經濟結構調整的經濟立法解讀

劉云亮

（海南大學法學院，海南海口 570228）

經濟結構調整的經濟立法解讀

劉云亮

（海南大學法學院，海南?？?570228）

經濟結構調整，是我國轉變經濟發(fā)展方式的重要內容，與此進行相應的經濟立法保障也是必需的。圍繞經濟結構調整，要盡快制定與消費有關的城鄉(xiāng)居民收入增長法、社會保障法、促進消費服務法，優(yōu)先考慮制定低碳經濟促進法、碳排放交易法及與發(fā)展低碳經濟相關的法律法規(guī)，推進我國城鄉(xiāng)一體化的立法進度，制定促進城鄉(xiāng)一體化法、進城務工人員權益保護法等。出臺與國家投資有關的國家投資管理法、國家壟斷法，建立和完善科技創(chuàng)新與管理創(chuàng)新方面的法律法規(guī)，如促進科技創(chuàng)新和管理創(chuàng)新法、科技投資風險管理法等。

發(fā)展方式；經濟結構；經濟立法；法律法規(guī)

2008年金融危機暴露出我國經濟結構存在著嚴重的不合理情形，過度發(fā)展出口經濟，導致我國經濟對外依賴性劇增，受金融危機影響也很大，這急需加快我國經濟結構調整。2009年中央經濟工作會議提出：“綜合國際國內經濟形勢看，轉變經濟發(fā)展方式已刻不容緩”，“要在促進發(fā)展方式轉變上下功夫，真正把保持經濟平穩(wěn)較快發(fā)展和加快經濟發(fā)展方式轉變有機統一起來，在發(fā)展中促轉變，在轉變中謀發(fā)展”。會議提出了兩個重要的轉變，即一是促進經濟增長由主要依靠投資、出口拉動向依靠消費、投資、出口協調拉動轉變。二是促進經濟增長由主要依靠增加物質資源消耗向主要依靠科技進步、勞動者素質提高、管理創(chuàng)新轉變。[1]這兩個轉變是否成功，將直接影響到我國在未來 30年是否仍能保持持續(xù)增長。我國經濟結構調整將是未來很長時期的一項重要任務，這要求我們制定或修訂一系列的法律法規(guī)，促進和確保經濟結構順利轉變。在此情形之下，開展與此相關的法律對策研究，尤其是圍繞經濟結構調整，提出相應的立法建議，已顯急需。本文選擇從消費、低碳經濟、城鄉(xiāng)一體化、國家投資活動和科技創(chuàng)新等領域進行探討，建議制定與我國經濟結構調整相符的經濟法律法規(guī)。

一、制定與消費有關的法律法規(guī)

2008年金融危機嚴重抑制我國出口經濟發(fā)展，研究建立和完善國內消費市場機制，擴大國內消費市場，便成為迫切需解決的問題。我國城鎮(zhèn)化蘊含著巨大的內需空間，據有關部門預測，我國城鎮(zhèn)化快速發(fā)展還能持續(xù)相當長時間，到2030年，城鎮(zhèn)化率將達到65%左右，各類城鎮(zhèn)將新增3億多人口，這將為擴大消費和投資需求提供強大、持久的動力。[2]2010年12月中央經濟工作會議強調調整優(yōu)化需求結構，增強消費拉動力，重點提升居民消費能力、改善居民消費條件、培育新的消費熱點。[3]這對發(fā)展我國消費市場，尤其是擴大發(fā)展城鎮(zhèn)化消費市場指明了前景。然而，我國消費市場受影響因素較多，如城鄉(xiāng)居民收入一直普遍太低，有時仍屬于負增長或被增長狀態(tài)；農民收入相當低，仍處于自足經濟狀態(tài)；全社會缺乏有力健全的社會保障系統，國民消費有后顧之憂；國民消費觀念和領域打不開，消費權益保護不到位；全社會誠信體系和消費機制尚未真正建立；消費產業(yè)仍不發(fā)達，消費服務不全等等。

