試論我國生態(tài)旅游立法現(xiàn)狀

□李 鑫

( 山西旅游職業(yè)學(xué)院，山西 太原 030031)

每一次生態(tài)運動都是對環(huán)境觀念的一次革新，這種變革最突出的特色是對環(huán)境資源的立法，并最終從法律角度進行約束和管理。

一、國內(nèi)外生態(tài)旅游立法的現(xiàn)狀

國外生態(tài)旅游立法現(xiàn)狀。美國、日本、英國等國家都把生態(tài)旅游項目作為一個支柱產(chǎn)業(yè)來開發(fā)，并積累了豐富的經(jīng)驗，形成了一套完整的法律制度體系作為其支撐，以確保生態(tài)旅游成為一種可持續(xù)發(fā)展的產(chǎn)業(yè)。

1.美國。美國是最早設(shè)立國家公園的國家。1872年國會正式通過決議建立了第一個國家公園——黃石國家公園，但在開發(fā)過程中對于偷獵者、盜伐者處罰較輕，為了保護資源，在1894年國會通過了《黃石公園保護法》。此后就生態(tài)旅游從對資源植物的保護、公眾娛樂、汽車與旅游安全、森林防火等做出了一系列的規(guī)定。

2.日本。日本是一個島嶼國家，擁有非常豐富的生態(tài)旅游資源，日本十分重視從立法的角度來保護生態(tài)環(huán)境。1993年制定了《環(huán)境基本法》。他們對森林、特別保護區(qū)、城市綠化、野生鳥獸、污染防治等專門立法。

3.澳大利亞。澳大利亞強調(diào)自然的權(quán)利，主張人與自然的和諧發(fā)展。1994年頒布的《國家生態(tài)旅游發(fā)展戰(zhàn)略》中提出了生態(tài)一體化、發(fā)展和管理的總框架，大力促進國家生態(tài)旅游的發(fā)展。另外1979年修訂了《國家公園和野生物保護法》、1980年頒布了《候鳥法令》和《鯨保護法》、1992年頒布了《瀕危物種保護法》。此外6個州、2個區(qū)(地方)和首都均制定大量法規(guī)，來完善對生態(tài)旅游的發(fā)展與保護。

此外，英國議會在1993年通過了新的《國家公園保護法》，芬蘭1923年頒布了《自然保護法》，并制訂了可持續(xù)發(fā)展的旅游業(yè)政策。從生態(tài)旅游發(fā)達國家的法律制度來看，在法律中包含了國家發(fā)展生態(tài)旅游的宗旨和政策、管理機構(gòu)的設(shè)置、對經(jīng)營者、參觀者及其他景區(qū)的參與者的要求，還有一些制度的設(shè)置等。這些法律為當?shù)氐纳鷳B(tài)旅游發(fā)展提供了有力的法律保障，積極地促進了本國生態(tài)旅游快速、持續(xù)、健康、和諧的發(fā)展。

我國目前生態(tài)旅游立法現(xiàn)狀。從立法的角度來看，我國的生態(tài)旅游發(fā)展正處于起步階段。作為其法律依據(jù)，法律保障的頒布并實施的法律法規(guī)包括：《憲法》、《中華人民共和國環(huán)境保護法》、《中華人民共和國自然保護區(qū)條例》、《中華人民共和國森林法》、《中華人民共和國野生動物保護法》、《中華人民共和國野生植物保護條例》、《中華人民共和國風景名勝區(qū)管理暫行條例》、《森林公園管理辦法》、《旅游發(fā)展規(guī)劃管理暫行辦法》等。在此基礎(chǔ)上我國還加入了《保護自然與文化遺產(chǎn)公約》等國際公約。以上的法律條文可以總結(jié)我國與生態(tài)旅游相關(guān)的法律法規(guī)，主要包含了法律、行政法規(guī)、部門性規(guī)章、地方性法規(guī)以及國際公約。但這些法律法規(guī)都是非常片面的，沒有一部法律法規(guī)可以將生態(tài)旅游完全包含在內(nèi)，缺乏完整性。

比如我國的根本大法《憲法》。在《憲法》中確立了環(huán)境保護的基本政策和指導(dǎo)原則。同樣也是對我國生態(tài)旅游立法的憲法依據(jù)。第26條第1款規(guī)定：“國家保護和改善生活環(huán)境和生態(tài)環(huán)境，防治污染和其他公害。”該條規(guī)定表明環(huán)境保護是國家的一項基本職責。此外《憲法》第9條、第10條、第22條分別規(guī)定了自然資源的所有權(quán)，合理利用土地資源以及國家對名勝古跡、珍貴文物和其他重要的歷史文化遺產(chǎn)的保護。

二、我國生態(tài)旅游立法存在的缺失

生態(tài)旅游在我國發(fā)展處于新興階段，人們對生態(tài)旅游的理解還較為片面，只是膚淺地認識到生態(tài)旅游可以給當?shù)貛碡S厚的經(jīng)濟效益，但如何更好地可持續(xù)發(fā)展沒有給予足夠的重視。下面從立法的角度分析一下其不足之處：

立法體系不完整。由于我國到目前為止還沒有一部完整的旅游立法，致使與旅游相關(guān)的產(chǎn)業(yè)鏈普遍都存在法律保障缺失的問題?！吧鷳B(tài)旅游”一詞對于我國公民來說還屬于一個比較新的名詞，很多問題還處于研究階段，所以還沒有專門針對生態(tài)旅游的法律規(guī)定，而對于這一方面的規(guī)范只能依據(jù)其他法律法規(guī)，這樣就不可避免地存在一些法律空白，不少方面出現(xiàn)無法可依的現(xiàn)狀。最為典型的是由于利益的驅(qū)使很多開發(fā)者盲目地對生態(tài)資源進行開發(fā)而沒有系統(tǒng)、科學(xué)、詳盡的規(guī)劃，使得我們的資源遭到了嚴重的破壞。

