國(guó)外城市綠色管理的經(jīng)驗(yàn)及對(duì)中國(guó)的啟示

裴雪姣

（中國(guó)社會(huì)科學(xué)院 城市發(fā)展與環(huán)境研究所，北京 100005）

一、城市綠色管理的概念及內(nèi)涵

當(dāng)今全球廣泛興起了綠色城市化運(yùn)動(dòng)，掀起了用綠色經(jīng)濟(jì)的發(fā)展模式來(lái)替代傳統(tǒng)發(fā)展模式的可持續(xù)發(fā)展熱潮，而實(shí)施城市綠色管理則是綠色經(jīng)濟(jì)發(fā)展得以順利進(jìn)行的依托和保障，是當(dāng)前城市綠色發(fā)展的迫切需要。

“綠色管理”一詞最早出現(xiàn)在20世紀(jì)90年代，當(dāng)時(shí)隨著綠色發(fā)展的蓬勃興起，“綠色”被引入到了企業(yè)管理的領(lǐng)域中，“綠色管理”得以產(chǎn)生，其較早的正式使用是在德國(guó)學(xué)者瓦德瑪爾·霍普分貝克的專著《綠色管理革命》一書(shū)中。[1]（p22-24）之后許多學(xué)者在生態(tài)經(jīng)濟(jì)學(xué)、循環(huán)經(jīng)濟(jì)學(xué)及可持續(xù)發(fā)展等理論的基礎(chǔ)上，對(duì)綠色管理提出了不同的看法和理解。結(jié)合綠色管理的內(nèi)涵，筆者認(rèn)為城市的綠色管理，就是將綠色的理念融入城市管理的模式和方法中，改變傳統(tǒng)城市管理中以經(jīng)濟(jì)目標(biāo)主導(dǎo)城市規(guī)劃建設(shè)、生產(chǎn)消費(fèi)及人們生活方式的模式，轉(zhuǎn)而遵循生態(tài)經(jīng)濟(jì)、循環(huán)經(jīng)濟(jì)、可持續(xù)發(fā)展經(jīng)濟(jì)等綠色經(jīng)濟(jì)原則，以人與自然、經(jīng)濟(jì)與生態(tài)環(huán)境和諧共生為城市主旨，并將之順利地貫徹到對(duì)城市的規(guī)劃、建設(shè)、監(jiān)督和協(xié)調(diào)的全過(guò)程、全環(huán)節(jié)中，建立和完善綠色政策、法律和制度，推行綠色的價(jià)值觀、生產(chǎn)觀、消費(fèi)觀和生活方式，構(gòu)筑綠色化的城市空間網(wǎng)絡(luò)，注重城市的環(huán)境保護(hù)、生態(tài)平衡和資源節(jié)約。城市綠色管理代表一種新的發(fā)展觀念、一種新的發(fā)展思維模式和一種新的科學(xué)管理觀念，是今后城市管理的重點(diǎn)方向，也是使城市得以可持續(xù)發(fā)展的必然選擇。[1,2]

二、國(guó)外城市綠色管理的經(jīng)驗(yàn)做法

（一）國(guó)外城市綠色管理的概況。

在19世紀(jì)末，英國(guó)社會(huì)活動(dòng)家霍華德就闡述了具有先驅(qū)性的城市管理和規(guī)劃思想，提出了建設(shè)“田園城市”的理念，形成了強(qiáng)調(diào)在城市布局、規(guī)模、綠帶規(guī)劃等方面要實(shí)現(xiàn)人與自然協(xié)調(diào)的城市規(guī)劃和管理思想體系，雖然帶有一定“烏托邦”色彩，但該思想對(duì)之后的城市綠色管理起到了重要的啟蒙作用，對(duì)國(guó)外許多國(guó)家進(jìn)行城市的管理和規(guī)劃產(chǎn)生了重大影響。[3]20世紀(jì)60年代開(kāi)始，隨著發(fā)達(dá)國(guó)家對(duì)先進(jìn)城市的評(píng)價(jià)由“技術(shù)、工業(yè)和現(xiàn)代建筑”逐漸轉(zhuǎn)變?yōu)椤拔幕?、綠野和傳統(tǒng)建筑”，城市綠色化發(fā)展開(kāi)始興起，進(jìn)而直接促使城市的建設(shè)和管理也開(kāi)始由傳統(tǒng)模式向綠色模式轉(zhuǎn)變，特別是隨著生態(tài)城市概念的提出，許多國(guó)外政府和學(xué)者較早地開(kāi)始了對(duì)城市進(jìn)行生態(tài)、綠色建設(shè)和管理的研究和實(shí)踐進(jìn)程。[4]隨著21世紀(jì)人們對(duì)發(fā)展綠色經(jīng)濟(jì)、低碳經(jīng)濟(jì)的進(jìn)一步重視，城市綠色化發(fā)展成為全球城市發(fā)展的必然選擇，也是全球城市建設(shè)和管理的熱點(diǎn)，到目前為止，有一些國(guó)家和城市，如巴西的庫(kù)里蒂巴、德國(guó)的埃爾蘭根市、澳大利亞的阿德萊德市、美國(guó)芝加哥市、波特蘭市、伯克利市及新加坡等等，已經(jīng)進(jìn)行了比較成功的綠色建設(shè)和管理實(shí)踐，受到了世界的廣泛認(rèn)可，成為世界綠色、生態(tài)和低碳城市的典范，它們?cè)谥贫ǔ鞘芯G色戰(zhàn)略、規(guī)劃設(shè)計(jì)、管理政策、制度及法律規(guī)范等許多方面都為我們提供了很多很好的經(jīng)驗(yàn)，非常值得我們學(xué)習(xí)。

