治道與治理：探討公眾參與縣鄉(xiāng)政府社會管理問題的兩個(gè)維度

方 軍

（安徽財(cái)經(jīng)大學(xué) 社會工作系，安徽 蚌埠 233030）

治道與治理：探討公眾參與縣鄉(xiāng)政府社會管理問題的兩個(gè)維度

方 軍

（安徽財(cái)經(jīng)大學(xué) 社會工作系，安徽 蚌埠 233030）

治道和治理是觀察公眾參與縣鄉(xiāng)政府社會管理的兩個(gè)重要維度。形而上之治道維度包括政權(quán)合法性、民本—人本論兩個(gè)方面的內(nèi)容，形而下之治理維度則包括基層社區(qū)自治、民間組織建設(shè)以及公眾參與政策過程和政府決策等三個(gè)方面的內(nèi)容。治道與治理的兩個(gè)維度均構(gòu)筑于豐富的傳統(tǒng)治道思想和現(xiàn)代治理理論的基礎(chǔ)之上。此兩個(gè)維度互相詮釋，相互印證，在體用不二中為探討公眾參與基層政府社會管理提供理論和技術(shù)支撐。

治道；治理；公眾參與；縣鄉(xiāng)政府；社會管理

一、導(dǎo)言

公眾參與自1990年代引入我國，迅速引起各方關(guān)注，被視為中國各級政府職能轉(zhuǎn)變的重要抓手。2000年，黨的十五屆五中全會就在黨的文獻(xiàn)中使用了“公民有序政治參與”這一提法。2002年黨的十六大報(bào)告再次使用了這個(gè)提法，2007年黨的十七大報(bào)告明確指出，“堅(jiān)持國家一切權(quán)力屬于人民，從各個(gè)層次、各個(gè)領(lǐng)域擴(kuò)大公民有序政治參與，最廣泛地動員和組織人民依法管理國家事務(wù)和社會事務(wù)、管理經(jīng)濟(jì)和文化事業(yè)”，并用了很大篇幅對此進(jìn)行闡述。至此，公眾參與不但在黨內(nèi)達(dá)成共識，而且已形成了較為完備的理論體系。

公眾參與不但有政治—行政領(lǐng)域的參與，而且也包括社會—經(jīng)濟(jì)公共事務(wù)領(lǐng)域的參與，公眾參與是一種全方位的行為方式，涉及公眾自身的利益和需求，公眾通過和國家—政府權(quán)力的有序博弈，進(jìn)而有理性地維護(hù)自己的合法權(quán)益。新時(shí)期，黨和政府愈來愈重視政治、經(jīng)濟(jì)、文化、社會、生態(tài)等領(lǐng)域的建設(shè)和管理，并把它看做一個(gè)系統(tǒng)的管理和建設(shè)工程。在全球化、現(xiàn)代化、市場化等各種因素誘引下，大量社會問題和矛盾開始涌現(xiàn)。在廣大的縣鄉(xiāng)政域中，這種現(xiàn)象表現(xiàn)得更為突出。縣鄉(xiāng)政域擁有中國絕大多數(shù)的人口，縣際競爭和縣域經(jīng)濟(jì)的成功發(fā)展被認(rèn)為中國經(jīng)濟(jì)崛起的重要原因，縣鄉(xiāng)政府管理諸多創(chuàng)新性改革也是兩年一屆的中國地方政府創(chuàng)新獎的重點(diǎn)獲獎領(lǐng)域。為了強(qiáng)化縣鄉(xiāng)政府社會管理職能，提高縣鄉(xiāng)政府社會治理能力，各地都把拓寬公眾參與社會管理的路徑，培育社會治理的多元主體，進(jìn)而打造一個(gè)具有現(xiàn)代公共服務(wù)意識和具有預(yù)見性的政府，作為政府改革目標(biāo)。因而，縣鄉(xiāng)政府如何提升社會管理水平的問題，以及公眾參與和基層政府社會管理的關(guān)系問題，一直都是理論界探討的熱點(diǎn)問題。過去就這些問題的探討，要么是引介或譯釋西方的理論，要么是在研讀西方理論基礎(chǔ)上研究該問題的一般理論和原則，要么是把該問題和中國的現(xiàn)行民主制度聯(lián)系起來泛泛討論，要么是在雪莉·阿恩斯坦（Sherry Arnstein）公眾參與階梯理論之八個(gè)梯度的基礎(chǔ)上探尋公眾參與基層政府社會管理的具體方法或技術(shù)，雖然近年在中國的政治—行政實(shí)踐中，公眾參與基層政府社會管理的案例及其研究也逐漸多了起來，但是具有較強(qiáng)信服力的闡釋還稍顯不足，理論的研究似乎是落在了實(shí)踐的后面。本文則試圖在闡述傳統(tǒng)治道思想和現(xiàn)代治理理論的基礎(chǔ)上來探討公眾參與縣鄉(xiāng)政府社會管理的問題，形而上之治道維度從政權(quán)合法性、民本—人本論兩個(gè)角度來論述，形而下之治理維度則從縣鄉(xiāng)村民自治、民間組織建設(shè)以及公眾參與政策過程和政府決策等三個(gè)角度來闡述，以期能對公眾參與基層政府社會管理問題的研究有所助益。

