張衛(wèi)海

（蘇州大學(xué)政治與公共管理學(xué)院，江蘇蘇州215123）

任何政黨都“存在于不同的社會生態(tài)之中，發(fā)揮著不同的功能作用，并隨社會政治生態(tài)的變化而變化”[1]?；鶎狱h建管理體制作為基層黨組織為實現(xiàn)黨建目標所采取的管理結(jié)構(gòu)和組織方式，也是與特定的社會管理體制相適應(yīng)的。隨著社會力量的不斷發(fā)育并成熟，公民參與社會管理的要求也日益高漲，傳統(tǒng)的政府一元主導(dǎo)的社會管理體制已經(jīng)無法再適應(yīng)現(xiàn)代社會管理的要求。那么，基層黨組織管理體制也必須做出積極調(diào)整，以更好地容納并引導(dǎo)各種社會力量參與到社會管理中，實現(xiàn)“黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負責(zé)、社會協(xié)同和公民參與”的社會管理新格局。

一、基層黨建管理體制改革勢在必行

中國社會正處于轉(zhuǎn)型時期，社會的階層結(jié)構(gòu)、城鄉(xiāng)結(jié)構(gòu)、區(qū)域結(jié)構(gòu)、人口結(jié)構(gòu)、就業(yè)結(jié)構(gòu)、社會組織結(jié)構(gòu)等方面發(fā)生了重大變化，與此相對應(yīng)，在社會管理中也不能再拘泥于以往自上而下的單向度管理模式和管理思維，而是要建立起上下互動、多方參與的協(xié)商式的管理格局。基層黨組織作為黨連接基層社會的橋梁，如果繼續(xù)按照傳統(tǒng)的管理體制和思路來進行黨員管理和社會服務(wù)，非但不能實現(xiàn)“推動發(fā)展、服務(wù)群眾、凝聚人心、促進和諧”的目標，反而會造成管理真空和資源浪費，基層黨組織的戰(zhàn)斗堡壘作用更是無從發(fā)揮。因此，基層黨組織管理體制的改革和完善勢在必行。

（一）完善基層黨組織管理體制是加強基層黨組織自身建設(shè)的需要

在城鄉(xiāng)一體化進程加快、農(nóng)村經(jīng)濟社會發(fā)展以及企業(yè)深化改革等諸多因素的影響下，非公有制經(jīng)濟組織、社會團體和民辦非企業(yè)單位等新興組織不斷涌現(xiàn)，為基層黨組織建設(shè)帶來了新的問題。十七屆四中全會科學(xué)診斷了基層黨建領(lǐng)域的這些問題，其中包括“一些基層黨組織戰(zhàn)斗堡壘作用不強，有的軟弱渙散，有的領(lǐng)域黨組織覆蓋面不廣，部分黨員黨員意識淡化、先鋒模范作用不明顯”[2]，這表明基層黨組織要充分發(fā)揮戰(zhàn)斗堡壘作用就必須在組織管理、組織覆蓋、黨員教育、服務(wù)社會等方面加大建設(shè)力度，從管理體制、組織方式、領(lǐng)導(dǎo)機制以及功能定位等方面進行改革和完善。

（二）完善基層黨組織管理體制是推進社會管理體制改革的需要

社會管理體制與基層黨建管理體制相互影響、相互促進。在傳統(tǒng)的社會“條線”管理模式中，單位體制是基本的社會組織基礎(chǔ)，“在單位制下，社會各階層人們的社會行為被逐一整合到一個個具體的‘單位’中，單位賦予社會成員社會行為的權(quán)利、身份和合法性，滿足他們的各種需求，代表和維護他們的利益，控制他們的行為?！盵3]基層黨組織也按照這一模式組建和運行，各行政單位或企事業(yè)單位就成為黨建主體和責(zé)任人，基層黨組織以行政手段保證了其職能得以發(fā)揮。但這一管理體制存在一個顯而易見的弊端，就是它阻隔了社會的橫向聯(lián)系，一個個單位將社會分割成相對獨立的局部，彼此缺乏溝通互動，資源難以共享。隨著改革的深化，我國的社會管理體制逐步向“小政府、大社會”的格局轉(zhuǎn)變，原來由機關(guān)、企事業(yè)單位承擔(dān)的社會職能趨向社會化，“單位體制”的松動和弱化，以社區(qū)為主的塊狀管理成為社會管理的主要形式。這要求基層黨組織必須改革傳統(tǒng)的“條線”為主的黨建思路，建立起一套適應(yīng)新時期社會管理體制特點的領(lǐng)導(dǎo)體制、管理體制和運行機制，增強基層黨組織的領(lǐng)導(dǎo)、協(xié)調(diào)、服務(wù)能力，在社會管理中發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)和主導(dǎo)作用。