（二）國(guó)外城市綠色管理的發(fā)展經(jīng)驗(yàn)。

1.制定綠色目標(biāo)和規(guī)劃，注重城市綠色空間構(gòu)建。

在城市發(fā)展的戰(zhàn)略目標(biāo)和規(guī)劃設(shè)計(jì)中以生態(tài)學(xué)、環(huán)境學(xué)等學(xué)科為指導(dǎo)，融入綠色理念，可以對(duì)促進(jìn)城市綠色發(fā)展起到提綱挈領(lǐng)的作用。國(guó)外很多城市都把城市自然環(huán)境的保護(hù)和修復(fù)作為綠色管理的基礎(chǔ)，將城市生物保護(hù)、自然景觀保護(hù)、營(yíng)造綠色空間等內(nèi)容納入城市規(guī)劃的范疇。

德國(guó)的埃爾蘭根市在城市規(guī)劃中就依據(jù)可持續(xù)發(fā)展的思想對(duì)風(fēng)景和環(huán)境進(jìn)行了詳細(xì)的規(guī)劃，重視對(duì)河谷、森林等生態(tài)區(qū)的保護(hù)，并遍及整個(gè)城市設(shè)置盡量多的綠地和綠色廊道。[3]澳大利亞的阿德萊德市制定了著名的“影子規(guī)劃”，繪制了詳細(xì)表述該市從1836年起300年的生態(tài)城市建設(shè)規(guī)劃圖。[5,6]日本的千葉新城以生態(tài)型城市為建設(shè)目標(biāo)對(duì)城市進(jìn)行整體規(guī)劃，以高度尊重原有自然地貌為規(guī)劃原則，通過(guò)巧妙的設(shè)計(jì)將湖泊、山地等自然景觀與市民交流活動(dòng)設(shè)施緊密結(jié)合。[5,6]美國(guó)芝加哥市將建設(shè)最“綠色”城市定為城市發(fā)展的一個(gè)主要目標(biāo)，并計(jì)劃通過(guò)每年6億美元的投資來(lái)維修城市公園和街區(qū)，并且將廢棄及有污染的企業(yè)轉(zhuǎn)變?yōu)樾碌钠髽I(yè)。[7]（p79-82）美國(guó)匹茲堡市是一個(gè)從灰色煙城轉(zhuǎn)變?yōu)榫G色都市的典范，對(duì)城市綠色環(huán)境的規(guī)劃和管理是造成這一轉(zhuǎn)變的重要方法之一，即使是其啟動(dòng)的“呵護(hù)工商業(yè)”的建設(shè)項(xiàng)目中也有進(jìn)行區(qū)域綠化的內(nèi)容。[8]