二、傳統(tǒng)治道思想與現(xiàn)代治理理論

作為中國古代思想的原生態(tài)，中國傳統(tǒng)治道思想蘊(yùn)涵豐富，是我們研究公眾參與縣鄉(xiāng)政府社會管理問題的重要思想借鑒資源?！爸蔚馈笔侵袊枷胩赜械姆懂牐蠢杓t雷先生的分析，它早在先秦時(shí)期就已形成，秦漢以后被歷代思想家、政治家所廣泛使用。在遠(yuǎn)古時(shí)代的“圣王”治國傳說中，就有大量關(guān)于治道的內(nèi)容，《尚書》可謂是這個(gè)時(shí)期的集大成著作［1］。莊子是最早探討治道內(nèi)涵的思想家，他把治道區(qū)分為治之道和治之具兩個(gè)方面，莊子曰：“倒道而言，迕道而說者，人之所治也，安能治人。驟而語形名賞罰，此有知治之具，非知治之道。可用于天下，不足以用天下?！保ā肚f子·天道篇》）從廣義的角度來看，治道蘊(yùn)涵有“治之道”和“治之具”兩層意思，治之道涉及治國的思想原則或理念，治之具則涉及治國的具體制度措施或方案，兩者互映互詮，治之具是治之道的展開和表現(xiàn)，治之道則為治之具的依據(jù)和憑借。牟宗三先生曾從現(xiàn)代政治民主的視角對傳統(tǒng)治道思想進(jìn)行梳理，他把治道相應(yīng)于治權(quán)，政道相應(yīng)于政權(quán)，并把這兩組概念進(jìn)行了對列式的處理，認(rèn)為中國古代只有治道而無政道，只有治權(quán)而無政權(quán)。由于這一主張是從狹義的角度對治道進(jìn)行界定的，牟宗三似乎認(rèn)為在中國古代治理國家的實(shí)踐中只有“治之具”一枝獨(dú)秀，治道中的“治之道”則付諸闕如。為了“立千年人極”之義理規(guī)模，牟宗三還是把中國治道分為儒家德化的治道、道家的道化的治道和法家的物化的治道，認(rèn)為唯有對這些傳統(tǒng)的處理人間共同事務(wù)之道進(jìn)行全面的總結(jié)和轉(zhuǎn)化，中國的未來國家治理才會更有根基和希望。徐復(fù)觀先生從中國傳統(tǒng)整體意義上來闡釋“治道”意蘊(yùn)，在更加符合中國文化原生態(tài)的語境中對中國治道思想進(jìn)行了新的詮解，指出真正的治道一定是要凸顯天下眾人的才智與好惡，以天下的才智來滿足天下的好惡，在“以天下治天下”的實(shí)踐中，管理者才能處于無為的狀態(tài)，就此國家和社會秩序才能歸于有序［2］。

