安全社區(qū)建設中的社區(qū)參與機制

唐 靜

（南京森林警察學院 治安系，江蘇 南京210046）

安全社區(qū)建設中的社區(qū)參與機制

唐 靜

（南京森林警察學院 治安系，江蘇 南京210046）

“安全社區(qū)”是當今世界上許多國家基層治安管理的一種模式，在我國尚處于發(fā)展建設階段。社區(qū)參與是安全社區(qū)的一個主要特征和必要條件。但目前安全社區(qū)建設過程中,社區(qū)參與存在著很多問題,影響了安全社區(qū)乃至社區(qū)建設的發(fā)展。為此,應使居民利益社區(qū)化，增進居民對社區(qū)的認同感、歸屬感；建章立制，完善社區(qū)參與機制；加強社區(qū)居民自身素質建設,進一步促進社區(qū)各類組織的完善，增強其自治能力和組織能力。

安全社區(qū)；社區(qū)參與；對策

一、安全社區(qū)的理念與建設

（一）安全社區(qū)的內涵

“安全社區(qū)”和“社區(qū)警務”是當前國際上比較有影響的兩種基層安全建設模式。世界衛(wèi)生組織對安全社區(qū)的內涵提出了六條要求：1.有一個負責安全促進的跨部門合作組織機構；2.有長期、持續(xù)、能覆蓋不同性別、不同年齡的人員和各種環(huán)境狀況的傷害預防計劃；3.有針對高風險人員、高風險環(huán)境，以及提高脆弱群體的安全水平的傷害預防項目；4.有記錄傷害發(fā)生的頻率以及原因的制度；5.有安全促進項目、工作過程、變化效果的評價方法；6.積極參與本地區(qū)及國際安全社區(qū)網絡的有關活動。[1]由此可以發(fā)現該理念主要有兩大特征：一是要有針對所有居民、環(huán)境和條件的傷害預防方案；二是建立有政府、社區(qū)自治組織、企業(yè)、志愿者和社區(qū)居民共同參與的工作網絡。安全社區(qū)建設是一個跨部門合作的有效組織機構持續(xù)促進社區(qū)安全的過程?！肮餐瑓⑴c”、“預防”是安全社區(qū)內涵的兩大特點。它強調政府、社區(qū)自治組織、企業(yè)、志愿者和社區(qū)居民共同參與全方位的安全預防工作。

（二）安全社區(qū)在我國的建設與發(fā)展

自1989年“安全社區(qū)”計劃提出以來，全球第一個“安全社區(qū)”Lidkoping在瑞典成立。截至2010年，共有30多個國家的157個社區(qū)獲得世界衛(wèi)生組織“安全社區(qū)”命名，成為世界安全社區(qū)組織成員，[2]這些安全社區(qū)主要分布在澳大利亞、瑞典、丹麥、加拿大、挪威、英國、美國、新西蘭、荷蘭、中國、韓國等國家，其中有41個安全社區(qū)來自亞洲。截至2009年，世界衛(wèi)生組織負責該計劃的機構“社區(qū)安全促進合作中心”在世界各地已成功舉辦了18屆國際安全社區(qū)大會。為進一步在全世界推廣此項計劃，該組織在包括中國在內的15個國家成立了“安全社區(qū)支持中心”，旨在為這些國家的安全社區(qū)建設提供各項支持與協助。

香港和臺灣是中國最先引進該計劃的地區(qū)，香港在2000年引進該計劃并與“社區(qū)安全促進合作中心”簽約成為世界上第6個安全社區(qū)支持中心。2002年，國家安全生產監(jiān)督管理總局在上海組織召開“建設安全社區(qū)”研討會，引進世衛(wèi)組織安全社區(qū)理念和經驗，開展安全社區(qū)建設。2006年，中國職業(yè)安全健康協會負責該項目在中國的實施和推廣。它根據中國社區(qū)特點和安全社區(qū)建設的要求制定了《安全社區(qū)建設基本要求》。由國家安全生產監(jiān)督管理總局對外正式發(fā)布，同年5月1日開始實施。中國職業(yè)安全健康協會是我國的“安全社區(qū)促進中心”機構，具體負責該計劃在中國的實施。2006年，山東省濟南市的青年公園街道成為我國大陸地區(qū)的第一個安全社區(qū)。至2011年6月，開展安全社區(qū)建設的備案單位1253個，涉及北京、上海、江蘇、廣東、四川、陜西、福建等19個行政區(qū)，占省級行政區(qū)的59.37%。[3]我國安全社區(qū)建設形成了“國家安全社區(qū)”和“國際安全社區(qū)”兩個系列。

二、社區(qū)參與的概念與類型

（一）社區(qū)參與的概念

對社區(qū)參與這一概念，學者普遍認為是指居民以個體或群體身份參加社區(qū)各種公共活動或公共事務的決策、管理和運作，影響社區(qū)權力運作，分享社區(qū)建設成果的行為和過程。[4]通過參與，居民期望得到體面的公共服務和改善生存環(huán)境的機會，從而過上有質量、有尊嚴的生活。同時也為社區(qū)及鄰里的福利作出貢獻。