（三）完善基層黨組織管理體制是加強社會整合的需要

社會利益的分化和多元利益主體的出現(xiàn)是社會管理體制變革的現(xiàn)實依據(jù)。社會管理新格局從本質(zhì)上來看，就是有機整合各方社會力量，將其納入到新的社會管理體系，在保持社會穩(wěn)定的基礎(chǔ)上使社會事務(wù)真正成為“眾人之事”。由于基層黨組織與社會的密切關(guān)聯(lián)，決定了它應(yīng)當成為社會整合的重要主體。在市場經(jīng)濟體制下，執(zhí)政黨“對物質(zhì)資源的直接支配轉(zhuǎn)變?yōu)殚g接分配；由控制物質(zhì)性資源為主轉(zhuǎn)向開發(fā)非物質(zhì)性資源為主；由依靠意識形態(tài)和強制性為主轉(zhuǎn)向合法性提取為主”[4]94。這一轉(zhuǎn)變要求執(zhí)政黨要建立起合理的體制結(jié)構(gòu)，把逐漸轉(zhuǎn)移到社會和市場的資源以及各種新生的社會力量置于宏觀控制之下。除此之外，利益和權(quán)力結(jié)構(gòu)的調(diào)整等原因可能導(dǎo)致轉(zhuǎn)型期的社會不穩(wěn)定，正如亨廷頓指出的：“現(xiàn)代性孕育著穩(wěn)定，而現(xiàn)代化過程卻滋生著動亂。”[5]38執(zhí)政黨還必須在這一過程中承擔(dān)起維護社會穩(wěn)定、推動社會整合的職責(zé)。對于基層黨組織而言，如何在體制多元化、價值多元化、利益結(jié)構(gòu)多樣化、階層分化、城鄉(xiāng)和區(qū)域差別化的條件下實現(xiàn)對社會資源的合理控制，整合社會日益增加的利益主體，獲取自身的合法性資源等都成為亟待解決的問題。

二、當前基層黨建管理體制存在的薄弱環(huán)節(jié)

近年來，隨著城鄉(xiāng)基層管理體制改革和社區(qū)建設(shè)的推進以及城鄉(xiāng)經(jīng)濟結(jié)構(gòu)、組織形式和居民活動方式的深刻變化，基層黨組織建設(shè)越來越受到重視。但總體看，基層黨建還存在一些薄弱環(huán)節(jié)亟待解決。

（一）城鄉(xiāng)黨建二元的管理體制導(dǎo)致黨建管理體制不暢和黨建資源分布不均

如果說城鄉(xiāng)黨建二元的管理體制在傳統(tǒng)城鄉(xiāng)分離的社會格局下有其存在合理性，那么到今天城鄉(xiāng)一體化進程不斷加快，城鄉(xiāng)融合度不斷提升的情況下，其隱含的矛盾被充分激發(fā)：一方面，是二元的管理體制面臨挑戰(zhàn)，農(nóng)村的社區(qū)化要求在農(nóng)村進行城市化的組織管理和公共服務(wù)的供給，城鄉(xiāng)各類新興組織和非公企業(yè)的不斷增加要求基層黨組織提供將之緊密連接的載體和平臺，城鄉(xiāng)黨員流動性的不斷提高要求基層黨組織設(shè)立突破地域限制的組織方式和管理渠道；另一方面，是黨建資源配置“重城市輕農(nóng)村”的傾向阻礙了城鄉(xiāng)黨建協(xié)調(diào)發(fā)展，長期以來農(nóng)村相較于城市而言無論在黨建理念、人才隊伍還是在基礎(chǔ)設(shè)施、活動載體、活動渠道方面都處于落后地位，這也導(dǎo)致農(nóng)村基層黨組織存在活力不足、活動方式封閉單一等問題，致使其黨建功能難以充分發(fā)揮，城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展難以落實。