建設(shè)自然公園、綠色廊道和綠色建筑是許多國(guó)家拓展城市綠色空間的重要方法。如英國(guó)倫敦曾為營(yíng)造城市綠色環(huán)境建設(shè)了William Curtis和Stave Hill自然生態(tài)公園，并制定了一系列管理制度來(lái)維護(hù)其內(nèi)的多種不同類型的自然環(huán)境。[9](p390-396)韓國(guó)的水原市拆除了轄區(qū)內(nèi)的大中學(xué)校的圍墻，每年選擇20多處進(jìn)行公園化建設(shè)，為師生和附近的居民提供了解自然和休息的場(chǎng)所，同時(shí)還將市中心的廢棄地建設(shè)為共享公園，增加了城市的綠色空間。[10]（p77-78）此外韓國(guó)還比較重視綠色建筑的使用，不斷將公共建筑改造為綠色節(jié)能樣板，許多建筑都采用了綠色屋頂和綠色節(jié)能材料，這些舉措既能達(dá)到很好的節(jié)能效果又能提升城市綠色空間的垂直維度。美國(guó)波特蘭市以出色的綠化而著名，其設(shè)計(jì)利用城市自然條件的優(yōu)越，形成了由水濱公園、城市中心綠地、街頭小游園、步行林蔭道、行道樹(shù)網(wǎng)及山頭綠地等組成的生態(tài)綠化系統(tǒng)，使得城市綠地的布局均衡又有重點(diǎn)，整個(gè)城市就如同一個(gè)大花園。[11]美國(guó)丹佛市利用眾多小徑串聯(lián)而成的普萊特河綠道來(lái)連接大小不一的公園，發(fā)揮了美化城市、游憩、防洪等多項(xiàng)功能。[9,12]新加坡的綠色建筑體現(xiàn)了自然與科技、節(jié)能與節(jié)約的充分結(jié)合，在新教建筑局技術(shù)學(xué)院內(nèi)建成了東南亞首座“綠色建筑”，也是世界發(fā)展綠色建筑的領(lǐng)跑者。

2.多主體的管理制度和深入人心的綠色觀念。

一般來(lái)說(shuō)城市政府是城市環(huán)境管理的主體，但目前已有不少國(guó)外城市紛紛進(jìn)行單一主體向多主體參與管理轉(zhuǎn)變，并提高環(huán)境管理部門(mén)的地位，促進(jìn)強(qiáng)化各部門(mén)間的協(xié)作，形成了部門(mén)分工負(fù)責(zé)和環(huán)保部門(mén)統(tǒng)一管理及多主體參與監(jiān)督的格局，在提高城市的綠色管理的整體水平上具有顯著效果。

美國(guó)是公眾參與城市環(huán)境管理的典型代表，[7]其公眾參與管理可分成四種類型，對(duì)具體環(huán)境事務(wù)的參與、對(duì)政策評(píng)估甚至立法活動(dòng)的參與、對(duì)環(huán)境影響評(píng)估的參與和對(duì)具體開(kāi)發(fā)方式評(píng)審的參與。美國(guó)在法律中要求聯(lián)邦政府在制定重要行動(dòng)決策之前要進(jìn)行環(huán)境影響評(píng)價(jià)，編制評(píng)價(jià)報(bào)告中的一個(gè)重要環(huán)節(jié)是征求公眾意見(jiàn)和進(jìn)行公眾評(píng)議，并對(duì)該公眾參與程序做出了詳細(xì)規(guī)定。參與美國(guó)城市環(huán)境管理的公眾范圍非常廣泛，如個(gè)人、私人企業(yè)及民間團(tuán)體等。澳大利亞的阿德萊德市在促進(jìn)公眾參與環(huán)境管理中也較為突出，曾提出了“以社區(qū)為主導(dǎo)”的生態(tài)城市開(kāi)發(fā)程序，該程序制定和采取了鼓勵(lì)社區(qū)居民參與生態(tài)開(kāi)發(fā)的一系列措施，包括創(chuàng)造廣泛、多樣的社會(huì)及社區(qū)活動(dòng)等，有效地拓寬了公眾參與生態(tài)城市建設(shè)的渠道。[6]

城市居民具有較高的綠色環(huán)境意識(shí)是公眾參與城市環(huán)境管理的前提。因此國(guó)外城市在促進(jìn)公眾參與管理的同時(shí)，還非常注重對(duì)市民進(jìn)行環(huán)境教育。巴西的庫(kù)里蒂巴市就特別重視提高市民的綠色意識(shí)，采用了多種形式宣傳環(huán)境保護(hù)，如在學(xué)校對(duì)兒童進(jìn)行環(huán)境有關(guān)的教育，在免費(fèi)的環(huán)境大學(xué)對(duì)一般市民進(jìn)行環(huán)境有關(guān)的教育等。[13]（p54-55）丹麥的生態(tài)城市哥本哈根更具特色，通過(guò)建立綠色賬戶、設(shè)定生態(tài)交易日來(lái)普及環(huán)保知識(shí)。[11]哥本哈根在學(xué)校和居民區(qū)廣泛建立綠色賬戶，記錄學(xué)校、家庭、企業(yè)等機(jī)構(gòu)的資源、能源消費(fèi)和污染排放情況，不僅起到了向市民提供環(huán)境保護(hù)知識(shí)的作用，更有利于掌握城市不同區(qū)域、行業(yè)等的資源消耗及污染排放狀況。哥本哈根市政府還在市民進(jìn)行生態(tài)產(chǎn)品的交易時(shí)宣傳生態(tài)城市建設(shè)項(xiàng)目的內(nèi)容，并開(kāi)設(shè)相關(guān)課程和培訓(xùn)，積極吸引學(xué)生及家長(zhǎng)參與。澳大利亞的懷阿拉市實(shí)施了生態(tài)城市咨詢項(xiàng)目，項(xiàng)目的中標(biāo)方將生態(tài)城市項(xiàng)目在各種場(chǎng)合進(jìn)行宣傳，并在年輕人中開(kāi)展暢想生態(tài)城市未來(lái)圖景的短故事競(jìng)賽等活動(dòng)。[5]巴黎市以各種途徑宣傳氣候變化和環(huán)保的重要性，對(duì)綠色觀念的宣傳從學(xué)校教育擴(kuò)展到了社會(huì)教育，積極動(dòng)員市民參與到城市的綠色管理和建設(shè)中。[14]

