芬蘭灣海洋環(huán)境保護與管理及其對我國的啟示＊

劉 霜，張繼民，劉娜娜，鄧春梅，張 琦

（1.國家海洋局海洋溢油鑒別與損害評估技術(shù)重點實驗室 青島 266033；2.國家海洋局北海環(huán)境監(jiān)測中心 青島 266033）

芬蘭灣海洋環(huán)境保護與管理及其對我國的啟示＊

劉 霜1，2，張繼民1，2，劉娜娜1，2，鄧春梅1，2，張 琦1，2

（1.國家海洋局海洋溢油鑒別與損害評估技術(shù)重點實驗室 青島 266033；2.國家海洋局北海環(huán)境監(jiān)測中心 青島 266033）

文章從芬蘭灣的海域環(huán)境及生態(tài)系統(tǒng)的特征出發(fā)，介紹了芬蘭灣面臨的主要海洋環(huán)境問題，分析了芬蘭政府保護和管理海洋環(huán)境的主要措施，在此基礎(chǔ)上提出了我國在海洋環(huán)境保護及管理方面的需要解決的主要問題。

芬蘭；海洋環(huán)境；保護；管理

芬蘭位于歐洲北部，芬蘭全國總面積為338 000 km2，是歐洲第七大國家，北面與挪威接壤，西北與瑞典為鄰，東面是俄羅斯，南邊瀕臨波羅的海和芬蘭灣，西邊是波的尼亞灣及瑞典。芬蘭的海岸線曲折，長達1 100 km。另外，芬蘭西南部的沿海散布著眾多小島，是歐洲最大的一片群島海域。

芬蘭是歐洲乃至世界上最富庶的國家之一，也是主要的海洋強國之一，在環(huán)境保護及可更新能源領(lǐng)域的創(chuàng)新能力在全球名列前茅［1］，在2003年聯(lián)合國世界水質(zhì)評估計劃及2005年世界經(jīng)濟論壇的環(huán)境可持續(xù)性指數(shù)亦高居首位。此外，在瑞士達沃斯舉行的世界經(jīng)濟論壇發(fā)表的題為《2005年環(huán)境可持續(xù)發(fā)展指數(shù)報告》提出，在接受調(diào)查的全球144個國家和地區(qū)中，芬蘭的環(huán)保狀況最好。雖然芬蘭在海洋環(huán)境保護與管理方面積累了許多經(jīng)驗，但在發(fā)展過程中也面臨海洋環(huán)境保護的新挑戰(zhàn)等諸多問題，研究芬蘭灣海洋環(huán)境保護與管理的各個方面，尤其是成功的經(jīng)驗，對我國海洋保護與管理具有重要的指導和借鑒意義。

1 芬蘭灣海洋環(huán)境及生態(tài)系統(tǒng)的特征

1.1 芬蘭灣海洋環(huán)境特征

芬蘭灣是波羅的海東部的大海灣，位于芬蘭、愛沙尼亞之間，伸展至俄羅斯圣彼得堡為止。地理位置位于溫帶海洋性氣候和亞寒帶大陸性的氣候之間。冬季部分冰凍，結(jié)冰期3～5個月。芬蘭灣形狀細長，面積約3萬km2。東西長約400 km，入口處寬70 km，中部最寬處130 km。南北19～128 km。北岸陡峭、曲折，多島嶼；東、南岸低平。深度和鹽度均自東向西逐漸增加。一般深度20～30 m，平均深度僅37 m，比整個波羅的海低很多。西端入口處最深，達115 m。海水含鹽量低，平均鹽度3～6。芬蘭灣東部末端有一支大量淡水流入涅瓦河，造成東西部鹽度明顯不同。灣西部，一個準固定的鹽躍層位于60～80 m深度，那個區(qū)域的海底鹽度能夠達到8～10，灣東部沒有固定的鹽度躍層，那里鹽度大體隨深度線性增加。

1.2 芬蘭灣生態(tài)系統(tǒng)的典型特點——底質(zhì)缺氧和海底磷釋放

沿著芬蘭灣，有許多小的半封閉的內(nèi)灣，當有溫躍層時內(nèi)灣海域海水交換受到限制。這些內(nèi)灣形成了當?shù)氐踪|(zhì)缺氧熱點區(qū)域，而且，在缺氧區(qū)域大量的磷從底質(zhì)釋放到水中。地質(zhì)記錄表明在過去，約1 000年前，在中世紀暖期的氣候階段，波羅的海的缺氧現(xiàn)象增多。芬蘭灣沉積物記錄表明：從芬蘭灣東部的北海岸地區(qū)的表層沉積物芯表明了全部的微弱缺氧現(xiàn)象，也就是從20世紀50年代以后海底開始缺氧?，F(xiàn)在，氧氣缺少甚至在一些淺的海盆地區(qū)也出現(xiàn)了，尤其是在破碎的群島和海岸的海盆地區(qū)缺氧是個問題。

