民生幸福：政府善治的價值導向

黃建軍

（1.南京師范大學 公共管理學院，江蘇 南京 210046；2.北京大學 政府管理學院，北京 100871）

一、導語

經(jīng)過30多年的改革，當前的中國社會仍處于轉型期，伴隨著市場經(jīng)濟的快速發(fā)展，社會結構發(fā)生著深刻的變化，原有的各種利益格局不斷重新進行調整，利益追求出現(xiàn)了多元化的趨勢，在上述利益重新“洗牌”的過程中，人民的合法權益卻沒有得到有效的保障，關乎民生的社會保障、收入分配、教育公平、醫(yī)療改革、物價問題、食品衛(wèi)生、住房問題等關注度極高的民生話題，也沒有得到很好的解決。

從2010年第十一屆全國人大第三次政府工作報告溫家寶總理提出“讓人民生活得更加幸福、更有尊嚴”，到第十一屆全國人大第四次政府工作報告提出“始終堅持經(jīng)濟發(fā)展與社會發(fā)展相協(xié)調，圍繞改善民生謀發(fā)展。改革開放是實現(xiàn)國家強盛、人民幸福的必由之路”。2012年的第十一屆全國人大五次會議提出“保障和改善民生，解決關系群眾切身利益的問題，要把保障和改善民生作為政府工作的重要任務，讓農(nóng)民無論進城還是留鄉(xiāng)，都能安居樂業(yè)、幸福生活”，政府工作報告連續(xù)三年都提及到了“幸?！边@一概念，因此，關系民生幸福的問題亦成為社會各界關注的焦點問題。2012年兩會開幕以來，代表委員們積極獻言獻策，人民通過各個渠道和途徑積極參與，形成了積極生動的互動畫面，這正是當今中國社會應有的場景。大家關注的視角多與自身的感受和國家的政策相關聯(lián)，民心之所向，反映了歷史發(fā)展的必然，也是社會主義建設發(fā)展的題中應有之義。

然而對民生幸福的熱切期盼，如何才能夠化為冷靜的思考和沉穩(wěn)的追求，這也是改革所需要解決的問題，尤其是隨著經(jīng)濟社會的快速發(fā)展，人民的需求多層次、多元化，幸福的內(nèi)涵和要求在不斷拓展，這就要求政府提供更加精細化的公共服務，以滿足新需求，繼續(xù)深化社會管理創(chuàng)新的執(zhí)行力，讓人民共享改革發(fā)展的成果，當前所出現(xiàn)的政府治理的善治理念轉向可以看作是提升民生幸福的有效治理理念和思路方針，如果服務型政府確立了這一良好的治理理念，牢固樹立執(zhí)政為民的理念和對民生利益、民生幸福的至上尊重，民生幸福也就得到了極大的保障。

二、民生幸福與政府善治的內(nèi)在關聯(lián)

一般來說，善治是一種良好的治理（good governance），作為當代政府比較理想的治理模式，主要強調政府的管理活動能以耗費最少的社會資本而獲得最大限度的公共利益，從而可以滿足最大多數(shù)人的公共需要，在政府、市場與公民社會三者之間實現(xiàn)和諧的發(fā)展?！吧浦蔚谋举|特征是政府與公民對公共生活的合作管理，是政治國家與公民社會的一種新穎關系，是兩者的最佳狀態(tài)”。[1]（p12）政府善治則是一種建立在“有效統(tǒng)治”基礎上的政府管理，是在政府治理的基礎上發(fā)展起來的一種管理方式，它是為了如何使政府治理更加有效而提出的概念。所以，政府善治既是一種政府在管理公共事務中的管理新理念，也是一種管理創(chuàng)新的方式和過程。民生幸福作為一個動態(tài)持續(xù)發(fā)展的概念，其外延和內(nèi)涵隨著社會發(fā)展和進步而不斷擴展和升級，當前民生訴求的多層次、多元化又增加了政府有效供給的難度，因此要從多方面關注和加強民生幸福，政府必須樹立以人為本的服務理念，在加快發(fā)展社會事業(yè)，推進基本公共服務均等化的同時，不斷創(chuàng)新社會服務管理，彰顯社會的公平正義，才能不斷提高民眾生活的幸福感，其影響力可以說涉及到了政府工作的方方面面，同時也關切到了人民大眾生活的細枝末節(jié)。