作為中國哲學(xué)自身出發(fā)點(diǎn)的傳統(tǒng)治道，不但中國人之“哲”的概念在“論治”中產(chǎn)生，而且中國哲學(xué)思想的原型也在“務(wù)為治”中形成，黎紅雷先生據(jù)此判斷“中國哲學(xué)”思想體系也是以“治論”為出發(fā)點(diǎn)和歸結(jié)點(diǎn)的。以“治”為核心形成的治道思想體系，其內(nèi)在追求就是建立合理的社會秩序和心靈秩序，在眾人參與治理中形成有序的社會治理結(jié)構(gòu)，保證社會的穩(wěn)定發(fā)展，進(jìn)而促進(jìn)人類文明的世代延續(xù)［1］。古代士（仕）人有著濃厚的治道情結(jié)，他們所思考和用之于實(shí)踐的治道思想一般會從形而上依據(jù)、形而下基礎(chǔ)、國家及社會秩序規(guī)范理則等角度展開。形而上依據(jù)含有對治道之本源—宇宙論、人性—人情論、認(rèn)識—知識論的探討，形而下基礎(chǔ)含有對民本—民心論、君道—臣道論及人才選拔問題的探討，國家及社會秩序規(guī)范理則就幾乎囊括了所有中國古代組織和制度建設(shè)的原則和理念。傳統(tǒng)治道思想蘊(yùn)涵豐富，內(nèi)容精深，在過去的歷史實(shí)踐中，產(chǎn)生出了巨大的現(xiàn)實(shí)良好效果。幾千年來的歷史發(fā)展證明，治道思想中的很多理念和原則值得我們今天重新咀嚼和吸取，結(jié)合當(dāng)前新的政治和行政實(shí)際，我們應(yīng)對之進(jìn)行現(xiàn)代的轉(zhuǎn)化和再創(chuàng)造，使之增益于現(xiàn)代政府的管理活動。

自從1989年世界銀行首次使用“治理危機(jī)”（crisis in governance）一詞后，“治理”就開始運(yùn)用于各種學(xué)術(shù)領(lǐng)域和實(shí)踐領(lǐng)域。1990年代中后期，國內(nèi)學(xué)者開始引入并使用這個(gè)概念，并常把“治理”和“善治”捆綁使用。為了異別于統(tǒng)治和管制，也為了補(bǔ)救治理失效問題，善治作為治理最佳狀態(tài)的描述語詞被提了出來。俞可平認(rèn)為善治的過程是國家權(quán)力向社會的回歸及還政于民的過程，善治是政府和民眾良好合作的結(jié)果，沒有民眾的積極參與就不會有善治局面的出現(xiàn)［3］，而公眾參與又必須建立在良好的公民社會的建構(gòu)上。治理作為一種管理國家和社會的全新技術(shù)，合作是其本質(zhì)屬性，治理理論認(rèn)定合法權(quán)力的來源不僅僅是政府這一維，公眾參與也應(yīng)是合法權(quán)力的重要源頭。另外，治理理論對公共管理的促動作用還在于其對代議制民主制的缺陷進(jìn)行了較好地矯正和修飾。治理是多中心的治理，是公眾參與中的治理，它可以補(bǔ)救幾百年來代議制民主難以克服的一些諸如效率低下、回應(yīng)遲滯、政策失靈等痼疾，通過公眾參與式的直接民主含量的加大，實(shí)現(xiàn)政府治理能力和政策效能的提升，進(jìn)而達(dá)至善治局面的出現(xiàn)。

民主和行政的關(guān)系一直是公共行政必須面對的問題，由于政治與行政二分的影響，很長時(shí)間內(nèi)民主與行政是互為隔離的，隨著實(shí)踐和理論的不斷推動，沃爾多在20世紀(jì)中葉重提民主制公共行政概念，認(rèn)為如果行政確實(shí)是現(xiàn)代政府的核心，那么在20世紀(jì)民主理論必然會來擁抱公共行政，而治理理論的出現(xiàn)則很好地催發(fā)了當(dāng)代民主理論和公共行政之間的交融貫通。參與式民主在完善代議制民主的過程中展示了治理理論的優(yōu)異性品格，在公眾參與政府治理或自身自治的過程中，治理理論的多主體、多中心、權(quán)力源多元、網(wǎng)絡(luò)合作等特點(diǎn)都被充分地詮釋了出來。有學(xué)者曾把治理理論分為政府管理、公民社會和合作網(wǎng)絡(luò)等三種研究途徑。合作網(wǎng)絡(luò)的途徑認(rèn)為治理就是對合作網(wǎng)絡(luò)的管理，究其本質(zhì)，治理就是一種公眾參與中的合作管理［4］。公民社會的途徑則側(cè)重于公眾組織或民間組織的創(chuàng)建，以及公眾自我管理、自我服務(wù)、自我監(jiān)督能力的建設(shè)，強(qiáng)調(diào)在自治中達(dá)成公民社會和政治國家之權(quán)利維護(hù)—權(quán)力施行之間的博弈均衡。無論是公民社會的途徑，還是合作網(wǎng)絡(luò)的途徑，表現(xiàn)在公共政策領(lǐng)域，要求在政策議程、政策制定、政策執(zhí)行、政策評估、政策終結(jié)的各個(gè)環(huán)節(jié)上，公眾都要真實(shí)地參與其中，作為決策者和執(zhí)行者的身份，充分表達(dá)和維護(hù)自己的利益與需求。