底質(zhì)是水生系統(tǒng)的一部分，對于海水的物理化學生物性質(zhì)有著重要的作用，尤其在狹長形的海水區(qū)域，如，芬蘭灣，它的底質(zhì)面積相對于水體體積而言更大。缺氧對于底棲的動植物是有害的，而且還通過內(nèi)部負荷影響整個生態(tài)系統(tǒng)。范圍擴大和延長的海底缺氧能夠使的環(huán)境問題變得更為嚴重，可通過從海底釋放重金屬和營養(yǎng)鹽，如磷，從而加重富營養(yǎng)化。芬蘭灣海底的大部分地區(qū)有鐵錳硬層和凝結(jié)物組成。凝結(jié)物還含有磷，可以在缺氧的條件下釋放。如果將來氣候變暖的范圍擴大時間延長，加上人類活動的增多，底質(zhì)缺氧對于生態(tài)系統(tǒng)的影響將更為巨大。

在富營養(yǎng)化的芬蘭灣，磷在海底底質(zhì)的循環(huán)過程大體如下［2］：春季以前，水體中有大量的生物可用磷。春季和夏季，磷被生物大量吸收，形成含磷的有機顆粒物。這樣，水體中的生物可用磷含量很少。在底質(zhì)中，磷通過生物地化過程變成溶解態(tài)，在顆粒和間隙水中運輸。接下來的溶解態(tài)的磷的行為取決于底質(zhì)水體界面的條件。如果有氧氣，有充足的鐵與磷形成氧化物，再釋放到水中的就很少了。如果由于氧氣缺乏，鐵不夠，則溶解的磷大量向水體釋放。在較短的時間內(nèi)，釋放的量會比固定的量高很多。當大面積的海底區(qū)域發(fā)生該釋放過程時，對水體的化學性質(zhì)影響很大。在芬蘭灣，海底磷釋放過程的重要性很明顯，冬季，水體磷的濃度變動可以達到20μg/L。在芬蘭灣，這個變動需要大約2萬t的磷。外部輸入這么多的磷沒有可能的解釋，一定是內(nèi)部的轉(zhuǎn)換，可以解釋為水體和底質(zhì)間的循環(huán)。水體高的磷含量使得系統(tǒng)變成氮限制，這有利于藍綠藻華的形成。

因為芬蘭灣深水海域的缺氧特點這個物理特性，海底磷釋放和藍細菌藻華成為該生態(tài)系統(tǒng)的典型特點。

2 芬蘭灣海洋環(huán)境保護面臨的主要挑戰(zhàn)

營養(yǎng)物的過度排放造成的海水富營養(yǎng)化，石油和化學品的海上頻繁運輸造成的泄漏風險增加，以及有害物質(zhì)在食物鏈上的堆積對人類和環(huán)境的威脅是芬蘭灣海洋環(huán)境保護迫切需要解決的關(guān)鍵問題。

2.1 污染威脅——富營養(yǎng)化

波羅的海包括芬蘭灣生態(tài)環(huán)境最嚴峻的問題是海水的富營養(yǎng)化。由于以下幾個特點，芬蘭灣對于外來營養(yǎng)鹽的輸入很敏感：水體體積小，河流流量大，匯水面積巨大，水團更新時間慢（40年），層化現(xiàn)象明顯，環(huán)境修復能力先天不足，同時波羅的海地區(qū)人類活動頻繁，來自毗鄰國家的污染負擔很重。

20世紀90年代和21世紀初，海底營養(yǎng)物尤其是磷的釋放，強烈地影響了芬蘭灣的環(huán)境狀況，而且部分抵消了外部營養(yǎng)鹽輸入的減少［3］。21世紀頭10年，通過一系列強有力的政策調(diào)控措施，大的外部輸入沒有了，芬蘭灣朝著至少是暫時朝著低營養(yǎng)狀況發(fā)展。然而，芬蘭灣的污染相對波羅的海其他地區(qū)仍然很嚴重，大約高2～3倍。

2.2 溢油和化學品泄漏的風險

溢油是芬蘭灣的主要環(huán)境風險。芬蘭灣海盆狹長，海底地形多樣，海水流動路線狹窄，附近遍布海岸和島嶼，一旦溢油，污染物將很快到達海岸和島嶼。在這個狹長又淺、有著較大的群島面積的海域，嚴重的溢油事故會導致生態(tài)系統(tǒng)和資源環(huán)境的損害。在冬天結(jié)冰的條件下，因為沒有合適的基礎(chǔ)設施來觀察、進行飄移和擴散的預測以及收集石油，溢油的處理變得很困難，溢油將對芬蘭灣的動植物和人類的生產(chǎn)生活造成嚴重影響，而且，一旦溢油到達核電站的取水地區(qū)將會帶來更危急的問題。