3.健全的綠色法律和標(biāo)準(zhǔn)體系。

法律和標(biāo)準(zhǔn)體系的不斷發(fā)展完善映射了綠色管理的進(jìn)步，只有法律和標(biāo)準(zhǔn)體系的權(quán)威建立和健全，才能保障城市綠色管理得以順利進(jìn)行。國(guó)際上一些國(guó)家很早就認(rèn)識(shí)到這一點(diǎn)，開(kāi)始了環(huán)境、節(jié)能法律和標(biāo)準(zhǔn)體系的建立和完善，為我們提供了很多經(jīng)驗(yàn)。

美國(guó)在這方面具有很高的代表性，目前已制定實(shí)施了幾十個(gè)環(huán)境法律和上千項(xiàng)環(huán)境保護(hù)條例，形成了一個(gè)完善和龐大的環(huán)境法律體系。[7]美國(guó)早在1899年就開(kāi)始了控制環(huán)境污染的立法，很快環(huán)境立法又從防治污染轉(zhuǎn)變?yōu)楸Ｗo(hù)整個(gè)生態(tài)環(huán)境?！秶?guó)家環(huán)境政策法》是美國(guó)環(huán)境問(wèn)題的重要基本法律，規(guī)定了美國(guó)的環(huán)境保護(hù)政策，設(shè)定了目標(biāo)，并提供了實(shí)施手段，對(duì)各州的相關(guān)立法起到了有力的推動(dòng)作用，特別是其規(guī)定的環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度，為許多國(guó)家所效法。[16]在20世紀(jì)70年代，美國(guó)又相繼制定了很多先進(jìn)的環(huán)境和節(jié)能法律法規(guī)，如《環(huán)境質(zhì)量改善法》、《安全飲用水法》、《美國(guó)環(huán)境教育法》、《資源保護(hù)與回收法》等，使美國(guó)成了國(guó)際環(huán)境保護(hù)的領(lǐng)先者。20世紀(jì)80年代后，美國(guó)進(jìn)一步加強(qiáng)了能源、資源、酸和廢棄物處置等方面的立法，制定了《核廢棄物政策法》、《酸雨法》、《清潔水法》及《清潔空氣法》等，進(jìn)一步完善了綠色法律體系。這些法律規(guī)定的內(nèi)容詳盡，較為全面并且各法之間還相互促進(jìn)和補(bǔ)充，如在《清潔水法》中，不僅針對(duì)不同的污染源制定了相應(yīng)的控制計(jì)劃，還規(guī)定了一些特殊的污染項(xiàng)目，同時(shí)為達(dá)到彌補(bǔ)該法在地下水污染控制方面不足的效果，隨后又制定了《安全飲用水法》，并達(dá)到了控制飲用水和保護(hù)地下水源的目的。[15]此外，美國(guó)的各個(gè)州還有自己的環(huán)境法，有的甚至還嚴(yán)格于聯(lián)邦法律。