政府善治與民生幸福有著內(nèi)在的關聯(lián)，如果民生問題解決得好，民生幸福的具體實現(xiàn)程度則會大大提高，政府得到民眾的支持、理解的程度也會提高，因此，民生幸福是檢驗政府是否善治的最終標準。政府善治是促進民生幸福的外部因素和手段，只有實現(xiàn)善治的政府才能為民生幸福提供豐富的社會公共服務資源，最大化滿足人民的目標和理想，讓人過上更美好的生活。

（一）民生幸福是政府善治的現(xiàn)實訴求。

政府對民生幸福負有不可推卸的責任，人們實現(xiàn)達到幸福生活所必需的基本條件只能由政府來提供，政府通過創(chuàng)造、提供這些條件來直接或間接地決定和影響人們的民生生活，因此，“作為一個執(zhí)政黨，對該國的社會發(fā)展和民生幸福起至關重要的作用，如何治黨，是執(zhí)政黨自身要思考的問題和關注的焦點”。[2]（p68）

民生幸福的提出是我國改革發(fā)展三十多年來經(jīng)驗和成就的總結和提升。在革命和戰(zhàn)爭的年代，人民的理想是要取得革命的成功，甚至于忘記了革命的初衷和目標，對于幸福則只是一個抽象的想像，三十多年來的改革隨著我國經(jīng)濟建設的巨大發(fā)展和成功，在我們?nèi)娼ㄔO小康社會的新時期，幸福逐漸被提到了人們的面前，成為整個社會關注的核心，成為我們的政府需要努力解決的現(xiàn)實問題。當今中國社會，貧困和收入的差距已經(jīng)成為影響民生幸福的現(xiàn)實因素，制度和決策上的偏差與不公也成為影響民生幸福的政治因素，此外，中國傳統(tǒng)的發(fā)展觀念給社會發(fā)展帶來了諸多問題也成為影響民生幸福的一個社會因素。為了把這些問題從根本上解決，對于執(zhí)政黨來說必須以民生幸福為出發(fā)點，黨的全部任務和責任就是帶領人民實現(xiàn)他們的利益訴求，提供各項公共服務，滿足人民的民生幸福需求，民生幸福問題解決好了，民眾對政府的支持程度越高，政府執(zhí)政的合法性和生命力自然越長久。

因此，民生幸福不僅關系到人民群眾的根本利益，而且影響到整個國家改革發(fā)展穩(wěn)定的大局，民生幸福解決得好，社會經(jīng)濟就能順利發(fā)展，全面建設小康社會的奮斗目標就能順利實現(xiàn)，人民對政府執(zhí)政能力的信任和信心也會增強，黨執(zhí)政的政治權威和治理國家的能力也會提高，善治政府義不容辭的職責所在，就是為人民的幸福生活創(chuàng)造良好的外部條件，不斷改善政府的服務質量，履行對人民幸福生活的責任，從這點來說實現(xiàn)好維護好民生幸福就是政府善治的現(xiàn)實訴求。

（二）政府善治要以民生幸福為落腳點。

當前，我國正處于社會轉型的特殊時期，民生幸福不僅關系人民的根本利益，而且影響到整個國家改革發(fā)展穩(wěn)定的大局，只有解決民生問題和促進民生幸福，我們黨執(zhí)政興國才有了方向和目標。切實實現(xiàn)民生幸福，不僅是現(xiàn)階段我國社會發(fā)展的現(xiàn)實需求，也是推動公平正義、促進政府善治、構建和諧社會的重要條件。民生幸福理應成為善治政府的政治探索和制度設計理念并持續(xù)堅持下去，因為“無論政治制度和意識形態(tài)有多么大的差異，無論政治文明發(fā)展程度有多么大的不同，追求民生幸福最大化和社會公共利益最大化將是人類政治活動永恒的價值追求，否則其政治體制的合法性和生命力就會成大問題”。[3]