但治理理論畢竟是舶來品，它是在西方政治—行政的理論與實(shí)踐的氛圍中產(chǎn)生的，用之于中國就存在一個(gè)如何使之本土化或中國化的問題，更何況治理理論本身也不夠完善，不論是全球治理、民族國家治理還是社區(qū)治理都還會發(fā)生治理失靈的現(xiàn)象。作為20世紀(jì)晚近以來政府管理領(lǐng)域較為流行的理論，治理理論一經(jīng)產(chǎn)生，就是以法治、民主、自由、公正、公民社會等要素為其實(shí)現(xiàn)條件的，而這些要素在當(dāng)代中國的發(fā)展都還參差不齊，且都在發(fā)展中具有中國的特點(diǎn)和風(fēng)格，因而中國的治理在實(shí)踐和理論上都必然具有不同于西方的地方。長期以來，學(xué)術(shù)界對將治理理論本土化或中國化的努力幾乎闕如，缺少對本土境域事件的關(guān)注，對本土化分析框架的建構(gòu)缺乏理論自覺，在大量照搬引介、盲目應(yīng)用中，忽視了對它的系統(tǒng)反思與創(chuàng)造性轉(zhuǎn)化，而沒有這種反思和轉(zhuǎn)化，就不可能形成更有力的解釋、把握和指導(dǎo)中國社會治理變遷的理論分析框架。在當(dāng)前政府注重社會治理的背景下，我們更應(yīng)該堅(jiān)持綜合創(chuàng)新與批判承接的原則，在中國既有文化—心理傳統(tǒng)和現(xiàn)代政治—行政實(shí)踐中探索出符合中國實(shí)際的治理之道。

三、治道之政權(quán)合法性與民本思想

政權(quán)合法性問題是政治—行政學(xué)研究的核心問題之一，任何政體和國體所彰顯出來的國家管理行為都會把政權(quán)合法性作為其追逐的重要目標(biāo)，只有政權(quán)具有了合法性，其統(tǒng)治或治理行為才具有正當(dāng)性，公共政策的實(shí)施也才具有權(quán)威性。如果公眾被喚起后大都能夠擁護(hù)當(dāng)局者政權(quán)，并在維持對“合法性”的信仰中，對當(dāng)下的社會價(jià)值或共同體所共遵的“先例”進(jìn)行恪守，那么無論是民族—國家的建設(shè)與管理，還是民主—國家的建設(shè)與管理，都將會達(dá)至善治的目標(biāo)，政府也必將是一個(gè)好的有預(yù)見性的政府?？h鄉(xiāng)政府所在的政域，無論從政區(qū)范圍、民眾數(shù)量，還是從其在國家政治格局中的地位，都在整個(gè)國家政體中占有重要位置，縣鄉(xiāng)政域的政治—經(jīng)濟(jì)—社會的穩(wěn)定是整個(gè)國家政局穩(wěn)定的基礎(chǔ)所在，政權(quán)合法性信仰的維系如能在縣鄉(xiāng)政域取得牢固根底，國家法律、規(guī)則、典范及價(jià)值觀等“先例”的遵從問題將迎刃而解。基于此，從治道之政權(quán)合法性角度來看公眾參與縣鄉(xiāng)政府社會管理問題，可謂是一個(gè)重要的問題抓手。

