城鄉(xiāng)義務(wù)教育資源均衡化探析

俞海洛

（周口師范學(xué)院，河南 周口 466001）

城鄉(xiāng)義務(wù)教育資源均衡化探析

俞海洛

（周口師范學(xué)院，河南 周口 466001）

當(dāng)前，我國城鄉(xiāng)義務(wù)教育在經(jīng)費(fèi)投入、辦學(xué)條件等資源配置上存在著較大的差異，究其原因既有其深層次的制度根源，也有深刻的歷史背景。為改善這一狀況，政府、教育管理部門和學(xué)校等多個(gè)方面要通力協(xié)作，健全義務(wù)教育投入制度保障和監(jiān)督評價(jià)機(jī)能，取消重點(diǎn)學(xué)校政策，改革城鄉(xiāng)二元格局，促進(jìn)城鄉(xiāng)義務(wù)教育均衡化發(fā)展。

教育資源；城鄉(xiāng)均衡；研究

城鄉(xiāng)義務(wù)教育資源均衡化是當(dāng)前全社會(huì)高度關(guān)注的問題，也是教育學(xué)界研究的一個(gè)重大課題。教育資源均衡化直接關(guān)系到教育公平，是人們公平接受教育權(quán)益的首要條件，是實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平的基本要求。所以，認(rèn)真研究當(dāng)前我國城鄉(xiāng)義務(wù)教育資源配置問題并采取積極措施促進(jìn)其均衡化，對當(dāng)前我國教育改革和發(fā)展具有重大意義。

一、當(dāng)前我國城鄉(xiāng)義務(wù)教育資源均衡化存在的問題

進(jìn)入新世紀(jì)以來，我國義務(wù)教育事業(yè)的發(fā)展取得了巨大成就，但在看到成績的同時(shí)也應(yīng)認(rèn)識到其中的不足，這就是城鄉(xiāng)義務(wù)教育資源供給上的非均衡性。

（一）教育經(jīng)費(fèi)投入的城鄉(xiāng)差異

近年，我國教育經(jīng)費(fèi)配置的改革呈現(xiàn)出可喜的勢頭，國家財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)在持續(xù)增加，農(nóng)村教育經(jīng)費(fèi)在大幅度增長。但從教育公平角度來看尚存不足，這就是城鄉(xiāng)之間的投入差異始終沒有抹平（見表1）。

由表1可以看出，近年國家對中小學(xué)教育經(jīng)費(fèi)的投入力度在逐年增加。2006—2009年，全國小學(xué)階段的生均預(yù)算內(nèi)公用經(jīng)費(fèi)由270.94元增加到743.70元，初中階段的生均預(yù)算內(nèi)公用經(jīng)費(fèi)由378.42元增加到1161.98元。但如果把城鎮(zhèn)和農(nóng)村分開來看，農(nóng)村義務(wù)教育生均預(yù)算內(nèi)公用經(jīng)費(fèi)一直低于城鎮(zhèn)學(xué)校。這就是說，政府對城鄉(xiāng)之間的教育經(jīng)費(fèi)投入一直是非均衡化的。

