福建省法學(xué)會(huì)涉臺(tái)法律研究會(huì)2011年會(huì)綜述

王曉杰

（福建省涉臺(tái)法律研究中心，福建福州 350001）

福建省法學(xué)會(huì)涉臺(tái)法律研究會(huì)2011年會(huì)綜述

王曉杰

（福建省涉臺(tái)法律研究中心，福建福州 350001）

2011年12月20日，“福建省法學(xué)會(huì)涉臺(tái)法律研究會(huì)2011年年會(huì)暨涉臺(tái)法律問題研討會(huì)”在福州召開。本次會(huì)議的主題為：“平潭綜合實(shí)驗(yàn)區(qū)立法問題研究”，分為四個(gè)子議題：（1）綜合實(shí)驗(yàn)區(qū)等特殊區(qū)域立法比較研究；（2）平潭綜合實(shí)驗(yàn)區(qū)立法模式研究；（3）平潭綜合實(shí)驗(yàn)區(qū)條例有關(guān)問題研究；（4）平潭綜合實(shí)驗(yàn)區(qū)立法的其他具體問題研究。全省近 40位知名的涉臺(tái)法律專家和實(shí)務(wù)界人士參加會(huì)議，對(duì)有關(guān)法律問題進(jìn)行了熱烈而富有成效的研討。

此次會(huì)議有以下三個(gè)鮮明特點(diǎn)：一是“實(shí)”。研討主題緊密聯(lián)系實(shí)際。平潭綜合實(shí)驗(yàn)區(qū)開放開發(fā)是海西建設(shè)的重要抓手，2011年12月18日，國(guó)家發(fā)改委發(fā)布了《平潭綜合實(shí)驗(yàn)區(qū)總體發(fā)展規(guī)劃》，平潭綜合實(shí)驗(yàn)區(qū)開放開發(fā)成為海內(nèi)外關(guān)注的熱點(diǎn)和焦點(diǎn)。研討會(huì)緊緊圍繞和服務(wù)海西建設(shè)、福建發(fā)展的實(shí)踐需要，具有很強(qiáng)的現(xiàn)實(shí)意義。二是“特”。涉臺(tái)法律研究一直是福建法學(xué)研究的重點(diǎn)和拳頭產(chǎn)品，涉臺(tái)立法是福建地方立法的特色。把平潭綜合實(shí)驗(yàn)區(qū)相關(guān)立法問題作為會(huì)議研討主題，充分體現(xiàn)了福建法學(xué)研究與地方立法實(shí)踐相結(jié)合的特色。三是“新”。觀點(diǎn)新、思想新、視野新、信息新、成果新，是此次會(huì)議的一大亮點(diǎn)，展示了福建法學(xué)界善于思考、勇于探索的學(xué)術(shù)風(fēng)氣。