王錫鋅曾認(rèn)為，黨的十七大報(bào)告一個(gè)突出的亮點(diǎn)就是系統(tǒng)地把公民參與和政治體制改革、尋求執(zhí)政合法性有機(jī)聯(lián)系起來，把公眾參與作為當(dāng)代中國執(zhí)政黨提升合法性的最重要資源。作為科學(xué)發(fā)展與和諧社會的具體化路徑的公眾參與不僅為執(zhí)政黨提供了可靠的合法性資源，而且更是執(zhí)政黨合法性的形成機(jī)制［5］。無論是政府自上而下權(quán)力施行的合法性需求沖動，還是民眾自下而上權(quán)利維護(hù)的充權(quán)吁請，都把公眾參與推到了前臺?？h鄉(xiāng)政府處于權(quán)力科層體制的末梢，公眾參與社會管理的力度和強(qiáng)度直系國家政體—政權(quán)的安穩(wěn)。新中國成立60多年，特別是改革開放以來，中國的每一步發(fā)展都離不開來自基層政域的民眾的參與和支持，有學(xué)者甚至認(rèn)為正是農(nóng)民參與才改變了中國的局面，并據(jù)此提出了基層社會與創(chuàng)造性政治的理論解釋框架［6］。改革開放進(jìn)入20世紀(jì)90年代，社會各界對改革開始進(jìn)行反思和質(zhì)疑，并認(rèn)為出現(xiàn)這個(gè)局面的重要原因，就是在改革開放的進(jìn)程中公眾的參與缺失了，而縣鄉(xiāng)公眾參與的缺失又是最為嚴(yán)重的一個(gè)政域。由于公眾參與的缺失，公眾根本無法享受改革開放帶來的巨大成果，自身的權(quán)益也得不到有效的保障，進(jìn)而直接影響了民眾對政權(quán)合法性的信仰。進(jìn)入新世紀(jì)，為了持續(xù)推進(jìn)改革進(jìn)程，也為了確實(shí)改善民生狀態(tài)，國家出臺了一系列具有濃厚“公共性”色彩的政策，其中大多數(shù)是針對基層社會及其民眾生活問題的，尤以農(nóng)民問題為重。這些公共政策的制定和執(zhí)行有意加強(qiáng)和擴(kuò)充了公眾參與的路徑，并極力通過參與路徑彰顯了公平和正義的社會價(jià)值理念。公眾參與縣鄉(xiāng)政府社會管理不僅可以提高基層政府管理的效度和信度，重給改革開放以新的動力，而且對于拓展基層民眾利益表達(dá)渠道，提高國家政權(quán)的合法性，也都具有重要的體制性型塑作用。

古代中國曾有兩種有關(guān)政權(quán)合法性的論述：一是天命論式政權(quán)合法性的論述，一是民心論式政權(quán)合法性的論述。前者在夏商為盛，至董仲舒達(dá)至系統(tǒng)化；后者承續(xù)周代“天民合一”的天命觀念，以“民心”置換“天心”，到王符達(dá)至整體化［2］。漢代以后，兩種政權(quán)合法性的論述互相滲透，互為依托，共同影響了中國歷史上政權(quán)合法性的知識系統(tǒng)。特別是民心論式政權(quán)合法性的論述，由于其接榫于中國歷史上強(qiáng)大的民本論思想之中，其影響最為深遠(yuǎn)。徐復(fù)觀認(rèn)為，除法家外，中國的古代政治思想都可說是民本主義的，即認(rèn)為民是政治的主體。但在實(shí)際的政治運(yùn)作中，君才是真正的政治主體，由此構(gòu)成中國政治思想上的“二重性主體”。而即使是君為主體，也時(shí)刻要從“格君心之非”的角度，通過無為、罪己、改過、納諫等方式，從道德上去解決此一矛盾，以“民意”來代替“君心”，由此達(dá)至和諧的治道狀態(tài)［7］。關(guān)注民眾利益，以民為本，心系天下民生，這些現(xiàn)代政治所關(guān)注的核心價(jià)值觀念，在古代中國政治行為中已被貫徹于國家行政層面的各個(gè)細(xì)節(jié)。中國傳統(tǒng)治道思想始終把民本理論作為其核心組成部分之一，我們可以稱之為民本治道思想，在此種思想指導(dǎo)下的傳統(tǒng)中國，其國力和影響力曾無人能敵，故而從中獲取智慧的啟迪，應(yīng)當(dāng)是我們應(yīng)該具有的心態(tài)。