（二）辦學(xué)條件的城鄉(xiāng)差異

城鄉(xiāng)教育經(jīng)費(fèi)投入上的差異，在很大程度上決定了城鄉(xiāng)辦學(xué)條件的差異（見表2）。

表1 2 0 0 6—2 0 0 9年全國城鄉(xiāng)中小學(xué)預(yù)算內(nèi)公用經(jīng)費(fèi)生均支出概況（元）

從表2我們可以看出，2008年在小學(xué)階段生均學(xué)校占地面積方面，農(nóng)村學(xué)校學(xué)生均用地要高于城市，這是由于城市土地資源短缺、人均占地面積小所致，在這方面農(nóng)村學(xué)校要優(yōu)越于城市學(xué)校。但僅此而已，更多的是農(nóng)村學(xué)校教育資源落后于城市。首先，信息化教學(xué)資源配置差距較大。城市小學(xué)生均計(jì)算機(jī)為0.0796臺(tái)，而農(nóng)村小學(xué)生均則為0.0294臺(tái)，前者是后者的2.7倍。其次，圖書資源配置存在一定差距。城市小學(xué)生均圖書為16.45冊，而農(nóng)村小學(xué)生均圖書為13.735冊。電子圖書的差異則更大，城市小學(xué)生均電子圖書藏量為2.812冊，而農(nóng)村小學(xué)生均為0.6178冊。再次，城鄉(xiāng)小學(xué)的專業(yè)實(shí)驗(yàn)和專業(yè)實(shí)習(xí)設(shè)備存在的差距大。城市小學(xué)生均專業(yè)實(shí)驗(yàn)設(shè)備價(jià)值為0.0321萬元，而農(nóng)村小學(xué)生均則為0.01138萬元；城市小學(xué)生均專業(yè)實(shí)習(xí)設(shè)備價(jià)值為0.0045萬元，而農(nóng)村小學(xué)生均僅有0.0028萬元。另外，2008年農(nóng)村小學(xué)生均危房面積達(dá)到了0.3416平方米，遠(yuǎn)高于城市小學(xué)生均0.062平方米，這表明農(nóng)村小學(xué)校舍安全問題比城市嚴(yán)重得多。

城鄉(xiāng)教育資源的非均衡化還體現(xiàn)在教育設(shè)施設(shè)備的差異上。在體育教學(xué)器械、音樂教學(xué)器械、美術(shù)教學(xué)器械方面，城市達(dá)標(biāo)的學(xué)校比例要遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于農(nóng)村。特別是在建立校園網(wǎng)方面，城鄉(xiāng)差距更突出，城市小學(xué)要高于農(nóng)村小學(xué)多達(dá)59個(gè)百分點(diǎn)。

表2 2 0 0 8年全國小學(xué)階段城市、縣鎮(zhèn)、農(nóng)村教學(xué)條件比較

二、城鄉(xiāng)義務(wù)教育資源配置非均衡化原因分析

我國城鄉(xiāng)義務(wù)教育資源配置非均衡化，有其深層次的制度背景和歷史淵源，大致來講主要有以下幾方面。

（一）城鄉(xiāng)義務(wù)教育投入不對稱

我國義務(wù)教育在管理上實(shí)行的是：“在國務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)下，由地方政府負(fù)責(zé)、分級管理、以縣為主的管理體制?！保?］縣級人民政府對本地農(nóng)村義務(wù)教育負(fù)有主要責(zé)任，對于中小學(xué)的規(guī)劃布局、教師工資發(fā)放、學(xué)校教學(xué)工作等實(shí)行統(tǒng)一管理。這樣在義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)投入體制上，就基本形成了城市負(fù)責(zé)城市、農(nóng)村負(fù)責(zé)農(nóng)村的格局。農(nóng)村義務(wù)教育的經(jīng)費(fèi)投入以縣鄉(xiāng)兩級財(cái)政為主體，其中相當(dāng)一部分由農(nóng)民承擔(dān)。但問題是，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展落后，和城市財(cái)政收入相比存在巨大差距，兩者呈現(xiàn)出不對稱態(tài)勢，這種財(cái)政上的不對稱必然造成城鄉(xiāng)義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)投入的不對稱。所以，農(nóng)村中小學(xué)校教學(xué)條件趕不上城市，歸根結(jié)底是由我國義務(wù)教育的管理體制缺陷造成的。