立法層次較低。立法層次較低會使該法條缺乏權(quán)威性、穩(wěn)定性和可操作性。例如國家旅游局在2000年頒布的《旅游發(fā)展規(guī)劃管理辦法》要求生態(tài)旅游規(guī)劃與我國城市規(guī)劃相協(xié)調(diào)，由各級旅游局負責協(xié)調(diào)相關(guān)部門，將旅游規(guī)劃納入國土規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃、城市總體規(guī)劃等相關(guān)體系中，而對于如何具體落實只有一些原則性的內(nèi)容，缺乏可操作性。

立法尚未與國際接軌。國際上對于生態(tài)旅游方面已經(jīng)有一些國際公約，例如《關(guān)于旅游業(yè)的二十一世紀議程》、《關(guān)于旅游政策主張的聲明》。我國生態(tài)旅游資源豐富，但相比較起來立法較為落后，很難與國際接軌。

管理部門體制不明晰。按照我國相關(guān)法律的規(guī)定，我國的旅游景區(qū)是全民所有的，也就是說所有權(quán)是歸國家所有的，這使得各種各樣的管理部門利益交叉、管理混亂。在生態(tài)旅游景區(qū)中存在著林業(yè)、國土、水利、建設(shè)、環(huán)保、旅游、安全、工商、物價、稅務(wù)等職能部門。看到能夠帶來經(jīng)濟效益便一哄而上，一旦出現(xiàn)了問題各部門便會互相推諉、一哄而下?？上攵@樣的管理模式最終受害的是不可再生的生態(tài)旅游資源。

三、完善我國生態(tài)旅游立法的建議

通過上述對我國生態(tài)旅游立法現(xiàn)狀的分析，在借鑒國外生態(tài)旅游立法的特點及我國的實際國情后，提出以下幾點建議，以完善我國的生態(tài)旅游法律制度。

完善對我國生態(tài)旅游的立法。借鑒國外立法經(jīng)驗，能夠在最大程度上保護生態(tài)旅游資源的可持續(xù)發(fā)展，制定一部生態(tài)旅游基本法，在這部基本法中應(yīng)當包含：生態(tài)旅游資源的審批制度；生態(tài)旅游資源開發(fā)和利用的制度；生態(tài)旅游景區(qū)的范圍；生態(tài)旅游保護的范圍；違反規(guī)定的處罰辦法等。并且將可持續(xù)發(fā)展的理念貫徹其中，堅持可持續(xù)發(fā)展的原則才能更好地保護生態(tài)旅游環(huán)境，促進人與自然的和諧發(fā)展。

重視我國生態(tài)旅游立法與國際接軌。旅游市場的國際化是發(fā)展的大趨勢，中國是世界旅游大國，在生態(tài)旅游資源中自然及文化遺產(chǎn)的數(shù)目位列世界第三，如何更好地可持續(xù)地發(fā)展我國的生態(tài)旅游資源，筆者認為應(yīng)當在制定生態(tài)旅游基本法的同時制定出一套能夠與國際接軌的標準，當然這套標準應(yīng)當是在借鑒國外先進理念的前提下，結(jié)合我國的實際國情制定，這套標準應(yīng)當包含以下內(nèi)容：生態(tài)環(huán)境的保護；基礎(chǔ)設(shè)施、服務(wù)設(shè)施的管理；對員工的培訓(xùn)；社會參與度等。

明確各職能部門權(quán)責。筆者認為只有將生態(tài)旅游管理部門的權(quán)責劃分清楚，才能有效地改變一哄而上或者一哄而下的局面。由于現(xiàn)在對于生態(tài)旅游景區(qū)擁有管理職權(quán)的部門較多且存在一些重疊，可以建立一個綜合的部門來進行管理，將各部門的職能統(tǒng)一起來。當然這樣做還需要加強我們執(zhí)法人員的素質(zhì)，首先是要提高他們的政治思想素質(zhì)和業(yè)務(wù)素質(zhì)，其次要加強生態(tài)環(huán)保意識和相關(guān)業(yè)務(wù)培訓(xùn)，使其“生態(tài)理念”貫徹到日常執(zhí)法中。

加強生態(tài)旅游法律宣傳。在發(fā)展生態(tài)旅游的過程中，很多國家提出了自己的口號，例如英國的“綠色旅游業(yè)”運動、日本的“游客保護地球宣傳”等。由于我國的實際狀況，不能單純地發(fā)一些傳單、做兩塊展板放在那里，而是要使生態(tài)旅游的可持續(xù)發(fā)展的理念融入到政府職能部門以及每位游客的意識中。例如，通過媒體拍一些宣傳片在電視和景區(qū)播放；進行一些景區(qū)內(nèi)的有獎問答；對職能部門進行定期的普法教育。使每一位公民都能夠認識到不能只顧眼前的利益，要使之不僅創(chuàng)造經(jīng)濟價值，還應(yīng)當創(chuàng)造更多的文化價值和社會價值。

總之，相關(guān)法律法規(guī)不健全、不完善，使我國的生態(tài)旅游發(fā)展與其他國家相比呈現(xiàn)出不合理的態(tài)勢。應(yīng)該看到現(xiàn)在呈現(xiàn)出的環(huán)境問題、社會問題、監(jiān)管問題等，使我們必須加快對生態(tài)旅游的立法工作，從而使各個環(huán)節(jié)都能夠有法可依，最終使人與自然和諧發(fā)展。

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