民本和人本不同，民本思想不必有民治之精神，民主思想則以民治為基礎(chǔ)［8］，而民主、民治和人本又緊密相聯(lián)。為了把民本思想和民治制度有機(jī)嫁接起來，孫中山提出了民權(quán)說，他認(rèn)為在中國傳統(tǒng)民本思想中，民權(quán)觀念就已經(jīng)發(fā)育出來了，它以民本作為自己的表達(dá)形式，成為中國傳統(tǒng)政治實(shí)踐中政權(quán)合法性的最高尺度［9］。其實(shí)儒家治國思想中也有人本思想的傾向，只不過這種傾向是采取了組織人本主義表達(dá)的方式，袁闖認(rèn)為組織人本主義是中國傳統(tǒng)治道所提出的一種綜合考慮組織與個(gè)人關(guān)系的特殊的管理哲學(xué)，其把管理的基本目標(biāo)確定為維護(hù)組織的穩(wěn)定性，而這一穩(wěn)定性又建立在作為組織基礎(chǔ)的人之上，它的基本原則是：組織高于個(gè)人和組織以人為本［10］。強(qiáng)大的民本思想發(fā)展演變也在孕育著具有中國文化特征的人本主義思想，我們不能簡單地把民本和古代、君主專制，人本和現(xiàn)代、民主制度對應(yīng)起來，在我們思考現(xiàn)代政府管理問題時(shí)，要客觀而全面地考察古代治道思想及其流變，只有如此才能獲取管理智慧的啟迪。公眾參與縣鄉(xiāng)政府社會管理是地方政府體制創(chuàng)新的制度性嘗試，在這一過程中，以人為本是制度創(chuàng)新的根基，而其內(nèi)容就是尊重人的意愿，保護(hù)人的權(quán)益。我們黨把“發(fā)展為了人民、發(fā)展依靠人民、發(fā)展成果由人民共享”作為黨和政府一切工作的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)，而這又像和諧社會理念的提出一樣，緊緊地和中國優(yōu)秀傳統(tǒng)治道思想呼應(yīng)鏈接了起來。

四、治理之具體方案的落實(shí)途徑

治理理論總要落實(shí)于實(shí)際的行政活動中。就公眾參與縣鄉(xiāng)政府社會管理而言，公眾組織、公民自治和公眾在政策過程中角色和地位等因素都是我們觀察治理理論顯示于實(shí)踐的重要指標(biāo)項(xiàng)。由于縣鄉(xiāng)政府的對象基本都是由農(nóng)民構(gòu)成的社會群體，所以我們選擇農(nóng)民合作組織、村民自治以及農(nóng)民參與在基層政府決策中的影響等角度來討論這一問題。農(nóng)村社會治理是政府和農(nóng)民互動的結(jié)果，過去單靠政府的社會治理已經(jīng)弊端多顯，其原因就是作為利益主體的農(nóng)民在治理中嚴(yán)重缺位，如何讓農(nóng)民參與到治理中來，如何在社會治理中保障農(nóng)民的權(quán)益，是我們當(dāng)前新型農(nóng)村社會建設(shè)必須解答的問題。而解決問題的抓手就是把農(nóng)民組織起來，以組織的形式表達(dá)訴求及維護(hù)權(quán)益。由于長期以來對農(nóng)民品性判斷的偏差，人們對農(nóng)民更需要合作組織的基本常識缺少認(rèn)識。農(nóng)民合作組織是一種基于農(nóng)民內(nèi)在需求而建立的組織，是農(nóng)村社會的自主性整合，充分體現(xiàn)了農(nóng)民在社會事務(wù)中的主體地位［11］。當(dāng)前各種類別的農(nóng)民專業(yè)合作組織在農(nóng)村正逐步成立起來，縣鄉(xiāng)政府此時(shí)要做的就是為其提供組織生長的諸如制度、法制、人才等外部環(huán)境，并能有序引導(dǎo)、多方支持。農(nóng)民專業(yè)合作組織是農(nóng)民參與的重要載體，也是縣鄉(xiāng)政府實(shí)施社會治理時(shí)與農(nóng)民的重要接觸面，由此，雙方可以在平等交流、公平博弈中實(shí)現(xiàn)對農(nóng)村公共事務(wù)的共同合作治理。當(dāng)然，不唯是對農(nóng)民專業(yè)合作組織要促其成長，對任何有利于農(nóng)民群體權(quán)益維護(hù)與表達(dá)的組織或協(xié)會都應(yīng)促進(jìn)成長，并要不斷提升其組織建構(gòu)的水平和效能，以期實(shí)現(xiàn)農(nóng)民在參與縣鄉(xiāng)政府社會管理時(shí)能充分實(shí)現(xiàn)當(dāng)家做主的自豪感和責(zé)任感。