（二）城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的歷史影響

城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)是社會(huì)由傳統(tǒng)型向現(xiàn)代型過渡階段所共有的特征。新中國成立后為快速發(fā)展現(xiàn)代化，選擇了集中有限人力、物力、財(cái)力搞重點(diǎn)建設(shè)，重城市、輕農(nóng)村的非均衡經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略，集中力量發(fā)展城市以及交通樞紐地和工礦區(qū)，使城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展逐漸出現(xiàn)分化。具體表現(xiàn)為：城鄉(xiāng)居民收入差距拉大；城鄉(xiāng)公共服務(wù)不均衡，農(nóng)村教育、文化、醫(yī)療等社會(huì)服務(wù)事業(yè)發(fā)展相對滯后；農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)地位不強(qiáng)，農(nóng)村生產(chǎn)生活條件落后。義務(wù)教育作為一種特殊的公共產(chǎn)品，在資源配置上必然表現(xiàn)出明顯的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)特點(diǎn)，有限的教育經(jīng)費(fèi)主要用于城市，而農(nóng)村義務(wù)教育所需的資源配置則被置于次要地位。目前城鄉(xiāng)義務(wù)教育在辦學(xué)條件上的不均衡現(xiàn)狀，正是城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟(jì)體制作用的歷史反映。

（三）重點(diǎn)學(xué)校政策擴(kuò)大了城鄉(xiāng)教育資源非均衡配置的裂痕

新中國成立后很長一段時(shí)間內(nèi)，為適應(yīng)窮國辦大教育的形勢，解決急需的人才荒，政府采取了集中有限教育資源優(yōu)先辦好一批重點(diǎn)學(xué)校的教育發(fā)展政策。1953年教育部提出《關(guān)于有重點(diǎn)地辦好一些中學(xué)和師范的意見》并得到中央批準(zhǔn)［2］，1962年，教育部發(fā)出《關(guān)于有重點(diǎn)地辦好一批全日制中、小學(xué)校的通知》［3］。1978年教育部制定《關(guān)于辦好一批重點(diǎn)中小學(xué)的試行方案》，提出在以后的重點(diǎn)中小學(xué)建設(shè)調(diào)整長期規(guī)劃上，全國重點(diǎn)中小學(xué)要形成“小金字塔”結(jié)構(gòu)，在經(jīng)費(fèi)投入、辦學(xué)條件、師資隊(duì)伍、學(xué)生來源等方面向重點(diǎn)學(xué)校優(yōu)先傾斜［4］。1980年，教育部又發(fā)出了《關(guān)于分期分批辦好重點(diǎn)中學(xué)的決定》?！稕Q定》對重點(diǎn)中學(xué)的師資提出了較高的要求，其中有：高等師范院校的畢業(yè)生要由省、市、自治區(qū)教育廳（局）擇優(yōu)分配給重點(diǎn)中學(xué)；重點(diǎn)中學(xué)的骨干教師比一般中學(xué)校多，今后調(diào)整工資或晉級等，比例應(yīng)大于一般學(xué)校［4］。幾十年來，重點(diǎn)中小學(xué)為提高我國基礎(chǔ)教育的水平和質(zhì)量，為向高校輸送高質(zhì)量的生源以加快高級人才的培養(yǎng)，發(fā)揮了極其重要的作用。但與此同時(shí)也帶來了嚴(yán)重的負(fù)面影響，即人為地?cái)U(kuò)大了城鄉(xiāng)間在資源配置上的差距，因?yàn)橹攸c(diǎn)學(xué)校幾乎都建立在經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的城市，農(nóng)村是少之又少。

當(dāng)前，國家已經(jīng)提出要取消重點(diǎn)中小學(xué)政策，但短時(shí)期內(nèi)還難以消除其影響，因?yàn)榇蠖鄶?shù)重點(diǎn)學(xué)校長期積累起來的品牌效應(yīng)已經(jīng)形成，在社會(huì)上依舊具有較高地位，它們在獲取政府財(cái)政資金和社會(huì)資源的力量方面遠(yuǎn)遠(yuǎn)強(qiáng)于農(nóng)村學(xué)校。