針對上述情形，要擴大我國消費市場，可考慮進行如下相應的立法：

一是制定城鄉(xiāng)居民收入增長法。制定城鄉(xiāng)居民收入增長法，目的正是通過法律形式，規(guī)定國家在確保財政收入的情形下，國家用于城鄉(xiāng)居民收入分配不得低于一定的比例，如規(guī)定與國家財政增長同比例，使居民能有與國家財政同步增長的收入。如此既調動居民參與國民經濟生產的積極性，又能保障促進居民消費能力的同步提高。在內容上，該法要規(guī)定城鄉(xiāng)居民收入增長法的立法目的、指導思想、基本原則、居民收入增長法定標準、居民收入增長方式及其比例、居民收入增長的地區(qū)差異、違反居民收入增長法的法律責任等。

二是制定全國統一的社會保障法。近年，許多專家學者一直呼吁建立全國統一的社會保障制度，讓全國城鄉(xiāng)居民都能享受統一管理體制下的社會保障制度，獲得在全國范圍內社會保障福利政策措施等方面的實惠，使國家社會保障制度得到真正的建立，讓城鄉(xiāng)居民在社會保障方面權利真正實現平等，改變如今的社會保障只保城里人，不保鄉(xiāng)下人；只保有錢人，不保窮人的狀況。社會保障與社會保險還是有一定不同，社會保障幾乎全是帶有公益和國家福利性質，后者還需受保人履行一定的繳納保費的義務。我國社會保險法已于2010年10月出臺，社會保險法涉及基本養(yǎng)老保險、基本醫(yī)療保險、工傷保險、失業(yè)保險、生育保險、社會保險費征繳、社會保險基金及社會保險經辦等方面內容，從根本上建立了全國社會保險制度，這是國家社會保障最低的保障制度要求，也是解決城鄉(xiāng)居民社會最基本的問題。它是否真正統一建立，能否在全國范圍內自由流轉，這將直接決定和影響居民消費信心和能力。①建議制定的社會保障法，需明確規(guī)定社會保障制度的基本原則、主要內容、保障對象、最低保障標準和要求、跨省（直轄市、區(qū)）的流轉業(yè)務制度、社會保障管理機構及其體制、法律責任等方面內容。盡管我國已有了社會保險法，但它與社會保障法相比，內容顯得較狹義，僅限于一般社會保險品種，社會保障法內容則較為廣泛，除一般社會保險問題外，還涉及其他內容的社會保障問題等。

三是修訂消費者權益保護法等相關法律。盡管我國早已出臺消費者權益保護法，消費者維權意識漸漸得到樹立，消費者維權活動也得到社會各界大力支持，但是消費者權益保護法仍存在許多不盡人意之處，仍需進一步修訂。如加大對生產者、銷售者連帶責任的規(guī)定，進一步規(guī)定對消費者人身權的保護，確認和保護生產者、銷售者給予特殊消費者（含貴賓級客戶）特殊優(yōu)惠權益等。建議修改消費者權益保護法，明確規(guī)定消費者在購物消費后的一定合理期限內，享有悔意權，即在不損害貨物外包裝及其基本標志情況下，在合理期內可以無條件退貨等等。建議修改民事訴訟法，設立消費者維權簡易訴訟機制，并可以考慮在基層法院設立經濟法庭或消費者維權法庭，方便消費者維權訴訟，明確生產者、銷售者的舉證責任等。②

四是制定促進消費服務法。在兩個轉變的形勢要求下，發(fā)展和拓寬消費市場是我國當今經濟保持平穩(wěn)較快增長的重要途徑，通過相應的立法，采取積極地促進措施，不斷刺激和鼓勵消費，培育和完善消費市場?？煽紤]制定促進消費服務法，規(guī)定國家鼓勵設立消費金融公司，依法提供消費信貸服務，簡化購物消費信貸手續(xù)及其費用，鼓勵建立快捷的透支消費機制，并將2009年7月中國銀監(jiān)會發(fā)布的《消費金融公司試點管理辦法》盡快上升為國務院行政法規(guī)，或將其內容列入促進消費服務法內容，使之具有更高的法律效力。制定該法的目的，在于明確國家鼓勵和擴大消費市場的指導思想、基本原則及其主要鼓勵制度和政策。在具體內容上要規(guī)定促進消費市場的主要途徑、方法、措施等，鼓勵建立和完善消費市場的配套機制。規(guī)定建立消費信貸簡化程序和優(yōu)惠方案，鼓勵和扶持與消費市場密切相關的物流產業(yè)發(fā)展，降低消費市場成本等等。