隨著海洋航運的明顯增長，因為油輪運輸和大的俄羅斯新石油終端的開放，溢油風險的增長還在繼續(xù)。最近幾年，芬蘭灣的石油和化學藥品的運輸量有極大增加，如今，芬蘭灣的石油運輸比30年前多7倍，2015年預計將達到2.6億t。未來將會有更多石油與化學品在該區(qū)域輸送，這提高了石油與化學品在波羅的海海域的泄漏風險。增加的交通率，尤其是石油運輸體積的明顯增加，提出了對于確保海運安全的新的預防措施的需求。

2.3 壓艙水和船體污垢帶來的外來物種

外來物種的入侵已被認為是海洋生態(tài)系統(tǒng)的主要威脅之一，可導致多樣性損失，環(huán)境的變化，經(jīng)濟和社會的損失。入侵和定居以后新物種的根除在實際上不可能的。船運是運送外來物種的有效手段，使得他們克服了自然的擴散障礙。船舶大小和速度的增長引起了成功入侵數(shù)量的增長。在大約近兩百年間，波羅的海記錄了120種外來物種，絕大部分是由船舶壓艙水、船舶沉積物或船體污垢無意識的引入的。

波羅的海最繁忙的船運路徑經(jīng)過芬蘭灣，在2008年，有超過47 500艘船進入該海灣，大部分是運輸貨物的。這些船都是潛在的新入侵物種的載體。雖然芬蘭灣的鹽度較低，限制了許多物種的成功定居，但仍有很多物種入侵。19世紀以來，31種外來物種被記錄，其中21種在芬蘭灣。這些外來物種明顯地改變了他們侵入的棲息地，與當?shù)貏游餇帄Z食物和棲息空間，其中一些阻礙了發(fā)電廠的進水管進水。

隨著船體的增大，將會帶來更多的外來物種，這是主要的全球性的外來物種入侵媒介。芬蘭灣的逐漸富營養(yǎng)化使得生態(tài)系統(tǒng)變得更適宜富營養(yǎng)的、渾濁的港口水體的優(yōu)勢種類。全球氣候變化進程和富營養(yǎng)化會使得營養(yǎng)生態(tài)位的數(shù)量增加，也有利于新物種在芬蘭灣的水體中定居。

2.4 有害物質(zhì)和新型污染

目前為止，34%的芬蘭灣海底可以被看做沉積物富集區(qū)域（軟沉積物），這些富集的沉積物包含了海底大多數(shù)的有害物質(zhì)。

根據(jù)芬蘭海洋研究所（1977—2008年）和SYKE海洋中心（2009年）的研究數(shù)據(jù)，芬蘭灣海洋環(huán)境中存在的主要傳統(tǒng)有害物質(zhì)包括：痕量金屬、二氧（雜）芑（dioxin）、油類、藻毒素和放射性物質(zhì)。已經(jīng)發(fā)現(xiàn)芬蘭灣青魚體里含有很高的二氧芑，這是有害化學物質(zhì)在威脅波羅的海生態(tài)環(huán)境的一個危險信號。

近些年來，觀察資料支持芬蘭灣傳統(tǒng)有害物質(zhì)的狀況有所好轉(zhuǎn)：痕量金屬處于穩(wěn)定的低水平；有機氯的含量有所降低：穩(wěn)定狀態(tài)的油含量有所降低；放射性水平的降低。但是，也出現(xiàn)了不少新型的污染物質(zhì)：如全氟有機化合物PFOS（perfluorooctane sulphonate，全氟辛烷磺酸）、PFOA（perfluorooctanoic acid全氟辛酸銨）、PCDD/Fs（polychlorinated dibenzo－p－dioxin/dibenzofurans多氯代二苯并－對－二惡英/多氯代二苯并呋喃）。此外，有害赤潮開始增多（與海水水溫升高和富營養(yǎng)化有關(guān)）將會導致海水化學環(huán)境狀況下降，而且藻毒素組成的變化、在航運增多情況下PCDFs（polychlorinated dibenzofurans，多氯代二苯并呋喃）和油類含量的變化方向、新型污染物如PBDEs（poly brominated diphenyl ethers多溴聯(lián)苯醚）和PFOS和PFOA的含量的變化目前是仍是芬蘭灣潛在的污染威脅。