社會主義國家的一切權力屬于人民。資本主義國家的權力掌握在少數(shù)人手中，因此雖然資本主義社會物質財富比較豐富，人民卻沒有感到真正的幸福，無產(chǎn)階級革命者馬克思恩格斯則一直重視人的幸福，把有利于人的全面發(fā)展和民生幸福最大化的共產(chǎn)主義社會作為人類的理想追求，在總結巴黎公社經(jīng)驗時他們就指出公社公職人員“應當成為公社的勤務員”和為“社會的負責的公仆”，并且強調“公社的偉大社會措施就是它本身的存在和工作。它所采取的各項具體措施，只能顯示出走向屬于人民、由人民掌權的政府的趨勢”。[4]（p163）革命導師列寧也指出“只有社會主義才能廣泛推行和真正支配根據(jù)科學原則進行的產(chǎn)品的社會生產(chǎn)和分配，以便使所有勞動者過最美好、最幸福的生活”。[5]（p546）中國共產(chǎn)黨作為無產(chǎn)階級的先鋒隊，黨沒有自己的特殊利益，只代表著最廣大人民的根本利益，并把這當作黨一切工作的出發(fā)點和落腳點。毛澤東明確提出：“共產(chǎn)黨人的一切言論行動，必須以合乎最廣大人民群眾的最大利益，為最廣大人民群眾所擁護為最高標準?！盵6]（p731）黨成立90多年來始終以代表最廣大人民的利益為指導思想，改革開放30多年的實踐進程就是不斷重視和改善民生的進程，黨的十七大報告中著重強調“要堅持以解決人民最關心、最直接、最現(xiàn)實的利益問題為著力點，為群眾多辦好事、辦實事”，“要始終把實現(xiàn)好、維護好、發(fā)展好最廣大人民的根本利益作為黨和國家一切工作的出發(fā)點和落腳點，做到發(fā)展為了人民、發(fā)展依靠人民、發(fā)展成果由人民共享。”[7]（p15）黨的十七屆五中全會更是順應全國人民過上更美好生活的新期待，緊緊圍繞科學發(fā)展的時代主題，加快轉變經(jīng)濟發(fā)展方式，把保障和改善民生作為根本的出發(fā)點和落腳點，對我國“十二五”時期經(jīng)濟社會發(fā)展作出了全面部署，“十二五”時期是我國全面建設小康社會關鍵時期，是加快轉變經(jīng)濟發(fā)展方式的攻堅時期，人民群眾對就業(yè)、教育、醫(yī)療、環(huán)境等方面質量要求會更高，民生幸福顯得越來越重要，也會成為政府善治堅定不移的基本理念和價值追求。

三、政府善治是民生幸福的價值標準

隨著中國改革開放的進一步深入，社會主義現(xiàn)代化建設的步伐也逐步加快，社會環(huán)境卻日趨復雜化，社會利益格局在不斷變化，社會群體利益日趨多樣化，人民的需求也日益多樣化，政府的權力也在分化，全社會迫切需要一種以民生幸福需要為導向的多元主體參與的權力分配治理模式，同時，我國政府也在深化改革建設服務型政府，人民對公共服務資源的需求擴大被提升為主要的努力方向。這一切的變化也推動了政府服務理念在不斷演變，善治這一理論的引入正好與關注民生幸福的價值標準不謀而合，將以民眾利益為主體的價值標準帶入到我國政府的治理體系中來，用最為關切民生幸福的方式建立我國政府治理的價值標準。