（二）現(xiàn)行的管理體制難以對流動黨員進行有效管理

社會轉(zhuǎn)型使得黨員的流動性大大提高，“管理難到位，活動難開展，作用難發(fā)揮”是對流動黨員管理的現(xiàn)實寫照。如何對這部分黨員進行有效管理，就成為擺在基層黨組織面前的一個難題。依照傳統(tǒng)的條線式管理體制，黨員的管理需要歸口到組織關(guān)系所在的黨組織，而隨著黨員流動范圍的擴大和流動頻率提升，這種管理體制難以實現(xiàn)對黨員的有效管理。所以，在現(xiàn)實中存在很多黨員數(shù)年不參加黨組織活動，甚至不繳納黨費，而其所屬黨組織也不會將其視為自動退黨處理，這原則上違背了黨的章程。要避免這一尷尬現(xiàn)象，必須對現(xiàn)行的黨員管理體制進行調(diào)整，突破條線管理的局限，實行條線管理與區(qū)域管理相結(jié)合，流出地黨組織要及時掌握流出黨員的動向，而流入地黨組織要及時把流入黨員吸納到日常的管理和教育活動中來，使黨員保持與組織的緊密聯(lián)系。

（三）條塊分割的黨建管理體制制約了基層黨建的開展

目前，基層黨組織的管理范圍主要是依據(jù)行政權(quán)力或地域范圍確定的。如機關(guān)黨組織、企事業(yè)單位黨組織都是按照行政隸屬關(guān)系設(shè)置的，不同的機構(gòu)和部門互不聯(lián)系、互不干涉，是一種垂直的“條”狀管理模式。而城鄉(xiāng)居民區(qū)黨組織則是依據(jù)地域范圍而確定其管理權(quán)限，各區(qū)域之間是一種平行的組織關(guān)系，共同隸屬其所屬的更大的區(qū)域，是扁平的“塊”狀管理模式。盡管從所屬區(qū)域來看，條與塊往往相互交叉，但是基層黨組織卻各成系統(tǒng)、單一封閉，呈現(xiàn)出條塊分割的局面。這種管理體制由于實行多頭管理，缺乏部門協(xié)調(diào)，難以聚合整個區(qū)域內(nèi)黨組織和黨員的整體力量以發(fā)揮合力，各部門黨組織之間各行其事，社區(qū)政治資源、物質(zhì)資源和地理優(yōu)勢不能得到充分利用和發(fā)揮。各基層黨組織如果繼續(xù)固守自身邊界，相互之間不交流、不溝通、不合作，只會削弱基層黨建的實效，背離黨建科學(xué)化的原則。

（四）現(xiàn)行基層黨建體制覆蓋面不足導(dǎo)致出現(xiàn)了黨建盲區(qū)

基層黨建的工作覆蓋面與其影響力直接相關(guān)，影響力強了，覆蓋面就廣，反過來亦然。從目前情況來看，由于城鄉(xiāng)各地新型社區(qū)、新興經(jīng)濟組織和新興社會組織的大量涌現(xiàn)，在這些新興組織中往往存在有黨員無組織、有組織無活動、無黨員無組織的情況；同時一些下崗、待崗人員中的黨員，存在著“兩不管”現(xiàn)象。傳統(tǒng)的基層黨建管理體制往往局限于對行政系統(tǒng)和固定區(qū)域開展黨建活動，難以反應(yīng)這種新變化，必然會導(dǎo)致基層黨建覆蓋面不足，出現(xiàn)黨建盲點和真空地帶，這一方面削弱了基層黨組織對黨員的影響力，另一方面黨建真空的存在也不利于黨組織對群眾實現(xiàn)有效引導(dǎo)和服務(wù)，直接影響到基層黨組織在社會中的影響力和號召力。尤其在一些經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)，各類新興組織和分散黨員更多，如何改善黨建管理體制，實現(xiàn)黨建工作對本區(qū)域的全面覆蓋，不留盲點和真空地帶，成為擺在各級黨組織面前的一個重要現(xiàn)實問題。