美國(guó)的環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)的制定和實(shí)施也有其獨(dú)特的地方。[16](p57-62)美國(guó)的環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)不通過(guò)標(biāo)準(zhǔn)化渠道管理，而是以其完善的法律為依托，標(biāo)準(zhǔn)的制定、頒布和實(shí)施主要由美國(guó)環(huán)境保護(hù)局進(jìn)行，完全與其他法規(guī)相同，因此美國(guó)的環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)不僅是統(tǒng)一技術(shù)的要求更是法規(guī)，環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)的管理，走的是法規(guī)路線，違反了環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)就是違反了法律。美國(guó)國(guó)家水、空氣污染物排放標(biāo)準(zhǔn)是分行業(yè)制定，且十分強(qiáng)調(diào)標(biāo)準(zhǔn)是否有對(duì)應(yīng)技術(shù)、具備執(zhí)行的可行性。同樣，日本環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)的制定也是以各項(xiàng)法律為依據(jù)，頒布全國(guó)統(tǒng)一的環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)，同時(shí)各級(jí)地方政府對(duì)于控制污染的執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)具有很強(qiáng)的主動(dòng)性，常根據(jù)地方環(huán)境需要制定和實(shí)施比國(guó)家環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)還要嚴(yán)格的標(biāo)準(zhǔn)。日本還特別注重對(duì)環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)的及時(shí)修訂和指標(biāo)的增減，形成了一個(gè)良性循環(huán)的標(biāo)準(zhǔn)制度。日本的水污染一般采用濃度控制和總量控制相結(jié)合的標(biāo)準(zhǔn)，與我國(guó)偏重總量控制標(biāo)準(zhǔn)相比，對(duì)水污染的防治效果更顯著。[17](p41-43)

4.采用有效的環(huán)境經(jīng)濟(jì)手段。

利用環(huán)境經(jīng)濟(jì)手段促進(jìn)城市綠色管理已經(jīng)成為現(xiàn)代城市管理中的重要途徑之一。國(guó)外主要采用五類環(huán)境經(jīng)濟(jì)手段，包括收費(fèi)手段、排污交易權(quán)手段、補(bǔ)貼手段、押金退款手段及其他一些具激勵(lì)性的環(huán)境經(jīng)濟(jì)手段。[18]

收費(fèi)手段是目前使用最廣泛的手段之一。OECD中的不少國(guó)家都制定了較為有效和全面的環(huán)境稅費(fèi)政策，普遍采用了排污收費(fèi)、用戶收費(fèi)、產(chǎn)品收費(fèi)、管理收費(fèi)和稅收差別五種方式，其中以排污收費(fèi)達(dá)到的刺激和籌資效果最好。[18]如瑞典的大氣污染收費(fèi)政策對(duì)減少大氣污染就卓有成效。瑞典主要對(duì)容量和生產(chǎn)量超過(guò)一定標(biāo)準(zhǔn)的廠商的實(shí)際排放征收費(fèi)用，把收入全部返還給能源生產(chǎn)者，在低排放與高排放的廠商間重新分配。[18]瑞典還征收化石燃料中含有碳稅和硫含量費(fèi)，由于碳稅費(fèi)率較高，一些熱電廠已從使用化石燃料轉(zhuǎn)變?yōu)槭褂蒙锶剂?。德?guó)的廢水排污費(fèi)達(dá)標(biāo)鼓勵(lì)效果較強(qiáng)，按照廠商實(shí)際排放量征收，依據(jù)是污染物的組成確定費(fèi)率，促進(jìn)了水質(zhì)的改善。[18]

排污權(quán)交易手段由于具有公平性、低成本、靈活性的特點(diǎn)，已逐漸被許多國(guó)家廣泛使用。[19]目前國(guó)際上運(yùn)用的交易制度主要有大氣排污交易、水污染權(quán)交易、酸雨定額交易、含CFC和ODS產(chǎn)品的生產(chǎn)權(quán)和消費(fèi)權(quán)交易、低排污汽車信用交易以及廢物交易等。[18]美國(guó)是最早提出和實(shí)行排污權(quán)交易政策的國(guó)家，于1988年便開(kāi)始實(shí)施，積累了比較豐富的經(jīng)驗(yàn)。如美國(guó)制定了被稱為酸雨整治計(jì)劃的S02交易制度，主要針對(duì)公用事業(yè)單位的排放，排放額度的分配是根據(jù)歷史上的燃料消費(fèi)和嚴(yán)格規(guī)定的排污率，每年美國(guó)環(huán)保局會(huì)舉行拍賣會(huì)，為需要購(gòu)買(mǎi)排放配額的廠家或個(gè)人提供購(gòu)買(mǎi)途徑，使每年有剩余排放額度的單位可通過(guò)市場(chǎng)價(jià)格機(jī)制售出或轉(zhuǎn)讓多余的定額，該計(jì)劃具有靈活性，不影響工業(yè)生產(chǎn)且促進(jìn)大氣質(zhì)量的改善，實(shí)現(xiàn)了提高環(huán)境效益和經(jīng)濟(jì)效益的雙重效果。美國(guó)根據(jù)基準(zhǔn)年的情況對(duì)CFC產(chǎn)品的生產(chǎn)權(quán)制定管理政策，將生產(chǎn)權(quán)分配給已有的廠家，將消費(fèi)權(quán)分配給生產(chǎn)者和進(jìn)口廠商。新加坡對(duì)ODS配額的交易采用拍賣許可證的制度，[18]以先前的消費(fèi)量和拍賣為同等重要的共同依據(jù)，按季度將配額分配給進(jìn)口商和使用者，政府獲得配額拍賣的資金，并將該資金用于可代替技術(shù)和補(bǔ)償回收服務(wù)的傳播推廣。[18]