3 芬蘭灣的海洋環(huán)境保護和管理措施

3.1 通過立法保護海洋環(huán)境

芬蘭是世界上最早制定環(huán)保法的國家。2000年3月，芬蘭開始實施新的《環(huán)境保護法》，將防止空氣污染、消除噪音和環(huán)保許可證制度等有關(guān)法規(guī)匯總在一起，同時修改了節(jié)水和垃圾處理等相關(guān)法規(guī)，加強了對環(huán)境的預防性保護。新的《環(huán)境保護法》還要求工廠企業(yè)采取有效措施節(jié)約能源，使用最新技術(shù)減少排放物，并明確規(guī)定了公民在環(huán)保方面應承擔的義務。

芬蘭非常重視水體的立法保護，1962年，芬蘭頒布了第一部《水法》［4］，芬蘭各級水資源管理和環(huán)保部門依據(jù)《水法》，重點對嚴重污染的水源和空氣的造紙、化工和金屬工業(yè)企業(yè)進行綜合治理，規(guī)定相關(guān)企業(yè)必須限期建立污水和廢液處理系統(tǒng)，逾期沒有達標的企業(yè)被處以巨額罰款、停產(chǎn)甚至關(guān)閉。針對分散區(qū)域生活污水防治有專門性立法《關(guān)于非下水道管網(wǎng)服務區(qū)域生活污水處理政府法令》［5］。在減少海水富營養(yǎng)化方面，芬蘭設置了《2005年水保護目標條例》。該條例規(guī)定，2005年營養(yǎng)物的排放量將減少到20世紀90年代初排放量的一半。

國際合作措施方面，2002年4月26日，并根據(jù)環(huán)境部的一項提議，芬蘭政府決定起草并實施國際合作和國內(nèi)措施以保護波羅的海的生態(tài)環(huán)境。

2007年底，波羅的海沿岸國家環(huán)境部長通過了《保護波羅的海行動計劃》，要求相關(guān)國家減少將氮、磷等化學物質(zhì)排放進波羅的海，因為這些有害化學物質(zhì)的過量排放已經(jīng)導致該海域的生態(tài)系統(tǒng)惡化。波羅的海的保護決議包括若干國際協(xié)議，國家行動計劃和其他條例。這項決議合并了一些對波羅的海有直接影響的條例，如，《2005年水保護目標條例》。與原有條例相比，這項決議在更多的細節(jié)上作了規(guī)定，并進行了補充，設置了波羅的海的保護目標，形成了一個全面的波羅的海保護計劃。波羅的海保護計劃的主要對象是芬蘭海灣、多島海、奧蘭群島、北部波羅的海本身以及波的尼亞海灣水域內(nèi)的水質(zhì)及海洋植物群落和動物群落。這個計劃的影響范圍是芬蘭以及毗鄰的一些國家。計劃的主要目標是減少波羅的海海水富營養(yǎng)化，提高水質(zhì)，改善波羅的海的海洋植物群落和動物群落的生態(tài)環(huán)境。限制危險物質(zhì)的排放量，保護波羅的海的生態(tài)系統(tǒng)和人類健康。按照可持續(xù)發(fā)展的原則來使用波羅的海區(qū)域自然資源。將石油和化學品的海上運輸及大型海上石油港口的運作中存在的泄漏風險最小化。禁止非法將油料故意排放入海。保護措施將同時在芬蘭和鄰國進行。通過財政的投入、雙邊合作以及通過國際組織和協(xié)議，這些國家共同以以下6個方面采取措施來修復波羅的海的生態(tài)環(huán)境：降低海水的富營養(yǎng)化、減少有害物質(zhì)的泄漏風險、減少波羅的海自然資源使用中的不利后果、保護并增加生物物種的多樣化、提高對生態(tài)環(huán)境的了解和對波羅的海的生態(tài)環(huán)境進行研究及監(jiān)控。