三、以社會管理創(chuàng)新為導(dǎo)向推進基層黨建管理體制科學(xué)化的主要思路

推動社會管理創(chuàng)新，建立新的社會管理格局并不意味著要消解管理權(quán)威。相反，在多元社會主體共同治理的管理格局下，更加要注重對社會管理的組織與協(xié)調(diào)，否則將陷入無政府主義的盲動，帶來社會管理混亂和低效率?；鶎狱h組織作為執(zhí)政黨在基層的工作組織，以其獨特的政治資源優(yōu)勢和組織優(yōu)勢，必將是基層社會管理格局中最重要的組織和領(lǐng)導(dǎo)核心。

基層黨組織要充分發(fā)揮社會管理組織和領(lǐng)導(dǎo)核心的功能，順利承擔(dān)起社會管理創(chuàng)新的職責(zé)，需要強化自身的社會凝聚力，使各社會管理主體對其管理和領(lǐng)導(dǎo)核心形成高度的認可。亨廷頓認為：“政黨強大與否要視其制度化群眾支持的情況，其力量正好反映了這種支持的規(guī)模及其制度化的程度?！盵5]377在當前社會格局變動和利益分化的背景下，基層黨建管理體制存在的諸多薄弱環(huán)節(jié)直接影響到了基層黨組織對黨員和群眾的號召力，從而也削弱了黨在基層的執(zhí)政力量。無產(chǎn)階級政黨的力量源自群眾的廣泛支持，而要獲取這一支持既需要使黨的價值觀念和奮斗目標得到群眾的積極認同，又需要黨不斷加強自身建設(shè)來保證組織的純潔性和先進性，通過恰當?shù)慕M織網(wǎng)絡(luò)和管理制度吸納群眾的利益主張，從而獲得群眾的支持。因此，要積極推進基層黨組織管理體制的科學(xué)化，通過改革和完善管理體制來提高基層黨組織效能，強化其對廣大黨員群眾、社會組織等社會管理主體的凝聚力。

（一）堅持城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、協(xié)調(diào)發(fā)展，改革二元分離的管理體制

基層黨組織要樹立城鄉(xiāng)黨建協(xié)調(diào)發(fā)展的整體觀、城鄉(xiāng)黨員都是黨內(nèi)生活主體的平等觀，建立城鄉(xiāng)一體的黨建組織體制。通過推進基層黨組織設(shè)置創(chuàng)新，改變黨組織行政化設(shè)置的單一性和自我運行的封閉性；通過完善城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的黨建工作領(lǐng)導(dǎo)體制，全面整合城鄉(xiāng)黨建部門力量和黨建資源；通過建立城鄉(xiāng)互動的黨組織工作交流體系，推動城鄉(xiāng)黨組織和黨員共同提高；通過建立城鄉(xiāng)一體的黨建資源配置體系，按照城鄉(xiāng)共享、雙向開放、集約利用的原則，促進城鄉(xiāng)黨建資源優(yōu)化配置；通過建立城鄉(xiāng)一體的黨員動態(tài)管理體系，推動城鄉(xiāng)黨員在日常管理、教育培訓(xùn)、服務(wù)群眾等方面互動融合，不斷提高黨員隊伍的整體素質(zhì)。做到城鄉(xiāng)基層黨建同步部署、同步開展、同步考核，努力構(gòu)建組織共建、黨員共管、資源共享的統(tǒng)籌城鄉(xiāng)基層黨建一體化工作新格局。