（四）缺乏有效的監(jiān)督保障機(jī)制

近年，政府在促進(jìn)城鄉(xiāng)義務(wù)教育均衡發(fā)展方面采取了諸多措施，但由于缺乏有效的監(jiān)督機(jī)制，某些政策的實(shí)施難以奏效。目前，對我國義務(wù)教育均衡發(fā)展行使監(jiān)督職能較為名正言順的制度措施是教育督導(dǎo)，但由于我國現(xiàn)代教育督導(dǎo)制度起步晚，法規(guī)建設(shè)、制度建設(shè)存有很多缺陷，其督導(dǎo)的功能難以充分發(fā)揮。

首先，教育督導(dǎo)的法制建設(shè)跟不上形勢發(fā)展的要求，國家關(guān)于教育督導(dǎo)的專門性法規(guī)僅僅限于1991年原國家教委頒布實(shí)施的《教育督導(dǎo)暫行規(guī)定》，相去已有20多年，教育督導(dǎo)自身的立法工作進(jìn)展緩慢，嚴(yán)重滯后于教育督導(dǎo)的實(shí)踐。其次，督導(dǎo)制度不合理，目前我國的督導(dǎo)機(jī)構(gòu)掛靠于教育行政部門，說到底還屬于自我監(jiān)督的性質(zhì)，這樣就不能客觀、有效地監(jiān)督義務(wù)教育資源的均衡配置。另外，面對龐大的教育領(lǐng)域，僅有教育督導(dǎo)一個(gè)機(jī)構(gòu)難以應(yīng)對眾多的教育督查工作。例如，我國《教育法》規(guī)定教育經(jīng)費(fèi)要做到“三個(gè)增長”，強(qiáng)調(diào)要增加各級財(cái)政對教育的投入，并逐步提高財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)占國內(nèi)生產(chǎn)總值的比例，但并未建立相應(yīng)的監(jiān)督保障機(jī)制來確保教育投資“三個(gè)增長”的落實(shí)，而且，也沒有相應(yīng)的監(jiān)督機(jī)制約束地方政府尤其是基層政府對教育經(jīng)費(fèi)的分配使用，以致它們常常因各種動(dòng)機(jī)驅(qū)使而將本應(yīng)用于農(nóng)村義務(wù)教育的經(jīng)費(fèi)挪作他用。

三、城鄉(xiāng)義務(wù)教育資源均衡配置對策建議

綜上所述，當(dāng)前城鄉(xiāng)義務(wù)教育資源配置不均衡是多種因素造成的，要有效解決這種不均衡現(xiàn)象，必須在政府、學(xué)校和社會(huì)等多個(gè)方面的合力作用下，通過多種政策路徑選擇，推進(jìn)均衡化的實(shí)現(xiàn)。

（一）健全義務(wù)教育投入機(jī)制

首先，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)財(cái)政，健全城鄉(xiāng)教育均衡化的經(jīng)費(fèi)保證制度。一是要健全以政府投入為主、多渠道籌集教育經(jīng)費(fèi)的體制，繼續(xù)增加教育投入，盡早實(shí)現(xiàn)國家財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)支出占國內(nèi)生產(chǎn)總值4%的比例。要明確縣鄉(xiāng)政府教育服務(wù)職能，在力所能及的范圍內(nèi)盡可能地承擔(dān)農(nóng)村義務(wù)教育的責(zé)任。二是政府在財(cái)政撥款、學(xué)校建設(shè)等方面向農(nóng)村傾斜，加大對農(nóng)村、邊遠(yuǎn)貧困地區(qū)教育投入，比如，針對當(dāng)前農(nóng)村中小學(xué)在軟硬件尚未達(dá)標(biāo)的學(xué)校，政府應(yīng)該及時(shí)對教育投入進(jìn)行決算和審計(jì)，對于投入額度沒有達(dá)到國家規(guī)定的地區(qū)和學(xué)校，應(yīng)該加大扶持力度。三是要采取有效措施鼓勵(lì)和引導(dǎo)社會(huì)力量面向農(nóng)村捐資助學(xué)。