二、制定發(fā)展低碳經濟的法律法規(guī)

這些年，低碳經濟驟然成為全球熱點話題，關注及發(fā)展低碳經濟也成為我國轉變經濟發(fā)展方式的重要話題。我國經過30多年的改革開放，經濟成果盡管顯著，但我們必須清醒地看到我國資源需求、環(huán)境保護、能源供給、人口狀況、城鄉(xiāng)差異等問題非常突出，高耗能高污染、低產能低收益、低科技低效益的狀況嚴重，嚴重制約我國經濟進一步持續(xù)增長，我國為此制定了循環(huán)經濟促進法，探索循環(huán)經濟發(fā)展法制之路[4]。低碳經濟是以低能耗低排放為基礎的綠色經濟，其實質是引導人們追求高效和清潔能源。低碳經濟主張著重發(fā)展利用新能源、清潔能源、生物能源、可再生能源等，盡可能通過使用新能源，極大地減少碳及其化合物的排放，這正是我國經濟發(fā)展方式轉變的根本內容要求。我國盡管出臺了可再生能源法、清潔生產法及循環(huán)經濟促進法，它們已構成我國當前低碳經濟法律體系的重要內容，但與世界各國低碳經濟發(fā)展形勢相比，我國低碳經濟的發(fā)展還有很大差距。近幾年，許多國家紛紛提出制定和完善發(fā)展低碳經濟的政策和法律，如英國2007年7月制定《氣候變化法案》，成為世界第一個對二氧化碳排放進行立法的國家。德國1996年出臺《循環(huán)經濟與廢棄物管理法》，2002年制定《節(jié)省能源法案》。美國2005年出臺《能源政策法》，2007年7月參議院提出了制定《低碳經濟法》等。[5]許多國家都積極將碳排放問題納入法律法規(guī)范圍，給予規(guī)范，并建立碳排放權交易體系，從總量上控制和解決碳排放問題。

發(fā)展我國低碳經濟，可以考慮制定如下相應的法律：

一是制定低碳經濟促進法。我國雖然已制定實施清潔生產法和循環(huán)經濟促進法，對保護和改善環(huán)境起到很大促進作用，但是循環(huán)經濟促進法也僅僅就循環(huán)經濟產業(yè)發(fā)展給予鼓勵，對碳的排放限定未能有相應措施和對策。制定低碳經濟促進法，目的在于對含碳的污染物排放作出最低限定，并制定有力措施和政策，引導和鼓勵低碳的產業(yè)和創(chuàng)新技術產業(yè)發(fā)展，積極推進節(jié)能產品的研發(fā)。在內容體例上，低碳經濟促進法至少包括有：第一部分總則，包含國家發(fā)展低碳經濟的指導思想、基本目標和原則、戰(zhàn)略定位、主要制度、適用領域、基本術語等；第二部分低碳經濟考核指標和評估體系，包含國家對低碳經濟最低指標設定、各不同行業(yè)的具體指標制定、考核指標、考核程序、碳指標系數、低碳評估標準及其評估機構職責等；第三部分低碳經濟發(fā)展模式及其規(guī)劃，主要涉及國家發(fā)展低碳經濟的模式選擇、試驗區(qū)，規(guī)定不同地區(qū)可以設定不同模式作為試驗區(qū)，如積極設定低碳住宅區(qū)、低碳工業(yè)區(qū)、低碳城市、低碳建筑、低碳商場、低碳酒店、低碳學校等模式，大膽探討低碳發(fā)展模式，逐漸發(fā)展形成低碳國家和低碳社會；第四部分鼓勵和扶持低碳經濟發(fā)展的措施與政策，包含低碳經濟的財政和稅收扶持政策、低碳經濟發(fā)展基金、發(fā)展低碳經濟綜合補償、低碳經濟產業(yè)結構調整等；第五部分推廣低碳創(chuàng)新技術和管理經驗，包含對低碳創(chuàng)新技術和管理經驗的界定、鑒定和推廣機制，對低碳創(chuàng)新技術和管理人員給予激勵，對于適宜強制推廣者，給予必要補償等等。