此外，為了減少非法的故意傾倒行為，芬蘭開始引入行政法令或其他懲罰條例。增加國際合作，并預備在港口提供能接收輪船油污的設備。

與法規(guī)相輔相成的還有一套行之有效的監(jiān)督管理機制。芬蘭在中央、區(qū)域及地方層面均為全面水質(zhì)管理設立廣泛的制度架構(gòu)。在中央層面上，環(huán)境部負責水資源保護及環(huán)境政策，而農(nóng)林部則負責管理水資源。兩個部門亦監(jiān)督芬蘭環(huán)境協(xié)會的工作。該協(xié)會屬全國性的咨詢機構(gòu)，設立的目的是提供資訊及解決方案，以協(xié)助芬蘭推行生態(tài)上的可持續(xù)發(fā)展。在區(qū)域?qū)用嫔?，芬蘭環(huán)境部自1995年將過去相互分離的水源保護和空氣保護雙重環(huán)保機構(gòu)精簡合并，組成了13個地區(qū)環(huán)保中心，負責規(guī)管及監(jiān)察提供用水及污水處理服務的公用事業(yè)機構(gòu)，亦負責在各自管轄區(qū)域內(nèi)就水資源問題進行區(qū)域性規(guī)劃、監(jiān)察及提供指引，這加強了地區(qū)環(huán)保機構(gòu)的綜合管理權(quán)力；同時成立由專家組成的芬蘭國家環(huán)保中心，負責監(jiān)測全國環(huán)境狀況，提供環(huán)保信息，進行環(huán)?？蒲?、宣傳和咨詢。在地方層面上，各地方當局根據(jù)相關(guān)法例，負責在各自的行政區(qū)內(nèi)提供用水及污水處理服務。

3.2 溢油和化學品的泄露響應措施及溢油回收技術(shù)和裝置的發(fā)展

芬蘭有15艘政府擁有的艦船，都裝載著永久性的石油回收系統(tǒng)。艦船沿海岸線合理調(diào)配，理論上保證能夠在6 h內(nèi)到達絕大部分地區(qū)。營救服務區(qū)域的船只能夠在2 h到達所有的沿岸水域（在無冰的條件下），這能夠滿足波羅的海環(huán)境保護委員會（HELCOM）的要求。

芬蘭積極發(fā)展不利天氣和冰凍條件下的溢油回收技術(shù)，旨在擁有甚至在重冰條件下的多功能的溢油回收、泄露化學品響應，滅火能力的響應船只。

芬蘭的北部地區(qū)對于恢復和清理方法有著特殊的要求。技術(shù)人員將努力的方向集中在低溫和冰凍條件下提高操作的有效性上。在實踐中，回收高黏度的石油是基本的要求。清理工作通常在石油的熔點的溫度下進行，這樣，為輕質(zhì)油設計的表面撇油裝置不能勝任?！八⒆蛹夹g(shù)”在低溫和重油時是個好的清理方法。“油包水”通過旋轉(zhuǎn)的刷子單位時，油被刷子拂去，浮油和焦油球被吸附在刷子上，然后將在刷子上的油刮干凈，接著油被泵入船內(nèi)的回收箱里。除了它的高回收能力，該方法僅收集了很少量的水分，一般小于5%，這是個重要的優(yōu)點。而且這種技術(shù)裝配方式多樣，既可以被永久的固定在船體內(nèi)部，又可用掛鉤連接在船體外側(cè)的前方或兩側(cè)，而且即使被永久的固定下來，也僅占有很少的空間，這樣船體在不被用于溢油回收或溢油應急響應時仍然可以進行其他的正常使用。此外，技術(shù)人員發(fā)明了一種在冰凍條件下的裝置（一個旋轉(zhuǎn)的刷子和內(nèi)有泵裝置的水桶），可以回收海岸上的油，石油回收桶可被一個船的絞車或典型的挖掘機操控。芬蘭人還發(fā)展了其他的裝置用來回收冰凍條件下的溢油。

3.3 污水處理廠的建造和污水處理技術(shù)的升級——改善海水富營養(yǎng)化的工作重點

減輕波羅的海的營養(yǎng)物排放負擔的最重要的措施有：確保俄羅斯的圣彼得堡西南廢水處理廠的建造；增加芬蘭農(nóng)業(yè)－環(huán)境計劃中最有效的營養(yǎng)物減少措施；減少社區(qū)和分散的居民點的營養(yǎng)物排放；進一步減少工業(yè)廢水中營養(yǎng)物的排放。

新建污水處理廠使圣彼得堡北部地區(qū)廢水納入處理系統(tǒng)，另外，增加這一地區(qū)國際合作的投資，逐步將圣彼得堡地區(qū)所有的社區(qū)廢水納入有效的處理程序。頒布法令增加分散居留點的水處理廠，并對水處理廠的最大排放量、采用的處理技術(shù)和環(huán)境實踐等方面做出相應規(guī)定。通過陸地使用和供水優(yōu)化設計，將各分散居留點的排放納入城市下水道系統(tǒng)。