其次，建立有效的農(nóng)村義務(wù)教育財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度。財(cái)政轉(zhuǎn)移支付指的是政府間的財(cái)政資源轉(zhuǎn)移，主要是上級政府對下級政府的轉(zhuǎn)移支付。義務(wù)教育中相當(dāng)大的一部分經(jīng)費(fèi)是通過上級政府的補(bǔ)助形式得以實(shí)現(xiàn)的，由于國家對義務(wù)教育的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付尚無規(guī)范制度，有些用于義務(wù)教育的專項(xiàng)撥款附帶有對地方政府的資金配套要求，有時(shí)貧困地區(qū)對這類專項(xiàng)撥款不得不放棄。為此，需要建立有效的義務(wù)教育轉(zhuǎn)移支付制度，在對財(cái)力不足的縣級政府轉(zhuǎn)移財(cái)政資源時(shí)，中央和省級政府的財(cái)政應(yīng)充當(dāng)義務(wù)教育財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的主體，肩負(fù)保障農(nóng)村義務(wù)教育發(fā)展的最終責(zé)任。通過對財(cái)政困難的縣級政府不斷加大轉(zhuǎn)移支付的金額，逐步縮小城鄉(xiāng)差距。

再次，推動(dòng)城鄉(xiāng)義務(wù)教育建設(shè)的標(biāo)準(zhǔn)化和規(guī)范化工程。為促進(jìn)城鄉(xiāng)教育資源的有效投入，國家和省級有關(guān)部門應(yīng)盡快完善中小學(xué)校舍和設(shè)施設(shè)備條件，出臺(tái)城鄉(xiāng)中小學(xué)建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)，對生均占地面積、學(xué)校操場、輔助用房、實(shí)驗(yàn)室、圖書、音體美勞器材以及多媒體信息設(shè)備的裝備標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行系統(tǒng)設(shè)計(jì)，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)義務(wù)教育建設(shè)的標(biāo)準(zhǔn)化和規(guī)范化，為城鄉(xiāng)教育資源的有效投入提供依據(jù)。

（二）完善義務(wù)教育資源均衡配置的監(jiān)督評價(jià)機(jī)制

第一，強(qiáng)化教育督導(dǎo)部門的職能。教育督導(dǎo)應(yīng)獨(dú)立，使之不再是教育行政部門的一個(gè)機(jī)構(gòu)，而應(yīng)成為由政府領(lǐng)導(dǎo)的與教育行政部門平行的另一個(gè)職能部門。這樣，教育督導(dǎo)者就能夠以相對獨(dú)立的高度來審視教育工作，客觀地督察本地的義務(wù)教育資源配置情況。

第二，建立義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)管理使用的監(jiān)督機(jī)制。為了保證義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)的有效投入、均衡配置，并防止一些部門和個(gè)別領(lǐng)導(dǎo)隨意挪用、擠占，必須建立義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)使用管理的監(jiān)督機(jī)制。要加強(qiáng)對各級政府義務(wù)教育有效投入的考核，并將均衡發(fā)展納入政府的績效考評體系中，以此督促政府對區(qū)域間、城鄉(xiāng)間義務(wù)教育均衡發(fā)展的統(tǒng)籌規(guī)劃、經(jīng)費(fèi)保障。

第三，實(shí)施義務(wù)教育資源均衡配置監(jiān)督多元化。義務(wù)教育均衡發(fā)展監(jiān)測體系，除了教育行政部門自檢、政府監(jiān)督外，還要接受新聞媒體以及人民群眾的監(jiān)督，要建立全方位的監(jiān)督體系，使整個(gè)過程更加公開和透明。比如，可以嘗試引入外部審計(jì)制度，由政府指定信譽(yù)好的會(huì)計(jì)事務(wù)所，每年對學(xué)校配置資源進(jìn)行核算，根據(jù)核算數(shù)據(jù)來評估教育資源投入是否合乎標(biāo)準(zhǔn)。