二是制定碳排放權交易法。在發(fā)展低碳經濟過程中，生產者、經營者和服務者都無法回避碳排放的問題，只是各自技術管理水平不同有不同程度的排放，這就在不同主體之間產生了排放差異。有差異就有競爭，而對于政府管理者而言，只要控制某區(qū)域范圍內，碳排放不超標即可實現低碳經濟目標要求。因此，在符合低碳排放總量范圍內，允許未超標的主體轉讓其碳排放指標，已超標的主體也只有花錢購買碳排放指標，才能進行正常生產。如今碳排放權交易，已成為發(fā)展低碳經濟的重要手段和鼓勵機制，它可以鼓勵碳排放主體積極進行技術創(chuàng)新，減少碳排放量。未用足排放指標可以轉讓指標而受益，超額排放則會加大經營成本，迫其加大技術創(chuàng)新，進行減排研發(fā)。制定碳排放權交易法，在內容上可以設置如下：第一部分碳排放總則，涉及碳排放的指導思想、基本原則、碳排放交易權法律內涵要求、適合交易的范圍等；第二部分碳排放權交易機制，規(guī)定碳排放交易的合格主體資格條件、碳排放權證、交易程序、交易費用等；第三部分碳排放權交易機構及交易監(jiān)管，規(guī)定碳排放交易所的設立、運行規(guī)則，對碳排放交易行為活動的監(jiān)管規(guī)則和制度，明確監(jiān)管機構職責和義務等；第四部分建立碳排放基金，規(guī)定從碳排放交易中向交易雙方收取一定的費用，作為碳排放基金，目的是資助低碳經濟創(chuàng)新技術的研發(fā)及其推廣等等。

三是制定與發(fā)展低碳經濟相關的法律法規(guī)。由于低碳經濟涉及方方面面，有許多內容領域都與低碳經濟密切相關，發(fā)展和提升這些相關領域的技術含量，也是很大程度上可以降低碳排放，促進低碳經濟發(fā)展。如可以考慮進行以下方面的立法：制定《低碳型企業(yè)管理條例》，制定該條例目的在于明確鼓勵企業(yè)積極向低碳型企業(yè)發(fā)展轉變，實行清潔生產，實現減少污染排放。條例要規(guī)定“低碳型企業(yè)”的最低標準條件，對達標企業(yè)給予財政稅收和基金扶持等措施；制定《促進低碳經濟消費條例》，目的在于通過有關的消費品消費規(guī)則、制度、措施，引導樹立人們新的科學消費行為，更好實現節(jié)約資源、實行低碳排放、減少碳排放。低碳消費是一種新的消費理念，是指消費者出于“節(jié)約資源、減少難降解垃圾產生、消費品能循環(huán)再生利用”的目的而進行的消費行為或活動，諸如規(guī)定減少、限制或取消一次性物品消費，鼓勵消費品包裝容器材料回收再利用，生活消費垃圾分類回收，消費者使用洗滌液粉劑的限制等。制定《促進發(fā)展清潔能源法》，目的在于鼓勵發(fā)展利用太陽能、風能、海洋潮汐能、農村沼氣等清潔無污染能源等。還要制定《廢棄電池集中處置條例》、《低碳技術研發(fā)及推廣促進條例》、《舊貨回收循環(huán)利用市場管理條例》、《低碳經濟信息報告披露管理條例》等條例。

三、制定我國城鄉(xiāng)一體化相關的法律法規(guī)