（一）確立以人為本的價值標準。

人作為社會發(fā)展的主體，人的全面發(fā)展是社會進步的最高標準，以人為本不僅是科學發(fā)展觀的本質和核心內(nèi)容，也是我們衡量各項工作的根本出發(fā)點，以實現(xiàn)人的全面發(fā)展為目標，不斷滿足人民群眾日益增長的物質文化需要，保障人民群眾的經(jīng)濟、政治和文化權益不受侵害，實現(xiàn)全體人民共享改革發(fā)展的成果，強調人的個體主觀感受與人的全面發(fā)展及社會發(fā)展之間的關聯(lián)?？茖W發(fā)展觀也把發(fā)展的人文向度放在了突出的位置，以人的自由全面發(fā)展作為評判社會發(fā)展的根本價值標準，把人民的利益作為一切工作的出發(fā)點和落腳點，保障人們物質生活的多樣化、政治生活的民主化、精神生活的豐富，以及人與自然之間和諧發(fā)展，創(chuàng)造各種有利條件促進人的全面發(fā)展，只有在這樣的理念和思想指導下，才能最大程度地確保民眾的主體地位和利益保障。政府的善治理念就包含了這樣的思想，努力構建民生幸福工程就是實現(xiàn)政府善治的過程，二者是統(tǒng)一的，按照以人為本的要求，政府的善治要圍繞實現(xiàn)人民的利益要求，滿足人民的發(fā)展需要，促進人的全面發(fā)展。

（二）構建符合民生幸福的價值標準。

在當代中國，政府善治的根本目的就在于實現(xiàn)社會的公共價值和增進社會的公共利益，這里民眾的公共利益高于一切，因此，民生幸福是當前我國政府善治的最高目標，從本質上來說，政府的一切行為都應該是圍繞滿足民生幸福的具體要求。因此，善治思想在當前的政府治理理念中應該遵循的一個評價原則是：政府的行政行為和效果能否得到最大多數(shù)人民的認可和贊同，是否能讓最廣泛的人民大眾產(chǎn)生主人翁般的幸福感。

目前，我國各級政府都在著力打造服務型政府的理念可以說是善治理念的一個具體應用，服務型政府不僅注重政府提供公共性的服務資源的過程，還注重政府提供服務的公正性、責任性、有效性等，并且將政府提供的公共服務能否滿足人民的需求作為考察的重要標準。因此，我們可以說服務型政府的構建目標就是民生幸福的社會總合成，努力打造服務型的政府就是通過政府善治的治理理念努力實現(xiàn)民生幸福的公民社會。生存和發(fā)展的需求既是人民實現(xiàn)民生幸福的立足點，也是建設服務型政府的出發(fā)點，要有效地實現(xiàn)人民的幸福生活，還應調動廣大人民的積極性，完善人民的利益表達機制，拓寬和疏通民意表達渠道，通過多種渠道讓人民在民生方面的訴求可以有序表達，政府則出面加以推進和改善，從而有效引導民意，讓民意帶領政策發(fā)展，讓廣大人民對幸福生活的追求變成一種永恒的不竭的動力。要構建一種符合民生幸福的價值標準就要形成這種政府與社會公眾的對話和互動，通過了解民眾真實的意愿與感受，了解他們對政府及職能部門工作的評價和判斷，既可以對政府的工作績效做出公正合理的評價，也可以直接了解社會公眾的需求趨勢和對社會公共事務的滿意程度，作為我們構建民生幸福的外在標準。在充分意識到社會民眾的重要價值作用的基礎上，努力發(fā)展社會民眾參與政府治理并不斷凸顯他們的主體地位，是當前政府善治思想下治理過程的一個發(fā)展趨勢。

四、政府善治能夠促進民生幸福

處于轉型期的當代中國，要積極應對和化解各種不利于和諧發(fā)展的矛盾因素，民生幸福不僅關乎人民的根本利益，還會影響到國家改革發(fā)展和社會深刻變革的總體大局，因此，當前政府善治理念不僅是為當代政府的發(fā)展開拓出了一條嶄新的施政之路，更重要的是能夠通過善治政府理念的打造，讓政府緊緊抓住民生幸福這條發(fā)展主線，通過制度的完善和社會管理的創(chuàng)新發(fā)展，這種轉向能夠有力地促進民生幸福。