近代以來，農(nóng)民一直都是中國歷史進(jìn)程的重要參與者和推動者，不但新中國的建立有其偉大貢獻(xiàn)，改革開放以來，農(nóng)村社會的諸多重大變革性舉措幾乎都與農(nóng)民的積極參與有關(guān)。肇始于20世紀(jì)80年代中期的村民自治運(yùn)動，雖然是一次自上而下的行政運(yùn)作行為，但是其對中國政治—行政體制的構(gòu)造和流程，以及對農(nóng)民自身參與能力和水平的提升都有著重大的影響。村民自治是伴隨著現(xiàn)代國家的建設(shè)而發(fā)展的，現(xiàn)代國家建設(shè)一般包括民族—國家建設(shè)和民主—國家建設(shè)兩個(gè)方面，前者是將行政權(quán)力鑲嵌在政域所有時(shí)空內(nèi)的國家化的過程，后者則是在民眾參與保障自己權(quán)益的過程中不斷民主化的過程。國家化和民主化是一體之兩面，是現(xiàn)代性體現(xiàn)于國家建設(shè)中的突出表征。徐勇認(rèn)為村民自治是將農(nóng)民帶入國家政治的一種方式，是根據(jù)政權(quán)—政黨—群眾的歷史順序而派生的，繼政權(quán)下鄉(xiāng)和政黨下鄉(xiāng)之后，為了建構(gòu)一個(gè)以農(nóng)民為主體的鄉(xiāng)村治理體系，農(nóng)民群體的“登場”成為歷史的必然［11］。農(nóng)民的“出場”和“在場”，不僅增強(qiáng)了國家政權(quán)合法性的信度，而且對于提高基層政府管理的能力大有裨益。在當(dāng)前中國現(xiàn)代民主國家建設(shè)的過程中，無論是從政域所在的空間幅度，還是從權(quán)力—權(quán)利之滲透與維護(hù)的需求強(qiáng)度來看，農(nóng)村和農(nóng)民的角色都非常關(guān)鍵。農(nóng)民參與村民自治，是農(nóng)民當(dāng)家做主的實(shí)現(xiàn)形式，也是基層政府社會治理的迫切需求。自我監(jiān)督、自我管理、自我約束、自我服務(wù)的村民自治既能減輕基層政府社會治理的壓力，也能促使基層政府轉(zhuǎn)變政府職能，同時(shí)對農(nóng)村民間社會的成長也有積極的孕育作用。在村民自治和政府治理的共同行動中，農(nóng)村社會的善治局面必將會很快出現(xiàn)。