我國由于歷史等諸多原因，造成城鄉(xiāng)差別甚大。改革開放30多年來，盡管城鄉(xiāng)經濟文化得到很大的發(fā)展，農民得到諸多實惠，但城鄉(xiāng)仍然有別，農民經濟上的實惠仍然滿足不了其精神文化的要求，城鄉(xiāng)一體化和社會化問題仍有待進一步解決。隨著我國城鄉(xiāng)交通基礎措施的完善，城鄉(xiāng)一體化也越來越顯現其發(fā)展空間，它為城鄉(xiāng)居民就業(yè)和發(fā)展提供許多機遇，成為我國當今拉動內需擴大消費，促進經濟發(fā)展的重要因素。很大程度上，城鄉(xiāng)一體化促進了城鎮(zhèn)化發(fā)展，促發(fā)城鄉(xiāng)社會化新的發(fā)展趨勢和經濟增長點，“推動了消費需求的增長。加快推進戶籍、金融、土地、社保等制度的改革，讓農民工在所工作、生活的城市特別是在中小城市市民化，通過農民工這一為國家現代化作出巨大貢獻的群體在城市安居樂業(yè)，使他們在創(chuàng)造巨大產能的同時，帶動有效需求的持續(xù)增長”。[6]這正是城鄉(xiāng)一體化促進社會化問題根本解決的最好佐證。城鄉(xiāng)一體化，要求國家要盡快建立許多相適應的社會保障制度，解決城市化進程中的社會問題，如戶籍身份轉變、子女教育、社會福利、醫(yī)療服務、農民工權益保障、城鄉(xiāng)差別補貼等方面，這些問題是否能妥善解決，將直接關系和影響到城鄉(xiāng)一體化的推進，是我國未來幾十年能否穩(wěn)定持續(xù)發(fā)展的關鍵。

可以考慮制定如下相應的法律法規(guī)，以便全面推進我國城鄉(xiāng)一體化發(fā)展：

一是制定促進城鄉(xiāng)一體化法。我國城鄉(xiāng)一體化的發(fā)展和研究亦有十幾年了，各地都進行各種各樣的試驗，無論是成渝試驗區(qū)、大武漢、長株潭，還是長江三角洲、粵港澳一體化，都取得很多成功經驗。如今，完全有必要在總結其成功經驗的基礎上，制定國家促進城鄉(xiāng)一體化法，目的在于通過立法，在全國推廣城鄉(xiāng)一體化法律制度，全面推進我國城鄉(xiāng)一體化建設與發(fā)展。該法在內容上，先要明確城鄉(xiāng)一體化的指導思想和根本任務，確定發(fā)展城鄉(xiāng)一體化思路和規(guī)劃，并確立城鄉(xiāng)一體化發(fā)展原則，指明城鎮(zhèn)化是發(fā)展城鄉(xiāng)一體化的重要路徑和根本出路。城鄉(xiāng)一體化發(fā)展是農民城市化居民化的最好選擇，它既能最大化的節(jié)約土地資源，積極發(fā)展公共設施，造福居民，又是減少和化解大、超大城市所帶來的城市問題。該法具體內容有：城鄉(xiāng)一體化區(qū)域劃定范圍區(qū)域，并確定擬拓展區(qū)域；規(guī)劃區(qū)域及其功能，明確在區(qū)域內要合理規(guī)劃，統籌協調各區(qū)域功能發(fā)展定位，實現城鄉(xiāng)結合優(yōu)勢互補，資源共享共融；促進一體化措施，明確區(qū)域內居民一體化的福利惠民政策措施，創(chuàng)新城鄉(xiāng)服務體制，提升公共服務設施，強化醫(yī)療教育資源向城鄉(xiāng)結合部傾斜，鼓勵各類民間資金投向城鄉(xiāng)結合部，積極發(fā)展城鄉(xiāng)結合的產業(yè)；城鄉(xiāng)居民共享一體化成果，規(guī)定一體化后居民共享成果，保障入城居民不低于最低生活標準，真正確保入城居民收入高于此前；特殊群體的扶持，設立城鄉(xiāng)一體化保障扶持基金，對一體化后由于特殊原因，出現就業(yè)難、收入低等情形的特殊群體，給予幫扶資助等。