現(xiàn)將與會(huì)專家學(xué)者的主要觀點(diǎn)綜述如下：

一、關(guān)于平潭綜合實(shí)驗(yàn)區(qū)法律定位

與會(huì)專家認(rèn)為，要從戰(zhàn)略和宏觀的視角來把握平潭綜合實(shí)驗(yàn)區(qū)法律定位，突出兩個(gè)方面：一是“對(duì)臺(tái)”。中央提出把平潭綜合實(shí)驗(yàn)區(qū)建設(shè)成為“兩岸人民合作建設(shè)、先行先試、科學(xué)發(fā)展的共同家園”，就是要探索兩岸區(qū)域合作新模式，為祖國(guó)和平統(tǒng)一大業(yè)做貢獻(xiàn)，這是平潭綜合實(shí)驗(yàn)區(qū)不同于其他改革試驗(yàn)區(qū)的“獨(dú)特性”。平潭綜合實(shí)驗(yàn)區(qū)要按照“共同家園”、“對(duì)臺(tái)特區(qū)”和“一國(guó)兩制”試驗(yàn)田的目標(biāo)要求去規(guī)劃、定位，在更大視野、更高起點(diǎn)上推動(dòng)兩岸對(duì)話、合作與融合。二是綜合。平潭綜合實(shí)驗(yàn)區(qū)不是一般的經(jīng)濟(jì)特區(qū)，不單純局限于經(jīng)濟(jì)交流與產(chǎn)業(yè)合作，更著眼兩岸經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會(huì)生活和法治環(huán)境的交流與合作，以此促進(jìn)兩岸的制度融合；可見，平潭“綜合實(shí)驗(yàn)”的內(nèi)容和要求不止單一的經(jīng)濟(jì)功能，而是多元的，多重的。在具體的實(shí)現(xiàn)形式上，福建省委黨校陳輝庭副教授提出，平潭綜合實(shí)驗(yàn)區(qū)應(yīng)當(dāng)成為兩岸制度性合作的試驗(yàn)區(qū)，充分發(fā)揮先行先試的政策優(yōu)勢(shì)，為兩岸逐步推進(jìn)經(jīng)貿(mào)合作的廣度和深度，為兩岸法律制度的協(xié)調(diào)、銜接和配合提供試驗(yàn)場(chǎng)所，推動(dòng)兩岸人員自由流動(dòng)和社會(huì)生活一體化，使平潭綜合實(shí)驗(yàn)區(qū)成為一個(gè)新的、不同的、以單方為主導(dǎo)的兩岸制度性合作實(shí)踐平臺(tái)。福建師范大學(xué)杜力夫教授提出，平潭綜合實(shí)驗(yàn)區(qū)作為“兩岸區(qū)域合作”的試點(diǎn)，與“領(lǐng)域合作”性質(zhì)不同，不是經(jīng)濟(jì)組織的內(nèi)部治理問題，也不是經(jīng)濟(jì)合作中的治理問題，而是區(qū)域行政管理和社會(huì)治理的問題。從大的方面看，屬于“兩岸治理”的范疇，具有政治因素。

二、關(guān)于特殊區(qū)域的立法模式

福建省人大常委會(huì)法工委吳黎靜副處長(zhǎng)比較分析了目前全國(guó)各地開展綜合配套改革試驗(yàn)區(qū)立法情況，認(rèn)為主要有三種立法模式：（1）行使重大事項(xiàng)決定權(quán)，為綜合配套改革試驗(yàn)提供法治支持。如上海、湖南、重慶出臺(tái)了相關(guān)決定，大致有三個(gè)方面內(nèi)容：一是動(dòng)員全省各級(jí)國(guó)家機(jī)關(guān)積極支持改革試驗(yàn)；二是充分發(fā)揮地方國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)作用，從人大立法、監(jiān)督、代表工作等方面服務(wù)綜合配套改革；三是在堅(jiān)持法制統(tǒng)一的前提下，授權(quán)政府變通執(zhí)行地方性法規(guī)，報(bào)人大常委會(huì)備案。（2）制定綜合性條例，為綜合配套改革試驗(yàn)區(qū)建設(shè)提供全面系統(tǒng)的法制保障。這些條例的內(nèi)容都突出先行先試，積極支持與保障改革創(chuàng)新。（3）制定專項(xiàng)法規(guī)，為改革試驗(yàn)的重大舉措提供支持保障。不少地方通過制定配套法規(guī)的形式，對(duì)改革試驗(yàn)的重大事項(xiàng)作出專項(xiàng)規(guī)定，形成了以決定或條例為核心，其他配套法規(guī)為支撐、相對(duì)完善的地方立法體系。如深圳在綜合性的改革創(chuàng)新促進(jìn)條例之外，先后出臺(tái)了金融發(fā)展促進(jìn)條例、加快經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變促進(jìn)條例、前海深港現(xiàn)代服務(wù)業(yè)合作區(qū)條例等多部法規(guī)。

