境質(zhì)量信息的發(fā)布）規(guī)定:“縣級以上人民政府有關(guān)主管部門發(fā)布環(huán)境信息涉及環(huán)境質(zhì)量內(nèi)容的，應(yīng)當(dāng)與同級人民政府環(huán)境保護(hù)主管部門協(xié)商一致。未經(jīng)批準(zhǔn)，任何單位和個(gè)人不得以任何形式公開涉及環(huán)境質(zhì)量的環(huán)境監(jiān)測信息?！?/p>

2008年春天，美國駐華使館在自己的一棟使館大樓上建立了空氣監(jiān)測站，專門監(jiān)測使館所在的北京市朝陽區(qū)空氣中可深入肺部的懸浮顆粒（PM2.5）的數(shù)據(jù)，每小時(shí)發(fā)布一次。美國大使館所在的地區(qū)交通繁忙、人流密集，而北京市環(huán)保局的空氣質(zhì)量監(jiān)測點(diǎn)不僅分布于市區(qū)繁忙街道，也分布于郊區(qū)，其公布的數(shù)據(jù)代表了全市的整體水平［8］。但是，北京市環(huán)保局卻不能禁止美國駐華使館的環(huán)境監(jiān)測和信息公開。

根據(jù)我國《政府信息公開條例》、《環(huán)境保護(hù)部信息公開目錄》和《環(huán)境保護(hù)部信息公開指南》，環(huán)境質(zhì)量狀況屬于應(yīng)主動(dòng)公開的環(huán)境信息，況且《條例（草案）》第七章（罰則）只在第八十九條（政府部門及其所屬監(jiān)測機(jī)構(gòu)和工作人員違法的行政處分）第五款中規(guī)定了公布虛假環(huán)境監(jiān)測信息的法律責(zé)任，并沒有規(guī)定“未經(jīng)批準(zhǔn)，任何單位和個(gè)人不得以任何形式公開涉及環(huán)境質(zhì)量的環(huán)境監(jiān)測信息”的法律責(zé)任。而事實(shí)上，這種情況也的確無法追究法律責(zé)任。因此，不應(yīng)限制環(huán)境質(zhì)量監(jiān)測由第三方檢測機(jī)構(gòu)完成，全國工商聯(lián)政協(xié)委員在“保障飲用水水質(zhì)安全”的團(tuán)體提案中提議建立的第三方水質(zhì)檢測體系是可以嘗試的。

在北美及歐洲國家，政府所獲取的有關(guān)環(huán)境質(zhì)量方面的數(shù)據(jù)是以政府付費(fèi)的方式從某些企業(yè)（機(jī)構(gòu)）得到的，政府通過招標(biāo)的方式選擇合作伙伴，與環(huán)境監(jiān)測機(jī)構(gòu)以一種合同的形式聯(lián)系，是顧客與供應(yīng)商的關(guān)系。對政府而言，這種方式節(jié)約了財(cái)政開支;從整個(gè)社會(huì)的角度考慮，適度競爭會(huì)使產(chǎn)品（服務(wù)）質(zhì)量上升，生產(chǎn)成本下降，資源達(dá)到最優(yōu)化配置，從而實(shí)現(xiàn)社會(huì)福利最大化。目前，在歐美國家已經(jīng)初步形成了這樣一種市場體系［9］。