增加圣彼得堡水處理工廠的處理能力，并把改進城市下水道網(wǎng)絡作為一項輔助措施，是改善芬蘭海灣海水富營養(yǎng)化的各項措施中最重要的部分。這是芬蘭附近地區(qū)環(huán)境保護的國際合作的工作重點。增加圣彼得堡地區(qū)的廢水處理深度——這有賴于污水處理技術(shù)的升級，這一過程在2008年完成，此后，圣彼得堡的另外17個污水處理廠花了近3年的時間也完成了現(xiàn)代化過程。芬蘭為所有水處理廠配備了高質(zhì)量的除磷設備，并對需要限制喜氮藻類植物生長的地區(qū)配備高質(zhì)量的除氮設備。水處理廠的除磷目標是：服務居民數(shù)超過1萬人的水處理廠的除磷率應為96%以上；服務居民數(shù)在1萬人以下的水處理廠的除磷率應在92%以上。水處理廠除氮要求的具體數(shù)值正在被指定。在對氮敏感的海域，主要是Quark南部和芬蘭海灣東端地區(qū)，應提高社區(qū)水處理廠的除氮能力。服務居民數(shù)超過1萬人的水處理廠的除氮率應在70%以上。水廠處理將通過更新下水道系統(tǒng)等修理和維護措施提高處理效率。內(nèi)陸水源的水質(zhì)要求也將納入保護范圍。通過技術(shù)升級，芬蘭擁有了世界一流的廢水處理技術(shù)和設備，凈化后的水質(zhì)均達到了普通用水標志。

3.4 對于有害物質(zhì)排放的管理

約有5 000種有害化學品在芬蘭使用。在多數(shù)情況下，缺乏對這些有害化學品的監(jiān)控，也未能有效評估這些有害物質(zhì)進入水環(huán)境可能造成的不利后果。

芬蘭政府通過立法或其他措施來限制優(yōu)先級有害物質(zhì)的使用和排放。除歐盟對有害化學品按危害程度排序的清單外，芬蘭本國還要求擬定一份需要密切關(guān)注有害物質(zhì)的一個優(yōu)先順序及其水平的清單。而且，從1992年9月起，芬蘭政府通過實行環(huán)保許可證制度［4］，根據(jù)芬蘭的環(huán)境保護法例，任何可導致空氣、水源或土壤被污染的活動均須獲得許可證方可進行。對工廠企業(yè)的排放物進行嚴格限制，促使企業(yè)選擇最有效的措施控制排污，并在生產(chǎn)過程中隨時監(jiān)測廢水、廢料和廢氣中的有害物質(zhì)含量，以便使得有害物質(zhì)的監(jiān)控得到更多重視和減少來自內(nèi)陸水源的污染物。工廠企業(yè)在設計規(guī)劃、改造擴建及采用新原料時，必須首先申請并獲得有關(guān)當局頒發(fā)的環(huán)保許可證，得到批準后才能投產(chǎn)，芬蘭環(huán)保部門有權(quán)隨時獲得工業(yè)企業(yè)廢水或廢氣排放的有關(guān)資料，以便對企業(yè)進行監(jiān)督。環(huán)境許可證程序還要求收集監(jiān)視數(shù)據(jù)作為環(huán)境保護立法的依據(jù)。通過監(jiān)測進一步收集有關(guān)有害物質(zhì)在芬蘭的使用情況，以及有害物質(zhì)排放的狀況，實現(xiàn)對有害物質(zhì)進入水環(huán)境的過程及水平進行更有效的監(jiān)控。以芬蘭為發(fā)源地，新數(shù)據(jù)將被用于有組織地按照優(yōu)先順序減少進入水環(huán)境的有害物質(zhì)。

通過環(huán)保許可證制度，芬蘭環(huán)保部門還可隨時獲得工廠企業(yè)廢水或廢氣排放的有關(guān)資料，從而實現(xiàn)對企業(yè)是否嚴格執(zhí)行有關(guān)規(guī)定進行監(jiān)督。這項制度效果明顯，目前占芬蘭全國工業(yè)污水總排放量90%的造紙工業(yè)污水已基本得到凈化，城市污水的凈化處理率也達到了百分之百，空氣和水源中的污染物大幅度減少，全國97%的湖泊狀況良好。

采取經(jīng)濟手段進行調(diào)控是芬蘭環(huán)保工作的又一特色。一方面，政府在投入大量資金用于環(huán)保技術(shù)研發(fā)和對企業(yè)控制污染進行補貼；另一方面，以征收環(huán)保稅的方式約束生產(chǎn)者和消費者，將各種有害物質(zhì)對環(huán)境造成的危害減到最低限度。芬蘭自20世紀90年代初開始征收二氧化碳稅，是世界上第一個根據(jù)礦物燃料中的碳含量征收能源稅的國家。政府利用所征收的環(huán)保稅進一步開展節(jié)能、環(huán)保等項工作。合理的稅收不僅有效地限制了排放物對環(huán)境造成的污染，同時也有力地推動了環(huán)保計劃的實施。