二是制定進城務工人員權益保護法。在發(fā)展城鄉(xiāng)一體化進程中，會有大量的農民進城務工。由于農民本身素質較低，所付出的多半是較簡單的勞務，如何對進城務工人員的權益進行保障，這將是未來很長一段時間內所不容忽視的問題。制定進城務工人員權益保護法，主要是考慮進城務工人員在就業(yè)、子女教育、社會保險、醫(yī)療保障、住房等方面要給予相應的立法保障。在城鄉(xiāng)一體化下，要通過立法規(guī)定將一定的農業(yè)人口轉變?yōu)槌鞘芯用瘢⒔y一規(guī)劃進城務工人員經過相應的免費培訓，轉變?yōu)榧夹g工人，享有城市居民的基本保障。該法要規(guī)定進城務工人員基本權益的內容有：享有同等的就業(yè)權、同工同酬權、同等的社保權、再受教育權、子女教育權、平等享有市政公共設施、不受歧視等。由于種種原因，不少地方政府為了解決進城務工人員的權益保護問題，專門對應設立食堂、醫(yī)院、學校、宿舍等設施，專門適用于進城務工人員所需。表面上，這有利于解決進城務工人員的權益問題，實際上卻是造成對進城務工人員的歧視，使進城務工人員很難真正融入到新社會當中去。制定進城務工人員權益保護法，要從法律上確認進城務工人員具有與城鄉(xiāng)居民同等的法律地位，真正維護進城務工人員的合法權益。

三是制定解決“三農”問題的相關法規(guī)。近年來，每次召開全國人大或政協會議期間，都有許多代表就“三農”問題提出不少提案，要求解決“三農”問題，如制定基本農田保護法、農村宅基地與住房保障法、農村醫(yī)療合作社條例、農副產品生產保障法、農藥監(jiān)管法等。

四、制定有關國家投資活動的法律法規(guī)

我國多年來都一直注重吸引外商投資的立法，已制定出臺不少外商投資的法律法規(guī)，而在國家投資活動方面卻很少立法規(guī)范，往往通過行政決定的方式，就直接進行某重大項目的投資，使政府投資決策及其論證工作活動處于一種無法可依狀態(tài)。這需要規(guī)范國家投資活動，不僅使之建立于有序的法律制度之上，也要強化依法行政的理念意識。同時，也體現了我國政府行政決策的法律風險較大，政府行政決策權限既要規(guī)范程序化，又相應限定防范風險，真正體現出市場經濟法制化的要求。完善和規(guī)范國家投資活動，不僅可以將政府行政行為法制化，也可更好的規(guī)范國家投資行為，使國有資產投資、運作、經營和控股等活動更具有法律意義。

國家投資經營活動，由于體現出國家重大利益所在，制定和出臺相應的法律法規(guī)，已是急需?？梢钥紤]制定如下法律法規(guī)：

一是制定國家投資管理法。我國國家投資領域非常廣泛，然而在國家投資項目、投資決策、投資行業(yè)、投資規(guī)模、投資程序、投資管理等方面，都沒有相應的法律規(guī)定，這極易產生人們常說的“三拍工程”③，使國家投資活動法律責任匱乏。隨著我國經濟實力增加，國家投資行為也越來越多，投資項目規(guī)模大，資金數量也大，急需立法規(guī)范。制定國家投資管理法，要涉及國家投資項目計劃的編制程序、項目申請立項條件要求、項目審批程序、組織施工竣工和驗收、國家投資預算和決算機制、國家特殊的重大項目投資，如可以規(guī)定投資額超過國民經濟上年度收入的百分之五的建設項目或對國家環(huán)境有重大影響的項目等，應列入重大項目之列。具體明確國家投資活動的監(jiān)督管理機構及其制度、違反國家投資管理法律責任等方面內容。