2.污染源監(jiān)測

《條例（草案）》第三十四條（排污單位委托監(jiān)測）規(guī)定，排污單位不具備自行監(jiān)測能力的，應(yīng)當(dāng)委托取得環(huán)境監(jiān)測資質(zhì)的檢測機(jī)構(gòu)進(jìn)行監(jiān)測。本文認(rèn)為，污染源監(jiān)督性監(jiān)測不應(yīng)實(shí)行市場化的第三方環(huán)境監(jiān)測，不具備自行監(jiān)測能力的污染源也不應(yīng)強(qiáng)制規(guī)定由第三方檢測機(jī)構(gòu)進(jìn)行檢測，這是因?yàn)橐话愣裕挥性谖廴驹闯瑯?biāo)排放的情況下才應(yīng)對超標(biāo)排放的數(shù)據(jù)予以強(qiáng)制性環(huán)境信息公開?！董h(huán)境信息公開辦法（試行）》第十一條、《環(huán)境保護(hù)部信息公開目錄》和《環(huán)境保護(hù)部信息公開指南》都規(guī)定，環(huán)保部門對污染物排放超過國家或地方排放標(biāo)準(zhǔn)、或者污染物排放總量超過地方人民政府核定的排放總量控制指標(biāo)的污染嚴(yán)重的企業(yè)名單，應(yīng)當(dāng)在職責(zé)權(quán)限范圍內(nèi)向社會(huì)主動(dòng)公開，而在污染源企業(yè)不超標(biāo)又不自愿或無協(xié)議的情況下，污染源的監(jiān)測數(shù)據(jù)并不屬于環(huán)境信息公開的范圍。

當(dāng)然，污染源企業(yè)有權(quán)自愿委托第三方檢測機(jī)構(gòu)進(jìn)行檢測。不過，根據(jù)自2012年4月1日起實(shí)施的環(huán)境保護(hù)部《污染源自動(dòng)監(jiān)控設(shè)施現(xiàn)場監(jiān)督檢查辦法》，受委托進(jìn)行自動(dòng)監(jiān)控的第三方檢測機(jī)構(gòu)對違法監(jiān)測要承擔(dān)更重的法律責(zé)任［10］。與之不同，對企業(yè)排污自行監(jiān)測裝置的檢查認(rèn)證可以由第三方檢測機(jī)構(gòu)代替環(huán)境保護(hù)部門進(jìn)行。但是，這種對于設(shè)備的檢查認(rèn)證并不會(huì)取得企業(yè)的排放數(shù)據(jù)，因此并不屬于污染源監(jiān)督性監(jiān)測。

在瑞典，對于沒有能力自行安裝排放量監(jiān)測裝置的企業(yè)，在進(jìn)行氮氧化物排放量的核算時(shí)，采取由監(jiān)管部門按推定排放量征收的政策，而沒有強(qiáng)制地要求由第三方檢測機(jī)構(gòu)進(jìn)行檢測。這種方式促使排污者開展排污狀況的自我監(jiān)測，以實(shí)現(xiàn)環(huán)保部門對于企業(yè)排污狀況由承擔(dān)具體監(jiān)測任務(wù)轉(zhuǎn)向更多地對企業(yè)自我監(jiān)測行為的監(jiān)督管理。瑞典企業(yè)氮氧化物排放量的核算方式有兩種，企業(yè)可任意選擇其一:一是按監(jiān)管部門的推定排放量征收，推定排放標(biāo)準(zhǔn)為工業(yè)鍋爐250 mg/MJ、燃?xì)鉁u輪600 mg/MJ;二是由企業(yè)自行安裝排放量監(jiān)測裝置，按氮氧化物實(shí)際排放量征收。監(jiān)管部門允許企業(yè)每月對監(jiān)測設(shè)備停運(yùn)維護(hù)，但不超過37小時(shí)/月，否則接下來60天的排放量將按正常條件下的1.5倍計(jì)算。由于推定排放量標(biāo)準(zhǔn)較高，87%的企業(yè)選擇了第二種方式［11］。

3.環(huán)境監(jiān)測專用設(shè)備適用性檢測

實(shí)現(xiàn)環(huán)境監(jiān)測專用設(shè)備適用性的市場化第三方檢測是可行的?！稐l例（草案）》第五章（環(huán)境監(jiān)測質(zhì)量管理）第六十八條（環(huán)境監(jiān)測專用設(shè)備的適用性檢測）已有規(guī)定:“環(huán)境監(jiān)測專用設(shè)備應(yīng)當(dāng)由國務(wù)院環(huán)境保護(hù)主管部門認(rèn)定的檢測機(jī)構(gòu)進(jìn)行適用性檢測。未經(jīng)檢測或檢測不合格的，不得用于環(huán)境監(jiān)測活動(dòng)。”