三、關(guān)于平潭綜合實(shí)驗(yàn)區(qū)的立法模式

吳黎靜副處長(zhǎng)提出，在平潭開放開發(fā)中，立法空間決定改革空間，立法權(quán)實(shí)質(zhì)是改革權(quán)，為促進(jìn)平潭更好發(fā)揮對(duì)臺(tái)試驗(yàn)、探索和示范作用，要積極爭(zhēng)取全國(guó)人大或者全國(guó)人大常委會(huì)授予福建省人大及其常委會(huì)特別立法權(quán)，根據(jù)中央對(duì)臺(tái)工作的總體要求，遵循憲法規(guī)定和“一國(guó)兩制”基本原則，按照平潭開放開發(fā)的實(shí)際需要，制定地方性法規(guī)，對(duì)法律、行政法規(guī)的有關(guān)規(guī)定作變通規(guī)定。福建省人大常委會(huì)法工委徐華處長(zhǎng)認(rèn)為，平潭開放開發(fā)是涵蓋政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化等各種領(lǐng)域的綜合實(shí)驗(yàn)，決定了其所需要的立法是一個(gè)近期與長(zhǎng)遠(yuǎn)相結(jié)合、綜合與專項(xiàng)相配套的“1+1+X”的法規(guī)團(tuán)組：一是以省人民代表大會(huì)的名義作出一項(xiàng)關(guān)于支持和保障平潭綜合實(shí)驗(yàn)區(qū)建設(shè)的決定，通過進(jìn)一步統(tǒng)一思想，凝聚人心，將平潭開放開發(fā)轉(zhuǎn)化為全省人民的共同意志，同時(shí)解決只有代表大會(huì)才能解決的重大問題。二是制定平潭綜合實(shí)驗(yàn)區(qū)條例，對(duì)平潭的發(fā)展定位、管理體制、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、法制保障等予以全面規(guī)定。三是制定相應(yīng)配套法規(guī)，研究制定平潭綜合實(shí)驗(yàn)區(qū)兩岸共建共管、招商引資、教育、旅游、人才交流合作、環(huán)境保護(hù)條例等配套法規(guī)，為平潭綜合實(shí)驗(yàn)區(qū)建設(shè)提供全方位法制支持。在立法方式上，徐華處長(zhǎng)提出，立法要更加充分考慮臺(tái)灣同胞的要求，擴(kuò)大參與，做到與臺(tái)灣同胞一起立法；要?jiǎng)?chuàng)新征求意見的方式，開展送“法”上島，登島征求意見，積極探索兩岸合作立法的空間、方式和途徑。

四、關(guān)于制定平潭綜合實(shí)驗(yàn)區(qū)條例的具體問題

與會(huì)專家學(xué)者認(rèn)為，加強(qiáng)平潭綜合實(shí)驗(yàn)區(qū)立法很有必要，要通過立法，破解影響和阻礙改革試驗(yàn)的制度性問題，吸收、肯定實(shí)踐證明行之有效的方式方法，使平潭的改革創(chuàng)新和先行先試取得法源依據(jù)，為平潭綜合實(shí)驗(yàn)區(qū)的開放開發(fā)提供法制保障。在立法時(shí)機(jī)的選擇上，吳黎靜副處長(zhǎng)認(rèn)為，應(yīng)當(dāng)立法先行，通過立法規(guī)范實(shí)踐的方向、方法和路徑，讓實(shí)踐沿著既定的目標(biāo)發(fā)展；有的專家則持不同意見，認(rèn)為應(yīng)當(dāng)待改革試驗(yàn)實(shí)施一段時(shí)間后，再通過立法來總結(jié)實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)和反映實(shí)際需要，再用法規(guī)的形式固定下來，使之具有普遍的規(guī)范和指導(dǎo)功能。有的專家認(rèn)為，改革是動(dòng)態(tài)發(fā)展的過程，條例的內(nèi)容應(yīng)以原則性、綜合性和指導(dǎo)性為主，不能過細(xì)過密，要為改革和實(shí)踐留有空間。福建省高級(jí)人民法院邱瑞麟法官提出，立法要進(jìn)一步解放思想，大膽創(chuàng)新，充分考慮特殊區(qū)域的特殊情況，要體現(xiàn)政治價(jià)值，不僅要考慮經(jīng)濟(jì)效應(yīng)，更要考量其是否有利于推進(jìn)兩岸關(guān)系和平發(fā)展和祖國(guó)統(tǒng)一大業(yè)。徐華處長(zhǎng)提出，要注重引進(jìn)臺(tái)灣地區(qū)的“法律” 元素，特別是可以把民商事法律方面的法律元素引進(jìn)來，打造更切合實(shí)際的涉臺(tái)司法制度，在涉臺(tái)仲裁、審判等領(lǐng)域?qū)で笸黄?，?chuàng)造臺(tái)灣同胞熟悉的法治環(huán)境。陳庭輝副教授提出，從兩岸制度性合作出發(fā)，平潭綜合實(shí)驗(yàn)區(qū)立法在某些情況下要突破大陸既有憲法的某些規(guī)定，有必要在憲法層面上取得特別授權(quán)。沒有憲法特別授權(quán)，平潭綜合實(shí)驗(yàn)區(qū)條例在吸收臺(tái)灣地區(qū)”法制“制度的基本元素、大膽進(jìn)行立法和制度創(chuàng)新，打造兩岸人民共同家園等方面的努力將面臨缺乏合法性的困境。