3.5 積極發(fā)展國際合作，重視公眾環(huán)境意識的提升和發(fā)揮非政府組織和個體的作用

早在1955年，芬蘭政府就與蘇聯(lián)進行了科學和技術(shù)方面的國際合作。1968年芬蘭加入關(guān)注于芬蘭灣污染和相關(guān)科學調(diào)查的聯(lián)合工作組（1968—1991年），與蘇聯(lián)進行了20多年關(guān)于芬蘭灣生物學狀態(tài)和相關(guān)研究方面的合作。隨著環(huán)境意識的增強，芬蘭政府1983年成立了環(huán)境部。它的職責之一是加強環(huán)境合作的執(zhí)行。1996年以后，芬蘭決定繼續(xù)加強與愛沙尼亞、俄羅斯和芬蘭間的合作，并將研究在可操作性和管理支持的方向提高水平。2008年世界環(huán)境論壇“波羅的海日”在圣彼得堡召開，提出了進一步加強三邊合作及將合作提高一個新的水平的需要。

芬蘭非常重視公眾環(huán)境意識的提升，芬蘭公民有著很強的環(huán)保意識。這在很大程度上應歸功于學校長期不懈的環(huán)保教育。在芬蘭，環(huán)保教育已被列入基礎(chǔ)教育和高中教育的教學大綱。相關(guān)的職業(yè)和高等教育更是少不了環(huán)保內(nèi)容。農(nóng)林部也向全國農(nóng)民發(fā)放有關(guān)指南，介紹如何使用農(nóng)藥和化肥，怎樣采用科學的耕作方法保護農(nóng)村環(huán)境。在芬蘭，各政府部門均參與推動環(huán)境可持續(xù)發(fā)展的教育及培訓工作。環(huán)境部與芬蘭環(huán)境協(xié)會一同制作供教育用途的環(huán)境資訊，以及支持加強環(huán)保意識的活動。近幾年，芬蘭全國各地還建立起了許多環(huán)保志愿工作者協(xié)會和組織。政府提供了保護波羅的海環(huán)境的公民志愿者行動所需的足夠的波羅的海信息，并讓每個人知道如何更好地保護海洋環(huán)境；鼓勵非政府組織提供環(huán)境保護教育，傳播環(huán)境保護意識；增加公眾對保護波羅的海環(huán)境的知識，并確保公眾了解的是最新的數(shù)據(jù)信息；為讓普通公眾了解波羅的海保護計劃，起草了波羅的海保護計劃摘要。

芬蘭非常重視非政府組織在海洋環(huán)境保護中的作用，提出參與主體多元化，危機應對網(wǎng)絡化，合作協(xié)調(diào)區(qū)域化。在芬蘭灣的環(huán)境保護工作中，John Nurminen基金會發(fā)揮了重要的作用，2004年，該基金會開展了倡導目標為實際并顯著提高波羅的海的環(huán)境行動。董事會咨詢了波羅的海海洋科學方面的一些首席專家，聽取了他們的建議，決定把他們的努力集中在圣彼得堡污水處理工廠的磷的去除能力的提高。通過兩年密集的工作，基金會計劃在2010年完成任務，實施以后，能夠防止超過1 000 t的磷排入波羅的海。從磷含量的降低量而言，這是該地區(qū)實施的最大的環(huán)境項目。由于它的歷史和特點，該基金會，通過了它現(xiàn)有的環(huán)境工作，與波羅的?？茖W社團有了緊密的聯(lián)系。這個基金會還計劃在將來繼續(xù)依靠他們的建議和經(jīng)驗，集中于波羅的海的保護領(lǐng)域?qū)ふ宜淖饔谩?/p>

4 對我國的啟示

完善的法律制度、有效的監(jiān)控機制以及全民的環(huán)保意識是芬蘭的環(huán)保成就長期處于世界前列的主要原因。對比而言，我國在海洋環(huán)境的保護和管理方面，仍然存在很多不足，主要表現(xiàn)在法律體系缺乏可操作性、突發(fā)性污染事件尤其是溢油應急技術(shù)薄弱、管理力度不夠；富營養(yǎng)化控制措施不力；對于新型污染的研究和管理滯后；公民的環(huán)保意識不強等。

4.1 海洋環(huán)境保護法律體系、監(jiān)管和執(zhí)法制度亟須完善

自20世紀80年代以來，中國先后加入了《聯(lián)合國海洋法公約》等近20個有關(guān)海洋污染防治和海洋生態(tài)保護方面的國際公約，在國內(nèi)我們也制定了多部海洋環(huán)境保護的行政法律法規(guī)，如《中華人民共和國海洋環(huán)境保護法》（以下簡稱《海環(huán)法》）《中華人民共和國領(lǐng)海及毗連區(qū)法》［6］《中華人民共和國防止船舶污染海域管理條例》等，可以說，我國在海洋環(huán)境保護的立法上已給予足夠重視，但由于這些法律法規(guī)失于籠統(tǒng)，缺乏與之相配套的實施細則，在處理案件時，往往使行政執(zhí)法人員感到無所適從。