在瑞典，排污企業(yè)自行監(jiān)測必須獲得許可。企業(yè)安裝的氮氧化物排放監(jiān)測裝置必須由獨(dú)立的有資質(zhì)的檢查機(jī)構(gòu)（獨(dú)立檢查機(jī)構(gòu)的資質(zhì)由瑞典技術(shù)認(rèn)證局認(rèn)定）每年檢查一次，并出具檢查報(bào)告，以確保設(shè)備運(yùn)營達(dá)到監(jiān)管機(jī)構(gòu)規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)。實(shí)施這項(xiàng)規(guī)定，就是要求有能力的企業(yè)建立自測機(jī)構(gòu)，其監(jiān)測能力和數(shù)據(jù)的有效性由省級環(huán)境保護(hù)主管部門進(jìn)行審核和定期驗(yàn)證，或者委托有資質(zhì)的環(huán)境監(jiān)測機(jī)構(gòu)進(jìn)行監(jiān)測。瑞典環(huán)保局作為氮氧化物排污費(fèi)的監(jiān)管部門負(fù)責(zé)排污費(fèi)的核算、征收及企業(yè)排污監(jiān)測設(shè)備的定期審計(jì)等，審計(jì)內(nèi)容包括企業(yè)每日監(jiān)測報(bào)告、設(shè)備維護(hù)過程、有效能源產(chǎn)量、獨(dú)立檢查機(jī)構(gòu)的評估報(bào)告等［11］。

4.突發(fā)環(huán)境污染事件應(yīng)急監(jiān)測

對應(yīng)急監(jiān)測可否適用第三方監(jiān)測，《條例（草案）》并未涉及。突發(fā)環(huán)境污染事件應(yīng)急監(jiān)測屬于應(yīng)急措施的一部分，通過應(yīng)急監(jiān)測可以為采取有效措施妥善處理突發(fā)性環(huán)境污染事件提供科學(xué)依據(jù)。雖然突發(fā)環(huán)境事件應(yīng)急預(yù)案、預(yù)報(bào)、發(fā)生和處置等情況及環(huán)境狀況和評價(jià)屬于可公開的環(huán)境信息，可以實(shí)行環(huán)境監(jiān)測市場化，但是考慮到在一般情況下第三方環(huán)境監(jiān)測的權(quán)利義務(wù)與責(zé)任承擔(dān)存在客觀上的不協(xié)調(diào)，因此，突發(fā)環(huán)境事件的應(yīng)急環(huán)境監(jiān)測不可能完全依賴于市場化、社會(huì)化的環(huán)境監(jiān)測力量。各級政府和企業(yè)有必要建立本地區(qū)突發(fā)性污染事故的應(yīng)急監(jiān)測預(yù)案，確保應(yīng)急監(jiān)測專項(xiàng)資金到位，設(shè)置專項(xiàng)應(yīng)急監(jiān)測經(jīng)費(fèi)用于購置應(yīng)急監(jiān)測所需的監(jiān)測儀器和設(shè)備，逐步建立突發(fā)性環(huán)境污染事故應(yīng)急監(jiān)測響應(yīng)系統(tǒng)和突發(fā)性環(huán)境污染事故應(yīng)急監(jiān)測技術(shù)儲(chǔ)備，確定應(yīng)急監(jiān)測響應(yīng)程序，制定切實(shí)可行的應(yīng)急措施，成立組織機(jī)構(gòu)和監(jiān)測隊(duì)伍，加強(qiáng)應(yīng)急監(jiān)測培訓(xùn)和演習(xí)的組織、實(shí)施和培訓(xùn)［12］。同時(shí)，根據(jù)“緊急需要高于法律”的原則，政府有權(quán)在必要時(shí)征用社會(huì)或市場的人力物力用于應(yīng)急監(jiān)測。