（二）促進條塊融合、齊抓共管，破除條塊分割的黨建管理體制瓶頸

要解決條塊分割的黨建格局，一是要健全組織設(shè)置，設(shè)立區(qū)域黨委統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)的領(lǐng)導(dǎo)體系，轄區(qū)各黨建部門在黨委領(lǐng)導(dǎo)下“牽頭抓總”，指導(dǎo)、協(xié)調(diào)、監(jiān)督成員單位的工作；二是完善部門合作機制，區(qū)域內(nèi)各部門的黨建工作要形成合力，克服部門行為模式，改變單純依靠組織部門抓黨建的傳統(tǒng)做法，協(xié)調(diào)組、紀、宣、統(tǒng)以及群團等條線工作，實現(xiàn)優(yōu)勢互補、資源整合、成果共享；三是完善運行機制，構(gòu)建包括會議協(xié)調(diào)機制、計劃工作制度、檢查督導(dǎo)機制、考核評價和激勵機制等在內(nèi)的運行體制，保證區(qū)域黨建運行通暢；四是建立完善的保障體系，通過加大政策性投入力度、人才調(diào)配和培養(yǎng)力度、財政投入力度和社會支持力度，為區(qū)域黨建健康發(fā)展提供良好的領(lǐng)導(dǎo)保障、人力資源保障、物質(zhì)保障和社會環(huán)境保障。

（三）立足服務(wù)、加強管理，以合理的體制安排激發(fā)基層黨建活力

黨建功能的發(fā)揮有賴于廣大黨員群眾的積極參與，伴隨黨員結(jié)構(gòu)的復(fù)雜化和社會利益的多元化，基層黨組織需要因地制宜調(diào)整管理體制，以服務(wù)為主題，形成黨建凝聚力，最大限度發(fā)揮基層黨組織黨員管理和社會服務(wù)的職責(zé)。各基層黨組織要因地制宜，采取各種措施確保黨員先進性的保持和積極性的發(fā)揮，激發(fā)基層黨組織建設(shè)的活力。一是要完善黨員的作用發(fā)揮機制。把優(yōu)秀黨員充分吸納到黨建體系中，形成建設(shè)性的合力，既可以增強黨組織的活力和創(chuàng)造力，又可以為區(qū)域經(jīng)濟和社會發(fā)展提供強大推動力，同時，黨員的率先垂范還可以起到典型引路、示范帶動的效果，增強區(qū)域內(nèi)群眾的建設(shè)熱情。二是要建立有效的黨員管理機制。積極創(chuàng)新管理機制，探索黨員動態(tài)管理方式，做到黨員流動到哪里，黨組織的管理就覆蓋到哪里，逐步實現(xiàn)由追蹤式管理向網(wǎng)絡(luò)化管理轉(zhuǎn)變。三是要建立黨員服務(wù)體系。以“黨員服務(wù)中心”為平臺，積極搭建黨組織活動、黨員交流、黨員學(xué)習(xí)教育的陣地，使黨員活動中心真正成為廣大黨員的溫馨家園。

（四）服務(wù)社會、引領(lǐng)發(fā)展，以組織設(shè)置創(chuàng)新發(fā)揮基層黨組織的戰(zhàn)斗堡壘作用

隨著社會結(jié)構(gòu)多元化和國家治理中心的下移，社區(qū)成為社會管理的重點區(qū)域?；鶎狱h組織的角色又有了新的內(nèi)涵，作為黨在基層的戰(zhàn)斗堡壘，不僅僅是黨的政策方針的宣傳貫徹者以及對社會利益要求的反饋者，更應(yīng)成為黨進行社會治理的主要執(zhí)行者和基層社會管理新格局的關(guān)鍵領(lǐng)導(dǎo)者。同時，新時期基層黨組織的功能要有新的定位，把服務(wù)社會作為一項關(guān)鍵功能來看待，“畢竟計劃經(jīng)濟時期基層黨組織‘統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)’和‘超政治’型的功能定位，既不適用于現(xiàn)代公司制的企業(yè)，更不能適用于各種新經(jīng)濟組織、新社會組織以及社區(qū)”[6]?；鶎狱h組織必須及時進入新角色，通過創(chuàng)新在基層的組織設(shè)置，發(fā)揮基層黨員信息優(yōu)勢和溝通優(yōu)勢，增加對社情民意的了解渠道，完善黨組織的新型傳輸和反饋系統(tǒng)，增強服務(wù)社會的本領(lǐng)。同時基層黨組織還要創(chuàng)新組織體制，建立社會矛盾調(diào)節(jié)機制，及時化解各類社會矛盾沖突，推動社會的和諧穩(wěn)定發(fā)展。

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