三、中國(guó)城市綠色管理的現(xiàn)狀及問(wèn)題

（一）中國(guó)城市綠色管理的現(xiàn)狀。

1.綠色戰(zhàn)略方針和規(guī)劃制定。

早從1972年中國(guó)就提出了“全面規(guī)劃，合理布局，綜合利用，化害為利，依靠群眾，大家動(dòng)手，保護(hù)環(huán)境，造福人民”的環(huán)境保護(hù)方針。[19]經(jīng)過(guò)四十年的發(fā)展，我國(guó)已將可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略確定為國(guó)家戰(zhàn)略，把環(huán)境保護(hù)確立為基本國(guó)策，強(qiáng)調(diào)要在科學(xué)發(fā)展觀的指導(dǎo)下，將環(huán)境保護(hù)與經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)并重，將生態(tài)文明與物質(zhì)文明、政治文明和精神文明并重，加強(qiáng)節(jié)能減排，共同促進(jìn)可持續(xù)發(fā)展。剛發(fā)布不久的“十二五”規(guī)劃綱要中，更是明確提出了要加快綠色低碳發(fā)展，建設(shè)資源節(jié)約型、環(huán)境友好型社會(huì)和提高生態(tài)文明水平。以國(guó)家的總體戰(zhàn)略為導(dǎo)向，各地方城市紛紛加快了城市制定綠色建設(shè)目標(biāo)和規(guī)劃的腳步，許多城市將循環(huán)經(jīng)濟(jì)、生態(tài)城市、綠色城市及低碳城市的理念納入了城市總體目標(biāo)和規(guī)劃中。[20]

2.綠色法律標(biāo)準(zhǔn)和管理機(jī)構(gòu)建設(shè)。

中國(guó)在1989年頒布實(shí)施了第一部環(huán)境保護(hù)基本大法，《中華人民共和國(guó)環(huán)境保護(hù)法（試行）》，開(kāi)啟了環(huán)境管理法制化的道路。[21]隨后國(guó)家和地方政府陸續(xù)出臺(tái)了許多環(huán)境和節(jié)能法律法規(guī)和標(biāo)準(zhǔn)，特別是《節(jié)約能源法》、《清潔生產(chǎn)促進(jìn)法》及《循環(huán)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法》的制定實(shí)施，極大地?cái)U(kuò)充了中國(guó)綠色管理的法律體系。同時(shí)，國(guó)家環(huán)保總局還制定了《國(guó)家園林城市標(biāo)準(zhǔn)》、《生態(tài)縣、市、省建設(shè)指標(biāo)》等標(biāo)準(zhǔn)，[22]以促進(jìn)全國(guó)城市綠色化發(fā)展。

在立法的同時(shí)，政府還相繼設(shè)立了環(huán)境管理機(jī)構(gòu)，成立了國(guó)家環(huán)境保護(hù)局，并將其列為國(guó)務(wù)院直屬機(jī)構(gòu)，形成了統(tǒng)一管理，分工負(fù)責(zé)的管理原則。各級(jí)環(huán)境管理體系也逐漸完善，到2005年全國(guó)各級(jí)環(huán)保行政主管部門(mén)已達(dá)3200多個(gè)，極大地加強(qiáng)了資源環(huán)境保護(hù)的監(jiān)管力度。[23]

3.實(shí)行綠色管理制度和政策。

改革開(kāi)放以來(lái)，國(guó)家資源環(huán)境管理形成了以“三同時(shí)”和“新五項(xiàng)”制度結(jié)合為防治污染和環(huán)境保護(hù)的制度體系，實(shí)行了一系列具體的制度措施，如環(huán)境保護(hù)目標(biāo)責(zé)任制度、排污許可證制度和城市環(huán)境綜合整治定量考核制度等，同時(shí)執(zhí)行“預(yù)防為主、防治結(jié)合”、“誰(shuí)污染、誰(shuí)治理”和“開(kāi)發(fā)與節(jié)約并重，把節(jié)約放在優(yōu)先地位”的政策。[20]將節(jié)能管理向引導(dǎo)和規(guī)范企業(yè)能源消費(fèi)行為轉(zhuǎn)變，出臺(tái)了新的節(jié)能管理制度和措施，通過(guò)政策、運(yùn)用價(jià)格機(jī)制和市場(chǎng)手段引導(dǎo)用戶節(jié)能。[23]