5.關(guān)于環(huán)境監(jiān)測服務(wù)范圍的探討

有企業(yè)界人士認(rèn)為，當(dāng)前我國環(huán)境監(jiān)測服務(wù)的范圍太窄，希望開放生態(tài)、驗(yàn)收等方面的環(huán)境監(jiān)測。本文認(rèn)為，環(huán)境監(jiān)測能否由第三方檢測機(jī)構(gòu)完成，取決于所提供的監(jiān)測數(shù)據(jù)是否屬于環(huán)境信息公開的范圍。根據(jù)《環(huán)境保護(hù)部信息公開目錄》和《環(huán)境保護(hù)部信息公開指南》，建設(shè)項(xiàng)目竣工環(huán)境保護(hù)驗(yàn)收結(jié)果屬于應(yīng)向社會(huì)主動(dòng)公布的17類環(huán)境信息，那么建設(shè)項(xiàng)目竣工驗(yàn)收監(jiān)測實(shí)現(xiàn)社會(huì)化、市場化監(jiān)測就不違反環(huán)境信息法。如2011年2月，山東省環(huán)保廳經(jīng)環(huán)保部同意已在全省范圍內(nèi)開展建設(shè)項(xiàng)目竣工環(huán)境保護(hù)驗(yàn)收監(jiān)測社會(huì)化試點(diǎn)工作［13］。根據(jù)上述文件，環(huán)境統(tǒng)計(jì)和環(huán)境調(diào)查信息也屬于環(huán)保部門應(yīng)當(dāng)在職責(zé)權(quán)限范圍內(nèi)向社會(huì)主動(dòng)公開的政府環(huán)境信息，因此，為環(huán)境狀況調(diào)查和評價(jià)等環(huán)境管理活動(dòng)提供監(jiān)測數(shù)據(jù)的其他環(huán)境監(jiān)測可以由第三方檢測機(jī)構(gòu)完成，只要其所提供的監(jiān)測數(shù)據(jù)屬于信息公開法所規(guī)定的環(huán)境知情權(quán)的范圍。對生態(tài)環(huán)境監(jiān)測的信息是否應(yīng)公開我國尚未明確規(guī)定，但是《奧胡斯公約》將生物多樣性及生態(tài)安全情況也納入免予環(huán)境信息公開的范圍［6］，所以這方面的環(huán)境監(jiān)測不應(yīng)實(shí)行市場化由第三方進(jìn)行環(huán)境監(jiān)測。

四、結(jié) 論

綜上所述，環(huán)境監(jiān)測服務(wù)市場化的范圍應(yīng)當(dāng)是有限的。環(huán)境保護(hù)管理部門必須嚴(yán)格執(zhí)行國家關(guān)于環(huán)境信息公開的法律法規(guī)，不能將環(huán)境監(jiān)測權(quán)委托給無環(huán)境知情權(quán)的第三方監(jiān)測機(jī)構(gòu)進(jìn)行監(jiān)測。對環(huán)境質(zhì)量監(jiān)測、環(huán)境監(jiān)測專用設(shè)備適用性檢測、建設(shè)項(xiàng)目竣工驗(yàn)收等方面的第三方環(huán)境監(jiān)測應(yīng)加以積極引導(dǎo);對涉及環(huán)境質(zhì)量的第三方監(jiān)測和信息公開不應(yīng)加以禁止，但對生物多樣性及生態(tài)安全等不屬于環(huán)境信息公開范圍的環(huán)境監(jiān)測不應(yīng)開放第三方市場;對污染源的監(jiān)督性監(jiān)測不應(yīng)實(shí)行市場化，對不具備自行監(jiān)測能力的污染源不應(yīng)作必須委托取得環(huán)境監(jiān)測資質(zhì)的檢測機(jī)構(gòu)進(jìn)行監(jiān)測的強(qiáng)制性規(guī)定;對突發(fā)環(huán)境污染事件的應(yīng)急監(jiān)測，不應(yīng)完全依賴于市場化、社會(huì)化的環(huán)境監(jiān)測機(jī)制。

［1］環(huán)境保護(hù)部．《環(huán)境監(jiān)測管理?xiàng)l例（征求意見稿）》（環(huán)辦函〔2009〕394號）［EB/OL］．［2010－04－21］．http://china．toocle．com/cbna/item/2010－04－21/5113277．html．

［2］張?。h(huán)境監(jiān)測資質(zhì)許可立法聽證:怎么聽?說什么?有何用?［EB/OL］．［2011－12－10］．http://www．cenews．com．cn/xwzx/fz/qt/201102/t20110216_692640．html．