（二）安全社區(qū)建設中的社區(qū)參與類型

“社區(qū)參與”是安全社區(qū)的一大主要特征。安全社區(qū)建設的主要目標是通過社區(qū)參與，動員社區(qū)中的各類群體與組織緊密合作，整合各自的資源，提供各種安全服務，預防傷害類事故發(fā)生，為社區(qū)成員提供安全的工作、生活環(huán)境?；诓煌慕嵌?，社區(qū)參與有不同的分類。從參與的內容看，可以分為：社區(qū)政治型參與、社區(qū)經濟型參與、社區(qū)社會型參與和社區(qū)文化型參與；從參與的層面看，可分為決策參與、實施參與、監(jiān)督與評估參與；從參與的制度化水平看，可分為制度化參與和非制度化參與；從參與主體的動力機制看，可以分為：職責性參與、職業(yè)性參與、依附性參與、志愿性參與。按此分類標準，從參與主體的動力機制看，安全社區(qū)建設中的社區(qū)參與主要有：

1.職責性參與。主要指居（村）民委員會等社區(qū)基層組織、社區(qū)內的企事業(yè)單位的內保組織、基層公安派出所等由崗位職責決定而參與安全社區(qū)建設的。這些主體的參與具有制度性特征，如《居民委員會組織法》、《企業(yè)事業(yè)單位內部治安保衛(wèi)條例》、2006年公安部《關于實施社區(qū)和農村警務戰(zhàn)略的決定》等法律規(guī)范明確規(guī)定了上述主體參與維護社區(qū)安全的義務、內容、形式等。

2.職業(yè)性參與。是指社區(qū)內一些單位以參與社區(qū)安全工作為職業(yè)的組織，按照市場化運作，為社區(qū)成員提供有償的安全服務，以滿足社區(qū)不同階層差異化的安全需求。主要指保安服務公司、物業(yè)公司、保安押運企業(yè)等。通過提供專業(yè)化、高效優(yōu)質的服務來追逐企業(yè)利潤和生存、發(fā)展的空間。

3.依附性參與。主要指社區(qū)內低保戶參與社區(qū)安全維護的情形。他們依賴社區(qū)獲得低保金，在社區(qū)的安排下，主要進行社區(qū)義務勞動，如義務保潔、值班和公共部位的巡邏防范，被動地參與社區(qū)公共事物，自身沒有多大的選擇權利。低保居民這種依附性參與的意義在于獲得和維持某種具體的利益。

4.志愿性參與。社區(qū)安全志愿者的參與就屬這一類型。這是建設市民社會所必需大力提倡的一種志愿精神。目前，離退休人員、在校大學生是志愿者的主要力量。他們協助社區(qū)基層組織完成一些日常性事物，如張貼警方提示、警情播報、進行安全宣傳、代表本社區(qū)居民進行正當的利益表達等事務。在參與過程中獲得心理上和精神上的需求。

三、社區(qū)參與不足制約著我國安全社區(qū)建設

由于社區(qū)居民缺乏參與公共事務的意識和能力，社區(qū)參與不足制約著安全社區(qū)建設。參與不足也導致社區(qū)公共管理合法性不足，導致社區(qū)、居民、社區(qū)管理者之間利益糾紛頻發(fā)，難以協調、管理。

我國公民社會尚未形成，社區(qū)參與仍處于初級階段。淡漠的社區(qū)參與意識成為深入推進安全社區(qū)建設的瓶頸。其主要問題在于：1.在安全社區(qū)建設過程中幾乎都是行政力量在干預，按照安全社區(qū)的要求開展的一些安全項目都是由政府在親力親為，行政色彩濃厚。自上而下單向度的、傳統單一化的管理使得政府行政行為無法滿足社區(qū)居民日益復雜、多樣化的安全需求，社區(qū)自治組織也沒有依據自身的功能定位與職能設定，適時地調整和改進其決策形式。2.社區(qū)居民對安全社區(qū)建設反應冷淡，對社區(qū)事務參與的熱情不高，這可能與安全社區(qū)的宣傳不夠、缺乏相應的表達機制和參與渠道有關。3.社區(qū)參與的發(fā)展不夠平衡。在年齡層次上，主要是“一老一少”即退休在家的老人和中小學生參與的多而青壯年參與的少。青壯年主要是被所在的組織或單位動員而參與。從參與的層次上看，參與服務運作的多而參與社區(qū)事物決策、監(jiān)督和管理的少；從參與的權益性看，領受性參與多而貢獻性參與少。這也從一個層面上表明，我國的社區(qū)至今還沒有成為使居民凝聚起來的社會共同體。

四、推動安全社區(qū)建設中社區(qū)參與的對策

安全社區(qū)建設中面臨社區(qū)居民參與不足，原因有多個方面。從社區(qū)居民角度看，社區(qū)居民缺乏對社區(qū)的認同感和歸屬感，居民參與意識不強，參與能力不足，參與渠道不通暢；從該項目的組織者來看，宣傳不到位，居民對安全社區(qū)不了解，導致參與積極性不高，未能找到個人利益與社區(qū)利益的結合點；從各社區(qū)組織來看，各種非政府組織發(fā)育不完全，未能起到充分的組織作用。政府組織在社區(qū)層面仍有全能政府的特點，存在缺位和越位的問題。為化解這一困境，可以從以下幾個方面入手：