二是制定國家壟斷法。在國民經濟運行中，任何國家都會結合本國國情，根據國家、社會公共利益等需要，對直接涉及和影響國民經濟正常運行、關系國家產業(yè)政策利益、國家重大利益安全、重要民生等行業(yè)領域，由國有獨資企業(yè)或控股公司進行壟斷經營，禁止國有之外任何資金介入，也不得在此領域內進行資源競爭。許多國家也為此制定相應的壟斷經營法，對壟斷行業(yè)領域及其規(guī)則進行法律規(guī)范。我國盡管已出臺反壟斷法，但是該法僅僅從市場經濟公平競爭原則角度規(guī)范有關行為，未能從國家利益、社會公共利益等視角，來規(guī)范保護有些領域行業(yè)競爭排他性。我國出臺國家壟斷法，將具有重大意義，其能從根本上確立國家所壟斷行業(yè)的法律地位及其經營模式和根本制度，并確保國家在此行業(yè)的絕對控制力。我國壟斷法主要規(guī)定國家壟斷經營的產業(yè)領域情形、國家壟斷形式和原則、實施或退出國家壟斷的程序、壟斷經營管理機構、破壞和影響國家壟斷的法律責任等內容。

五、制定科技創(chuàng)新和管理創(chuàng)新的法律法規(guī)

科技創(chuàng)新和管理創(chuàng)新仍然是經濟結構調整和我國經濟持續(xù)發(fā)展的動力。因為科技創(chuàng)新和管理創(chuàng)新，在很大程度上促進節(jié)能；研發(fā)和使用新型能源，減少碳排放，也是促進和引導產業(yè)升級和轉型的決定性因素。由于種種原因，導致我國科技創(chuàng)新能力和水平都遠遠低于歐美國家，科技創(chuàng)新意識也不強烈，不少高科技產品設計研發(fā)都在國外，生產卻在我國，使我國似乎成為高科技產品設計研發(fā)國家的加工車間。就我國目前科技創(chuàng)新狀況而言，科技研發(fā)所存在的問題主要集中表現為：我國現行科技體制較注重短期行為，忽視科技研發(fā)的長期性和風險性，科技研發(fā)、生產及風險分擔等未能形成良性運行機制，企業(yè)自主創(chuàng)新意識和動力均不足；國家對科技創(chuàng)新和研發(fā)的投入嚴重不足，幾乎都由企業(yè)自行投入；由于缺乏行業(yè)協作，國家管理引導也不足，不少企業(yè)的科技創(chuàng)新研發(fā)往往表現為力量分散重復；我國在科技創(chuàng)新的政策方面也存有不足，財稅等政策扶持力度有限，鼓勵科技創(chuàng)新的機制尚未形成；科技創(chuàng)新評估機制和標準不完善，創(chuàng)新風險分擔責任不清，對科技創(chuàng)新權利人權益保護不到位，缺乏相應的法律保障等。

針對我國科技創(chuàng)新存在的上述問題，建議通過制定相關的法律法規(guī)，建立和完善科技創(chuàng)新與管理創(chuàng)新法律制度?？梢钥紤]制定以下法律法規(guī)：

一是制定促進科技創(chuàng)新和管理創(chuàng)新法。我國已將技術創(chuàng)新和管理創(chuàng)新，列入科學技術發(fā)展的重要領域，加強科技創(chuàng)新和研發(fā)已是科技工作重中之重。通過立法形式，規(guī)定鼓勵科技創(chuàng)新、管理創(chuàng)新的具體措施政策，明確科技創(chuàng)新和管理創(chuàng)新的評估標準，建立激勵機制和扶持方案，設立技術和管理創(chuàng)新基金，規(guī)定科技創(chuàng)新風險分擔責任及其豁免情形等。該法要確立國家鼓勵科技和管理創(chuàng)新的指導思想和基本法律原則、主要激勵對象、政策、制度和措施、科技管理創(chuàng)新主體、本法適用范圍等；在激勵對象上，規(guī)定可以是個人，也可以是企業(yè)、單位，激勵機制應該是系統和廣泛的。既要有政府財政補貼、減退免稅等行政措施手段，也要有行業(yè)聯合協作給予資助方式，或專項創(chuàng)新扶持基金資助等；在科技管理創(chuàng)新風險和成果分擔上，既要采取諸如研發(fā)主體、政府基金、創(chuàng)新基金、行業(yè)協會等分擔風險，又要讓其依約定比例和方式分享創(chuàng)新成果等。