五、關(guān)于平潭綜合實(shí)驗(yàn)區(qū)立法與“五個(gè)共同”發(fā)展模式

“五個(gè)共同”發(fā)展模式是平潭綜合實(shí)驗(yàn)區(qū)立法必須面對(duì)的一個(gè)基本問題，也是此次會(huì)議研討的焦點(diǎn)。福州大學(xué)陽光學(xué)院王秉安教授認(rèn)為，“五個(gè)共同”要從整體上理解和把握，不能將其割裂開來，其實(shí)際上是全過程、全方位的合作共建。杜力夫教授認(rèn)為，“共同管理”是一種公權(quán)力意義的共同管理權(quán)，臺(tái)灣同胞擁有通過一定形式參與平潭綜合實(shí)驗(yàn)區(qū)管理決策的權(quán)利和資格，重大決定和政策，應(yīng)當(dāng)有臺(tái)灣同胞的參與、同意和授權(quán)。“共同管理”的價(jià)值和主要功能就是為共同規(guī)劃、共同開發(fā)、共同經(jīng)營(yíng)和共同受益提供保障和服務(wù)。福建江夏學(xué)院于靜濤講師提出，“共同管理”包含三個(gè)方面：一是合作參與的平臺(tái)功能。它應(yīng)當(dāng)是兩岸特定參與主體能夠平等表達(dá)各方意志并以少數(shù)服從多數(shù)的原則進(jìn)行決策的組織機(jī)構(gòu)。二是全面高效的保障服務(wù)功能。“共同管理”主體應(yīng)當(dāng)享有綜合實(shí)驗(yàn)區(qū)發(fā)展建設(shè)過程中的包括規(guī)劃審批、建設(shè)管理、監(jiān)督保障、財(cái)政稅收、人事管理等所有必備方面的獨(dú)立性較強(qiáng)的行政職權(quán)，并且對(duì)于這些職權(quán)的行使要有財(cái)政上、人事上、法律制度上的后盾保障。三是得力有效的協(xié)商、協(xié)調(diào)功能。需要一個(gè)各相關(guān)國(guó)家職能部門迅速會(huì)商并協(xié)調(diào)解決的機(jī)構(gòu)。在共同管理模式上，與會(huì)專家提出許多具體建議。于靜濤講師進(jìn)一步提出，“共同管理”主體應(yīng)當(dāng)由三個(gè)層次構(gòu)成：第一層次是綜合協(xié)調(diào)處理機(jī)構(gòu)，分為兩個(gè)：一是負(fù)責(zé)兩岸涉及平潭事務(wù)的協(xié)商機(jī)構(gòu)，目前可以依托已經(jīng)成型的兩岸非官方或準(zhǔn)官方協(xié)商機(jī)制——海協(xié)會(huì)和?；鶗?huì)模式；二是負(fù)責(zé)大陸方面涉及平潭發(fā)展建設(shè)事務(wù)的國(guó)家機(jī)關(guān)之間的協(xié)調(diào)。第二層次是日常管理機(jī)關(guān)，建立一個(gè)職權(quán)分明、高效能的管委會(huì)。第三層次是合作開發(fā)實(shí)體，參考企業(yè)法人的運(yùn)作方式，由政府與臺(tái)商或臺(tái)灣地區(qū)的其他法人組織共同出資成立兼具企業(yè)和公共管理職能的平潭綜合實(shí)驗(yàn)區(qū)合作開發(fā)總公司，負(fù)責(zé)實(shí)驗(yàn)區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、項(xiàng)目招商、綜合開發(fā)等各項(xiàng)經(jīng)營(yíng)管理活動(dòng)。杜力夫教授提出，平潭實(shí)驗(yàn)區(qū)共同管理的機(jī)構(gòu)設(shè)置可以有四種模式：一是咨詢顧問型。由臺(tái)灣地區(qū)各界同胞組成“咨詢顧問團(tuán)”，為管委會(huì)的規(guī)劃決策提供咨詢意見。管委會(huì)在重大決策之前，充分聽取咨詢顧問團(tuán)的意見和建議；二是聘任錄用型。聘任錄用在平潭投資、居住或工作的臺(tái)商、學(xué)者、知名人士或在平潭開展活動(dòng)的臺(tái)灣地區(qū)產(chǎn)業(yè)團(tuán)體、文教社團(tuán)推薦的人士，擔(dān)任平潭實(shí)驗(yàn)區(qū)管委會(huì)相關(guān)的職務(wù)，作為管委會(huì)的正式工作人員，參與管委會(huì)的日常運(yùn)作及行政事務(wù)管理；三是聯(lián)合管委會(huì)型。由大陸同胞和臺(tái)灣同胞聯(lián)合組成平潭實(shí)驗(yàn)區(qū)管理委員會(huì)，行使對(duì)實(shí)驗(yàn)區(qū)的行政管理權(quán)。管委會(huì)除主任外，委員可以確定為8到16人，兩岸同胞各占一半。管委會(huì)主任由福建省人民政府任命，副主任2名由主任在委員中提名，福建省人民政府任命；四是直接選舉型。由居住在平潭實(shí)驗(yàn)區(qū)的兩岸同胞直接選舉產(chǎn)生實(shí)驗(yàn)區(qū)的管理機(jī)構(gòu)，并明確各機(jī)關(guān)之間的權(quán)限分工、職權(quán)職責(zé)以及任職期限。