（一）完善制度保障民生幸福。

服務型政府對于民生問題的解決要依賴于制度的完善。無論社會發(fā)展到什么程度，民生幸福都是人民最關心的問題，任何政治探索和制度設計都要以民生幸福為最終理念?！榜R克思社會主義革命理論的目的，就在于推翻壓抑人的發(fā)展的私有制度，創(chuàng)造最無愧于和最適合于人的天性的社會制度，從而促進人的全面自由發(fā)展”。[8]（p16）人類社會的歷史也就是人類追求幸福的歷史，制度只是服務于人的幸福追求的媒介，制度不斷的發(fā)展完善的程度，決定了人的幸福實現(xiàn)的程度，因此，服務型政府的善治要努力完善各種制度安排，促進民生幸福由可能到現(xiàn)實的盡快實現(xiàn)。

當前社會要從制度上營造一種客觀公平的外部環(huán)境以保證和促進民生幸福的最大化。政府要完善保障和改善民生的制度安排，完善制約和監(jiān)督的機制，深入了解民情動態(tài)，建立科學有效的利益協(xié)調機制、訴求表達機制、權益保障機制等，及時有效地處理人民內(nèi)部矛盾，使發(fā)展成果更好地惠及全體人民。尤其在市場經(jīng)濟的條件下，應當在制度中體現(xiàn)“德行也是人安身立命所不可缺，它不僅可以給自己帶來良心的安寧、人格的尊嚴、社會的贊譽，甚至同時也可以帶來某種生存與發(fā)展的基本便利”，[9]（p180）把社會公平與公正作為維系社會秩序的基本準則，如果社會公平與公正出現(xiàn)了嚴重問題，社會成員、社會群體和社會階層之間就會產(chǎn)生激烈沖突，給社會的安定團結和人民的幸福生活帶來嚴重威脅。因此，政府善治從制度上維護公平公正不僅關系到鞏固國家政治基礎，也是實現(xiàn)民生幸福的重要前提，是社會關注和追求的目標和價值取向。

（二）創(chuàng)新社會管理提升民生幸福。

在我國目前的形勢下，要讓全體人民參與社會管理并不現(xiàn)實，要隨時捕捉與人民群眾利益息息相關的民生問題，應該以創(chuàng)新社會管理為突破口，社會管理的效能與人民生活緊密關聯(lián)，“人們普遍認為，許多不發(fā)達的國家政府管理體制都是不健全的，這種不健全的政府管理體制則會阻礙政府的善治和經(jīng)濟的發(fā)展，從而影響人們生活的改善”。[10]（165–190）隨著社會的快速發(fā)展，社會管理的內(nèi)容更加復雜化，社會管理的方式更加多樣化，社會管理的危機也逐漸凸顯，要創(chuàng)新社會管理，體現(xiàn)社會管理的合法性、公開性和有效性等新的理念，就需要人民參與通過合適的途徑體現(xiàn)出來，充分發(fā)揮人民的積極性和創(chuàng)造性，政府也應該不斷提高社會管理科學化水平，尋找社會管理方面存在的問題、原因和今后努力的目標，為我國“十二五”時期全面提升民生幸福創(chuàng)造更好的社會條件。