我國(guó)的綠色稅費(fèi)體系的發(fā)展尤為值得一提。[23]從1994年的第一次稅制改革至今，國(guó)家不斷加強(qiáng)稅收對(duì)資源環(huán)境的主動(dòng)調(diào)節(jié)作用，如擴(kuò)大了新的資源稅的征收范圍；對(duì)清潔能源實(shí)行低增值稅率；取消和降低了部分高能耗、高污染和資源性產(chǎn)品的出口退稅率；改革燃油稅費(fèi)，提高了汽油、溶劑油等的消費(fèi)稅率，等等。

（二）中國(guó)城市綠色管理中存在的問(wèn)題。

1.重經(jīng)濟(jì)輕環(huán)保，綠色觀念淡漠。

目前國(guó)內(nèi)很多地方政府和企業(yè)仍然缺乏環(huán)境保護(hù)責(zé)任心，缺少綠色觀念，仍將經(jīng)濟(jì)作為單一的發(fā)展核心，一味追求經(jīng)濟(jì)效益，忽視環(huán)境保護(hù)，甚至把發(fā)展經(jīng)濟(jì)與環(huán)境保護(hù)對(duì)立，有些地方政府唯招商是從，不惜出臺(tái)違反國(guó)家法律規(guī)定的地方政策，影響和阻礙環(huán)保部門(mén)正常履行職責(zé)，為一些招商引資企業(yè)違法生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)保駕護(hù)航。

2.口號(hào)多于行動(dòng)，綠色管理視角局限。

雖然全國(guó)許多城市都紛紛宣布要發(fā)展生態(tài)城市、低碳城市、綠色城市，但多流于口號(hào)和表面，真正制定和實(shí)施具體的政策措施的不多。有些城市僅針對(duì)某些環(huán)境問(wèn)題出臺(tái)一些“頭疼醫(yī)頭，腳痛醫(yī)腳”的對(duì)策措施，綠色管理的整體效果不大。有些城市則簡(jiǎn)單地將綠色城市管理等同于城市綠化、環(huán)境美化和清潔衛(wèi)生管理，使綠色管理涉及的領(lǐng)域受到較大局限。

3.綠色管理體制機(jī)制不健全，監(jiān)管乏力。

目前中國(guó)環(huán)境管理體制關(guān)系仍未理順，存在管理部門(mén)條塊分割，無(wú)法協(xié)調(diào)合作的現(xiàn)象，不但整體上缺乏強(qiáng)力的獎(jiǎng)懲和監(jiān)督機(jī)制，而且管理松散、效率低下，監(jiān)管能力弱，缺少公眾參與和監(jiān)督。這些城市綠色管理機(jī)制和體制存在的問(wèn)題導(dǎo)致企業(yè)故意違法超標(biāo)排污、環(huán)評(píng)單位評(píng)價(jià)失實(shí)、地方政府及相關(guān)部門(mén)應(yīng)對(duì)不及時(shí)等環(huán)境事件屢屢發(fā)生，嚴(yán)重影響了城市綠色發(fā)展的順利進(jìn)行。

4.綠色法律和標(biāo)準(zhǔn)不健全，政策體系不完善。

中國(guó)目前在環(huán)境立法方面仍然存在較多漏洞，如缺少關(guān)于重金屬污染防治的環(huán)境立法，沒(méi)有針對(duì)造成重大污染之后如何賠償?shù)姆傻?，各?xiàng)環(huán)保法律整體配合性也較差。政策體系以政府直接管理為主，仍側(cè)重末端治理，對(duì)綠色的鼓勵(lì)性低。此外，規(guī)范的綠色標(biāo)準(zhǔn)體系也極大缺失，許多領(lǐng)域沒(méi)有評(píng)判標(biāo)準(zhǔn)，已有的標(biāo)準(zhǔn)還常常存在僵化、使用混亂、一刀切等現(xiàn)象。

四、國(guó)外城市綠色管理對(duì)中國(guó)的啟示

中國(guó)進(jìn)行城市綠色管理起步較晚，雖然已有了一定的發(fā)展和成績(jī)，但仍存在諸多問(wèn)題，因而學(xué)習(xí)國(guó)外先進(jìn)思想和經(jīng)驗(yàn)對(duì)進(jìn)一步提高中國(guó)城市綠色管理水平具有重要的作用，中國(guó)應(yīng)當(dāng)在綜合借鑒國(guó)外城市綠色管理的經(jīng)驗(yàn)上，從多方面入手促進(jìn)城市綠色管理的提升。