二是制定科技投資風險管理法。科技創(chuàng)新和研發(fā)的風險是存在的，投資科技產品的開發(fā)經營也是有風險的，且其風險并不亞于創(chuàng)新和研發(fā)的風險。我國在深圳證券交易所設立創(chuàng)業(yè)板，正是考慮了科技產品開發(fā)的風險性，利用創(chuàng)業(yè)板為科技產品開發(fā)公司提供應有的資金支持。創(chuàng)業(yè)板上市的公司實際上就是進行科技風險投資，其既需要相應的一系列鼓勵和扶持政策提供支持，也可以通過相應的立法，來明確規(guī)定化解和分攤其風險，可見此方面的立法空間還很大，值得我們去進一步探討。

轉變經濟發(fā)展方式，是我國一項長期的重要任務，經濟結構調整則是我國實現經濟發(fā)展方式轉變的根本要求，制定與修訂與此相關的經濟法律法規(guī)又是我國經濟結構調整的最有力促進和最佳保障措施之一。由于涉及我國經濟結構調整的經濟法律法規(guī)較多，筆者也僅僅是從我國經濟法律法規(guī)的現狀與經濟結構調整需求實際情況的輕重緩急出發(fā)，提出上述立法解讀。我國在經濟結構調整當中，還涉及許多經濟法律問題，其他方面的經濟立法也該適時跟進。如要適時修訂國家出口法律法規(guī)政策，修改外貿法，制定出口行業(yè)及其產品管理法等；也要考慮修訂稅收征管法，重新整合我國稅收法律法規(guī)，適時開征資源稅、物業(yè)稅、節(jié)能稅和排污稅法等新稅種；在國民收入分配和社會保障法律制度上，也可制定國民收入最低保障法、國民福利保障法等法律；在促進政府行政職能轉變等方面，可適時制定政府行政服務管理法、行政職能轉變條例、行政業(yè)績考核條例等法律法規(guī)；制定勞動者再教育法，建議將勞動者再教育制度化和固定化，使之成為我國勞動者的權利內容之一等等。

注釋：

① 社會保險法并不等于社會保障法，社會保障法具有極其廣泛的內容，社會保險法也僅僅是它的核心內容之一。社會保險法實施中最為重要的是，讓基本養(yǎng)老保險、基本醫(yī)療保險能在全國自由流轉起來。

② 對消費侵權糾紛案件受理，可以考慮實行一些特殊措施，如消費者維權簡易訴訟機制、訴訟費用緩繳、消費者協會支持起訴制度等，明確生產者及銷售者舉證倒置責任，目的在于方便消費者維權訴訟等。

③“三拍工程”指在工程建設項目決策、施工等活動中，項目審批主管部門的決策缺乏民主性、法律程序性，表現為“即拍拍腦袋定項目、拍拍胸脯上項目、拍拍大腿下項目”。

[1] 佚名.2009年中央經濟工作會議在北京召開[N].人民日報,2009-12-08(1).

[2] 李克強.關于調整經濟結構促進持續(xù)發(fā)展的幾個問題[J].求是,2010(11):3-15.

[3] 佚名.2010年中央經濟工作在北京舉行[N].人民日報,2010-12-13(1).

[4] 劉云亮.循環(huán)經濟的法律解讀[J].南京大學學報(哲學人文社會科學版),2010(6):148-154.

[5] 黃海.發(fā)達國家發(fā)展低碳經濟政策的導向和啟示[J].環(huán)境經濟,2009(11):19-22.

[6] 全林遠,趙周賢.經濟結構調整的核心是實現"兩個轉變"[J].前線,2010(4):33-34.

D922.29

A

1674-8557（2012）01-064-07

2011-11-29

中國法學會2011年法學研究課題（2011CLS-D11124）

劉云亮（1965-），男，海南定安人，海南大學法學院教授，碩士生導師。

（責任編輯 張 韓）