創(chuàng)新社會管理，構建和諧社會是一項復雜的系統(tǒng)工程。目前要貫徹落實科學發(fā)展觀，按照建設服務型政府的要求，以解決民生問題和促進社會和諧為出發(fā)點，建立與我國國情相適應的社會管理和公共服務體系。在經(jīng)濟發(fā)展的基礎上，增加公共產(chǎn)品數(shù)量，滿足人民日益增長的物質文化需求。尤其是經(jīng)過30多年改革開放，我們國家已經(jīng)基本解決了溫飽問題，正在向全面的小康社會邁進，在此過程中，人們也開始尋求歸屬感、社會公平和尊重、實現(xiàn)自我價值等更高的社會需求，這些變化對社會管理創(chuàng)新提出了新挑戰(zhàn)，市場經(jīng)濟條件下的社會管理需求排斥了原來的計劃體制下政府利用政權管理一切社會事務的社會管理方式，因此必須加強和創(chuàng)新社會管理，尊重人民的主體地位，保障人民各項權益逐步得到滿足，正確處理改革發(fā)展中新出現(xiàn)的人民內(nèi)部矛盾和其他社會利益矛盾，最大限度地激發(fā)人民的社會創(chuàng)造性和生產(chǎn)活力、把社會發(fā)展的不和諧因素減到最少，妥善處理各方面的利益關系，才能更好地保障和改善民生，促進社會公平，逐步實現(xiàn)基本的公共服務均等化。在這個過程中政府要發(fā)揮主導作用，也為社會其他組織參與管理創(chuàng)造有效的條件，讓社會組織能夠健康發(fā)展，保證社會各個階層都能分享到我國經(jīng)濟社會發(fā)展的成果。加強和創(chuàng)新社會管理，還要堅持深化體制機制改革，提高社會管理的效率，打破一些部門和地區(qū)行業(yè)之間壟斷，用競爭的方式降低管理和服務的成本，為人民群眾提供更物美價廉的公共產(chǎn)品，積極發(fā)揮廣大社區(qū)和各類社會組織的作用，不斷促進公共產(chǎn)品供給多樣化，為廣大人民提供更有保障的公共服務，維護他們自身的合法權益，從而做到提升民生幸福。

五、簡單結語

當前我國在社會管理中遇到的一些困境、如何提高人民幸福的滿意度、尋找社會管理創(chuàng)新的有效路徑等問題，都需要我們不斷在實踐中創(chuàng)新社會管理，通過各種渠道尋找人民參與管理的方式方法，了解人民的所思所想，積極回應廣大人民群眾最關心、最現(xiàn)實的問題。社會管理創(chuàng)新的發(fā)展動力和力量源泉就是民生幸福的需要，要使國家的決策實施具有堅實的基礎，必須認真傾聽群眾的呼聲，把群眾是否滿意作為加強和創(chuàng)新社會管理的出發(fā)點和落腳點，在科學民主的方式上推進社會管理的整合與創(chuàng)新，增強政府社會管理的科學化、公共事務決策的民主化，促進決策的公正性和透明度。當前我們強調民生幸福問題、強調把社會管理創(chuàng)新作為提升民生幸福的路徑之一，原因即是改革開放到了今天的程度，權利和財富的分配嚴重不均在社會成員之間普遍存在，社會利益關系不協(xié)調日益加劇。我國歷史上的改革，表現(xiàn)出“強勢主體利益”主導經(jīng)濟社會發(fā)展方向，弱勢群體利益則受到了極大傷害，強勢主體利用資源配置權進行有利于自身的資源配置，使得強者更強，弱者更弱，在社會生活中出現(xiàn)了“馬太效應”這樣一個兩級分化現(xiàn)象。城鄉(xiāng)越來越大的差別、分配收入的不公正、就業(yè)機會的不均等現(xiàn)象造成的事實上的不平等、不公正越來越大，已經(jīng)嚴重影響了廣大人民的幸福感受，影響到了社會的正常發(fā)展，廣大人民不能平等地分享改革發(fā)展的一系列成果。如果任由這些不合理、不合法的現(xiàn)象長期存在下去，將無法消弭人民群眾強烈不滿的情緒，由于社會不公而產(chǎn)生的不平衡心態(tài)，就會明顯加劇社會矛盾，民生幸福問題也無從談起。因此，對民生問題的把握要求黨和政府通過加強和創(chuàng)新社會管理，妥善解決社會發(fā)展矛盾凸顯期的各類問題，切實提升民生幸福。

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