（一）居民利益社區(qū)化，增加社區(qū)居民歸屬感、認同感

利益是居民社區(qū)參與最重要的驅動力。只有當社區(qū)居民感到社區(qū)參與與其利益息息相關,生活中的問題可以在社區(qū)范圍得到解決,參與安全社區(qū)建設能夠從中受益時,人們才能積極參與到社區(qū)公共安全健康事務中來。尋找個人利益與社區(qū)利益的結合點,使社區(qū)真正成為居民利益的共同體,這是促進社區(qū)居民參與、重構社區(qū)治理主體間互動關系的根本舉措。[5]隨著市場經濟的確立，“單位制”向“社區(qū)制”轉變，政府權力向社區(qū)自治組織的轉移，居民與社區(qū)的聯系越來越緊密。良好的治安秩序和安全健康的社區(qū)環(huán)境是居民與社區(qū)共同的利益和追求，而這需要社區(qū)內的居民積極參與其中才能得到，在參與的過程中提高居民對社區(qū)的歸屬感、認同感。社區(qū)居民首先必須擺脫計劃經濟時代形成的“等、靠、要”的依賴型人格，政府也應該進一步向社區(qū)賦權，提高社區(qū)自治能力。

（二）建章立制，完善社區(qū)參與機制

安全社區(qū)建設是一個安全促進的過程，為實現和保持理想安全水平而不斷地向社區(qū)成員提供所必需的各種保障的過程。這一過程有起點無終點。要建立制度化、規(guī)范化的安全社區(qū)參與機制，必須以法律的形式將其確定下來。我國目前還缺乏這方面的法律規(guī)范。因此，應立法明確社區(qū)參與的主體及權利，界定不同主體的權利邊界，避免參與時的越位和缺位；明確具體參與程序，讓民眾通過參與制定法律，體現其主人翁地位，樹立主人翁意識，增強其社區(qū)認同感。

（三）加強居民參與能力建設，進一步促進社區(qū)各類組織的完善

1.要進行成功的安全社區(qū)建設，離不開成熟理性、具有公民意識的居民。作為安全社區(qū)建設的主體之一，其參與能力的高低至關重要。參與能力具體包括利益認知能力、信息獲取能力、參與方法運用能力、參與手段選擇能力、參與團體組織能力等。這些能力居民需要通過參與來習得，要注意對相關安全知識和參與技能的學習，培養(yǎng)居民表達觀點、爭取自身利益、獲得支持的能力。

2.根據我國目前社區(qū)發(fā)展現狀，目前的社區(qū)組織主要是社區(qū)居委會、業(yè)主委員會、物業(yè)公司。推動居民社區(qū)參與需要進一步拓寬參與渠道，社區(qū)各級各類組織是居民社區(qū)參與的載體和渠道，是社區(qū)居民多元利益表達的平臺，是實現基層民主的有效途徑。居民參與整治社區(qū)環(huán)境、調解矛盾糾紛等行為是對社區(qū)自治組織的有益補充。但我國社區(qū)非營利組織有待于進一步發(fā)展。在現行的政策空間里，這類組織的發(fā)展受到多方面限制，需要政府提供如稅收、管理等方面的政策支持，創(chuàng)建寬松發(fā)展環(huán)境。另外，這類組織還面臨專業(yè)化水平不高，專業(yè)社會工作者人才缺乏的困境，為此，要提高專業(yè)社工的薪酬待遇和社會認可度，充分認識到專業(yè)社工在創(chuàng)新社會管理中的重要作用，完善激勵機制，同時也為這些組織營造良好競爭環(huán)境，保證其工作質量和效率，使之成為居民社區(qū)參與的有效途徑。

[1]吳宗之.安全社區(qū)建設指南[M].北京:中國勞動社會保障出版社,2005:2.

[2]東直門街道被授予國家安全社區(qū)稱號[EB/OL].http://www.bj d ch.gov.cn/n5687274/n5723940/n5732028/8339714.html.2010-0 6-24.

[3]中國職業(yè)安全健康協會安全社區(qū)辦公室.安全社區(qū)建設分析與評估.[EB/OL]http://www.aqsc.cn/101815/103543/104687/1046 88/104690/226146.

[4]王剛,汪麗萍.社區(qū)參與簡論[J].城市研究,1998(5):53-55.

[5]劉佳.轉變治理理念構建和諧社區(qū)——試析社區(qū)治理中的居民參與[J].行政與法,2007:5.

D631.4

A

1673―2391(2012)08―0045―03

2012—05—19

唐靜，女，江蘇丹陽人，南京森林警察學院治安系。

南京森林警察學院校級課題《社區(qū)參與和社區(qū)安全實證研究》的結題成果，課題編號：QN0906。

【責任編校：鄭曉薇】