第四，建立城鄉(xiāng)義務(wù)教育均衡發(fā)展預(yù)警系統(tǒng)。為防止義務(wù)教育資源在配置上出現(xiàn)偏頗，建立預(yù)警系統(tǒng)是十分必要的。這就需要制定一套比較敏感而又重要的教育指標(biāo)，如生均經(jīng)費(fèi)、師資力量、辦學(xué)條件、學(xué)生輟學(xué)率等，根據(jù)這些指標(biāo)數(shù)值，對城鄉(xiāng)義務(wù)教育的發(fā)展進(jìn)行動(dòng)態(tài)分析，以獲得階段內(nèi)城鄉(xiāng)教育資源配置上偏離結(jié)果信息，并及時(shí)加以糾正，以促進(jìn)城鄉(xiāng)義務(wù)教育資源均衡配置。

（三）取消重點(diǎn)學(xué)校，調(diào)整學(xué)校布局

我國的重點(diǎn)學(xué)校制度，必須隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的客觀情況進(jìn)行改變。在義務(wù)教育的普及化已基本實(shí)現(xiàn)、均衡發(fā)展正成為義務(wù)教育發(fā)展理念的今天，重點(diǎn)中小學(xué)政策已不再具有積極意義，已成為影響實(shí)現(xiàn)教育公平、社會(huì)公平的障礙。

與取消重點(diǎn)中小學(xué)相適應(yīng)的是實(shí)現(xiàn)學(xué)校布局合理化。根據(jù)當(dāng)今城鄉(xiāng)人口流動(dòng)規(guī)律和人口結(jié)構(gòu)狀況，以及地理環(huán)境、經(jīng)濟(jì)水平和教育中長期發(fā)展需求，政府應(yīng)全面進(jìn)行學(xué)校布局調(diào)整。其思路應(yīng)該是大力發(fā)展寄宿制學(xué)校，裁撤零星的教學(xué)點(diǎn)，以此整合、優(yōu)化鄉(xiāng)村教育資源。

（四）改革城鄉(xiāng)分割的二元管理體制

實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)義務(wù)教育資源的均衡配置，必須改變城鄉(xiāng)二元管理體制，改變長期以來“城市取向”的價(jià)值傾向。國家應(yīng)該制定提攜農(nóng)村發(fā)展的法規(guī)政策，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的社會(huì)教育和社會(huì)保障體系，使城市和農(nóng)村兩個(gè)群體有一個(gè)相對公平的發(fā)展起點(diǎn)。具體來說，國家財(cái)政應(yīng)加大向農(nóng)村義務(wù)教育的傾斜力度，大力支持農(nóng)村的合作醫(yī)療建設(shè)，建立和完善農(nóng)村最低生活保障制度、農(nóng)民養(yǎng)老保險(xiǎn)制度并逐步與城市并軌，最終實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)教育和社會(huì)保障均衡化發(fā)展。

[1]何東昌.中華人民共和國重要教育文獻(xiàn)（1998—2002）[M].?？冢汉Ｄ铣霭嫔?，2003.887.

[2]馮登崗，劉魯風(fēng).新中國大事輯要[M].濟(jì)南：山東人民出版社，1992.423.

[3]何東昌.中華人民共和國重要教育文獻(xiàn)（1949—1975）[M].?？冢汉Ｄ铣霭嫔纾?998.770.

[4]何東昌.中華人民共和國重要教育文獻(xiàn)（1976—1990）[M].?？冢汉Ｄ铣霭嫔纾?998.1591，1861.

G40-052

A

1007－905X（2012）05－0061－03

2012-03-10

2010年度河南省重點(diǎn)軟科學(xué)招投標(biāo)項(xiàng)目（102400450001）

俞海洛（1961— ），男，浙江寧波人，周口師范學(xué)院黨委書記、院長，教授，博士，河南省高校形勢與政策教育教學(xué)研究中心主任，主要從事黨史黨建和大學(xué)生思想政治教育研究。

責(zé)任編輯 宋淑芳

（E－mail：hnskssf＠163.com）