公眾參與縣鄉(xiāng)政府社會管理還有一條重要的途徑，就是公眾參與基層政府決策，并能在諸如政策議程、政策制定、政策執(zhí)行和政策評估之政策過程的每一個(gè)環(huán)節(jié)發(fā)揮自己的作用。公共政策是任何一級政府進(jìn)行社會管理的重要手段，政府社會管理的目標(biāo)和公共政策的目標(biāo)也具有一致性，即都是以公共利益的增進(jìn)和維護(hù)作為自己永恒的宗旨。縣鄉(xiāng)政府處于行政科層體制的底層，長期以來，由于中央—地方權(quán)責(zé)劃分和職能配置等因素的存在，基層政府在政策過程中僅對于政策執(zhí)行才能有所作為，而對于其他政策環(huán)節(jié)的影響則明顯較弱，特別是對于政策議程的影響更是付諸闕如。隨著政府政治—行政體制改革的深入進(jìn)行，市場經(jīng)濟(jì)體制的逐步成型，以及政府對基層社會穩(wěn)定與發(fā)展的重視，縣鄉(xiāng)政府的權(quán)能和職能才逐步得到擴(kuò)大和重新整合，國家也才越來越重視基層政府和民眾在公共政策各個(gè)環(huán)節(jié)中的影響和作用。進(jìn)入新世紀(jì)，國家出臺了一系列針對基層民眾的公共性色彩濃厚的社會政策，旨在縮小貧富差距，降低社會的不安全，公正分配改革開放所收益的成果，這一政策行為被稱為“保護(hù)性反向運(yùn)動”，意在通過公共政策的制定與執(zhí)行，重新把市場“嵌入”社會之中，使“市場社會”重轉(zhuǎn)為“社會市場”，進(jìn)而重新評估倫理人情關(guān)系在資本市場中的地位和角色［12］。在這些政策制定的過程中，國家也有意創(chuàng)造條件讓公眾參與其中，通過讓公眾參與政府決策或政策制定的方式，實(shí)現(xiàn)公眾參與縣鄉(xiāng)政府的社會管理活動。在現(xiàn)代基層政府治理活動中，有學(xué)者曾把優(yōu)化科學(xué)決策機(jī)制、規(guī)范政策執(zhí)行機(jī)制和完善民主監(jiān)督機(jī)制作為地方政府體制創(chuàng)新路徑的中軸，強(qiáng)調(diào)公開決策、參與決策、科學(xué)決策以及政策執(zhí)行的透明化和民主化在地方政府管理活動中的作用［13］。在這些理念和相應(yīng)的實(shí)踐中，公眾參與無疑居于核心的地位，公眾參與基層政府決策，不但可以抑制政府在決策中的自利偏好，進(jìn)而增強(qiáng)行政行為的合理性和合法性，而且對于培育和喚起公眾的主體和自覺意識、加速推進(jìn)公眾賦權(quán)和充權(quán)的民主化過程也具有重要意義。

[1]黎紅雷.為萬世開太平——中國傳統(tǒng)治道研究引論[J].云南大學(xué)學(xué)報(bào)（社會科學(xué)版），2007，（6）：36—45.

[2]方軍.王符治道思想研究[M].合肥：安徽大學(xué)出版社，2011.

[3]俞可平.治理與善治[M].北京：社會科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2000.

[4]陳振明.公共管理學(xué)——一種不同于傳統(tǒng)行政學(xué)的研究途徑[M].北京：中國人民大學(xué)出版社，1999.

[5]王錫鋅.公眾參與和中國新公共運(yùn)動的興起[M].北京：中國法制出版社，2008.

[6]徐勇.農(nóng)民改變中國：基層社會與創(chuàng)造性政治[J].學(xué)術(shù)月刊，2009，（5）：5—14.

[7]徐復(fù)觀.中國的治道——讀陸宣公傳集書后[A].李維武.徐復(fù)觀文集(第2卷)[C].武漢：湖北人民出版社，2002.269-294.

[8]金耀基.中國民本思想史[M].臺北：臺灣商務(wù)印書館，1993.

[9]李嘉.論孫中山民權(quán)思想對中國傳統(tǒng)民本思想的繼承和展開[J].廣東社會科學(xué)，2007，（2）：117—121.

[10]袁闖.論儒家組織人本主義的管理哲學(xué)[J].復(fù)旦學(xué)報(bào)（社會科學(xué)版），1996，（2）：101—106.

[11]徐勇.現(xiàn)代國家鄉(xiāng)土社會與制度建構(gòu)[M].北京：中國物質(zhì)出版社，2009.

[12]王紹光.大轉(zhuǎn)型：1980年代以來中國的雙向運(yùn)動[J].中國社會科學(xué)，2008，（1）：129—148.

[13]沈榮華，鐘偉軍.中國地方政府體制創(chuàng)新路徑研究[M].北京：中國社會科學(xué)出版社，2009.

D6

A

1007－905X（2012）05－0033－04

2011-12-27

國家社科基金重點(diǎn)項(xiàng)目（11AZZ004）；安徽省哲學(xué)社會科學(xué)規(guī)劃基金項(xiàng)目（AHSK07-08D19）

方軍（1972— ），男，安徽懷遠(yuǎn)人，安徽財(cái)經(jīng)大學(xué)社會工作系主任，副教授，中山大學(xué)管理哲學(xué)博士，復(fù)旦大學(xué)公共管理學(xué)博士后。

責(zé)任編輯 呂學(xué)文

（E－mail：dalishi＿sohu＠sohu.com）