（一）提高社會(huì)整體綠色意識(shí)，培養(yǎng)綠色文化。

城市政府要以身作則，并通過(guò)社會(huì)輿論宣傳、開(kāi)展綠色活動(dòng)等多種途徑廣泛進(jìn)行綠色知識(shí)的普及，可以借助學(xué)校、企業(yè)及社區(qū)的力量擴(kuò)大教育影響，建立綠色教育基地、綠色社區(qū)等，倡導(dǎo)綠色生活方式，鼓勵(lì)綠色消費(fèi)，并動(dòng)員非政府組織、非企業(yè)組織等社會(huì)力量積極參與城市管理，引導(dǎo)民眾節(jié)約能源、保護(hù)環(huán)境，增強(qiáng)人們的環(huán)境責(zé)任感和使命感，提高全民的綠色意識(shí)，促進(jìn)城市綠色文化的形成。

（二）明確城市發(fā)展戰(zhàn)略目標(biāo)及規(guī)劃，強(qiáng)化綠色理念。

各城市都應(yīng)以科學(xué)發(fā)展觀為指導(dǎo)，以可持續(xù)發(fā)展為總戰(zhàn)略，立足于城市的自身特點(diǎn)，遵循生態(tài)學(xué)、可持續(xù)發(fā)展學(xué)等的基本原理，做出正確的城市定位，制定合理的發(fā)展戰(zhàn)略目標(biāo)，切實(shí)將綠色理念融入城市的建設(shè)和經(jīng)濟(jì)的近遠(yuǎn)期規(guī)劃中，對(duì)城市交通、環(huán)境設(shè)施、產(chǎn)業(yè)引入與布局、建筑施工等多方面注重對(duì)生態(tài)環(huán)境有益的設(shè)計(jì)規(guī)劃，大力推進(jìn)城市綠色交通、綠色建筑、綠色設(shè)施及綠色產(chǎn)業(yè)等。同時(shí)要注意統(tǒng)籌城鄉(xiāng)的生態(tài)建設(shè)，推動(dòng)城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)及交通網(wǎng)絡(luò)的一體化，促進(jìn)城鄉(xiāng)共同可持續(xù)發(fā)展。

（三）完善綠色管理制度和機(jī)制，加強(qiáng)管理體制創(chuàng)新。

改革政府經(jīng)濟(jì)優(yōu)先的管理體制，提升政府的綠色職能，對(duì)城市環(huán)境管理實(shí)施市、區(qū)垂直管理，打破條塊模式和雙重管理的局限，加強(qiáng)城市環(huán)境管理的整體性。完善綠色管理制度，如改革以GDP為核心的政績(jī)考核制度，推行綠色績(jī)效考核，施行政府綠色采購(gòu)制度、綠色辦公制度、環(huán)境報(bào)告制度、有償使用制度、社會(huì)參與制度等。改進(jìn)適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的綠色管理運(yùn)行機(jī)制，如建立有效的懲治和激勵(lì)機(jī)制、嚴(yán)格的環(huán)境責(zé)任追究機(jī)制、內(nèi)外監(jiān)管機(jī)制、生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制等。

（四）健全綠色法律政策體系，制定合理的綠色標(biāo)準(zhǔn)。

國(guó)家應(yīng)在參照主體功能區(qū)劃的基礎(chǔ)上，根據(jù)城市所處地域、經(jīng)濟(jì)水平和發(fā)展階段的不同，對(duì)生產(chǎn)、產(chǎn)品、管理、服務(wù)、行業(yè)等多領(lǐng)域制定規(guī)范且差異化的綠色標(biāo)準(zhǔn)。中央及地方政府應(yīng)進(jìn)一步健全綠色法律政策體系，如彌補(bǔ)環(huán)境法律漏洞，調(diào)整稅費(fèi)政策，加強(qiáng)稅收對(duì)環(huán)保的控制和引導(dǎo)作用，推出專項(xiàng)的能源稅、環(huán)境稅等稅種，制定綠色優(yōu)惠、資金保障、綠色貿(mào)易、綠色信貸、綠色金融、排污權(quán)交易等新型環(huán)保政策，設(shè)定合理的綠色門(mén)檻，嚴(yán)格控制市場(chǎng)準(zhǔn)入，提高對(duì)綠色標(biāo)準(zhǔn)和法律政策的執(zhí)行力度。

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