［3］丁品．絕大部分城市自來水廠沒有能力檢測106項(xiàng)指標(biāo)，政協(xié)委員建議建立第三方水質(zhì)檢測體系［N］．中國環(huán)境報(bào)，2008－03－06（2）．

［4］徐虹．在線監(jiān)測可由第三方運(yùn)營［N］．中國環(huán)境報(bào)，2011－07－13（6）．

［5］周雁凌，季英德．環(huán)保部門質(zhì)控考核政府購買合格數(shù)據(jù)山東空氣監(jiān)測站探索社會(huì)化運(yùn)營［N］．中國環(huán)境報(bào)，2011－10－14（1）．

［6］張?。h(huán)境信息披露的除外規(guī)則［J］．法制社會(huì)，2008 （6上）:257－258．

［7］環(huán)境保護(hù)部．環(huán)境監(jiān)測數(shù)據(jù)公開范圍遵照保密規(guī)定視情況進(jìn)行公開［EB/OL］．［2011－12－10］．http://www．cenews．com．cn/xwzx/fz/qt/200810/t20081030_ 590875．html．

［8］吳亭．北京環(huán)保局:空氣質(zhì)量數(shù)據(jù)不能看美國使館監(jiān)測［N］．北京晨報(bào)，2011－11－01（2）．

［9］樂濤，郁松．談環(huán)境監(jiān)測機(jī)構(gòu)的企業(yè)化及市場化運(yùn)作［J］．無錫輕工大學(xué)學(xué)報(bào):社會(huì)科學(xué)版，2001（12）: 376－400．

［10］環(huán)境保護(hù)部．污染源自動(dòng)監(jiān)控設(shè)施現(xiàn)場監(jiān)督檢查辦法［EB/OL］．［2012－03－04］．http://www．cenews．com．cn/xwzx/fz/qt/201203/t20120301_713413．html．

［11］溫源遠(yuǎn)，程天金．瑞典氮氧化物減排有何高招?［N］．中國環(huán)境報(bào)，2011－10－25（4）．

［12］山東省環(huán)境保護(hù)廳．關(guān)于建設(shè)項(xiàng)目竣工環(huán)境保護(hù)驗(yàn)收監(jiān)測社會(huì)化試點(diǎn)機(jī)構(gòu)申報(bào)和認(rèn)定工作的通知［EB/OL］．［2011－02－28］．http://www．sdein．gov．cn/art/2011/2/28/art_167_258067．html．

［13］瑞昌市環(huán)保局．淺析加強(qiáng)突發(fā)性環(huán)境污染事故應(yīng)急監(jiān)測［EB/OL］．［2011－12－21］．http://www．ruichang．gov．cn．

On applicability limitation of environment monitoring by third party

ZUO Ping-fan
（School of Humanities and Law，Shenyang University of Technology，Shenyang 110870，China）

The restricting conditions are discussed of legality of marketization of environmental monitoring service．It is pointed out that the administrative departments of environment protection must strictly implement national laws and regulations concerning environmental information openness，and should not entrust the third-party social test organization without the rights of due access to environmental information to monitor．The applicabilities and limitations of environment monitoring by third party are analyzed one by one，namely，the monitoring of environmental quality，the monitoring of pollution source，the applicability checkout of special-purpose equipment for environmental monitoring，the emergency monitoring of environmental pollution accident，the monitoring of environmental protection check and acceptance of completed construction projects，and the monitoring of ecological safety．On basis of investigating the problems of environment monitoring by third party，legislation suggestions are brought forward to perfect it．

environmental protection law;environmental information disclosure;environmental monitoring marketization;environment monitoring by third party;environment quality monitoring; pollution source monitoring;emergency monitoring;ecological safety monitoring

D 922.68

A

1674－0823（2012）03－0258－06

2011－12－10

左平凡（1966－），女，吉林四平人，副教授，碩士，主要從事環(huán)境法學(xué)等方面的研究。

* 本文已于2012－06－02在中國知網(wǎng)優(yōu)先數(shù)字出版，DOI為CNKI:21－1558/C．20120602．1943．016，http://www．cnki．net/kcms/detail/21．1558．C．20120602．1943．016．html．

（責(zé)任編輯:郭曉亮）