六、關(guān)于平潭綜合實(shí)驗(yàn)區(qū)管委會(huì)的法律地位

于靜濤講師認(rèn)為，根據(jù)我國(guó)傳統(tǒng)行政主體理論，現(xiàn)行的行政機(jī)關(guān)派出機(jī)關(guān)、法律法規(guī)授權(quán)組織、派出機(jī)構(gòu)和委托組織等組織形式無法解決管委會(huì)的法律性質(zhì)和職權(quán)地位的困境，應(yīng)當(dāng)借鑒域外經(jīng)驗(yàn)，引入公務(wù)法人概念，來定位平潭綜合實(shí)驗(yàn)區(qū)管委會(huì)的法律地位，具體操作中可以適度回避現(xiàn)有行政主體理論框架下管委會(huì)的法律性質(zhì)定位問題，而直陳其內(nèi)涵、地位及權(quán)能。在將來平潭綜合實(shí)驗(yàn)區(qū)有關(guān)規(guī)定中可作此種規(guī)定：“福建省人民政府依法設(shè)立平潭綜合實(shí)驗(yàn)區(qū)管理委員會(huì)作為行使部分省政府行政職權(quán)的公務(wù)法人組織。該組織可以獨(dú)立行使行政權(quán)力并承擔(dān)相應(yīng)法律責(zé)任?！?/p>

2011-12-18

王曉杰（1976-），男，福建平潭人，福建省涉臺(tái)法律研究中心助理研究員。

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