雖然上述法規(guī)都針對海洋環(huán)境污染事故設置了刑事責任條款，但卻沒有制訂配套的案件運行程序，各個行政執(zhí)法部分之間及其與刑事司法部門之間在案件的移送與交接上仍存在許多障礙，導致實體法形同虛設。

因此，我們應盡快完善海洋環(huán)境保護的法律體系，盡快創(chuàng)制“海洋資源開發(fā)利用保護法”“海岸使用管理法”和“傾倒法”等法律法規(guī)，從而建立科學、合理、體系完整的防治海洋污染法律體系。更新已滯后于社會生活的環(huán)境法，如《海洋石油勘探開發(fā)環(huán)保條例》（1983年）《漁業(yè)法實施細則》（1987年），已經(jīng)不完全適應現(xiàn)代經(jīng)濟條件下的海洋環(huán)境管理與保護工作，對這些法律法規(guī)應盡快修改。而且，還需要理順相關(guān)各立法之間的關(guān)系，盡快研究并制定諸如《中華人民共和國海洋環(huán)境保護法實施細則》之類的法律法規(guī)，各個部門及地方也應針對自己的工作范圍或地方特色制訂相應的補充規(guī)定，增加可操作性條款，使環(huán)境執(zhí)法更具剛性。

我國的海洋環(huán)境行政執(zhí)法制度尚需完善，海洋環(huán)境執(zhí)法管理體制執(zhí)法能力有待提高。在環(huán)境管理權(quán)的分配上，我國確立了地方政府在整個環(huán)境管理體系中的強勢地位。地方政府對當?shù)氐沫h(huán)境質(zhì)量負責，這一規(guī)定使得各地方可以制定自己的環(huán)境法律法規(guī)以及環(huán)境保護規(guī)劃，可以選擇自己轄區(qū)范圍內(nèi)的環(huán)境保護目標，但這些目標對地方政府的行為缺乏實質(zhì)性的約束力。地方分而治之造成了以犧牲環(huán)境為代價換取經(jīng)濟效益以及跨界污染得不到切實控制的局面。這些都造成地方保護主義限制了環(huán)境執(zhí)法的威力。

因此，建立起一個由中央政府統(tǒng)一管理、多部門合作、社會各界參與、地方政府具體管理的海洋統(tǒng)一管理體制，改變分散型、作坊型的海洋管理體制，也是我國海洋環(huán)境管理的需要，有利于應對海上各類突發(fā)事件，包括海洋環(huán)境突發(fā)事件。

4.2 溢油應急管理和溢油應急處置能力和技術(shù)亟須提升

由于海洋環(huán)境突發(fā)事件發(fā)生突然、形式多樣、危害性廣且影響巨大，各國政府都高度重視健全海洋突發(fā)環(huán)境事件應急體制的問題。發(fā)達國家經(jīng)過多年探索，大都形成了運行良好的包括預警、監(jiān)測、處置和輔助機制在內(nèi)的應急管理體制。如果有必要則進行跨部門、跨區(qū)域、跨國界的協(xié)作，波羅的海區(qū)域應急合作的協(xié)議有《波恩協(xié)議》《哥本哈根協(xié)議》等。從環(huán)境污染突發(fā)事件應急管理的發(fā)展階段上看，發(fā)達國家都已經(jīng)歷了由單項防災向綜合防災，再轉(zhuǎn)向預警應急管理的漸進型發(fā)展歷程。

我國在環(huán)境污染突發(fā)事件應急管理方面與發(fā)達國家相比還存在較大差距。目前，我國雖然已經(jīng)建立了較為完善的海上船舶溢油應急體系，包括中國海上船舶溢油應急計劃、船上污染應急計劃、油碼頭和設施的污染應急計劃等，但是這些應急體系在許多方面尚不成熟，距離溢油處理決策的3個目標，即：時間最短、損失最小、費用最低尚有很大差距。與國外發(fā)達國家相比，我國溢油應急管理和技術(shù)水平亟待提高。

目前，我國沿海各港口的應急能力不足以應對較大規(guī)模的污染事故。而且，由于我國維持溢油應急反應體系、配置和維護溢油處理設備的經(jīng)費嚴重不足，應急監(jiān)視監(jiān)測、清污行動缺乏穩(wěn)定的資金來源，極大地影響了應急救助、清污作業(yè)的積極性。

另外，溢油應急處置技術(shù)方面，相對于芬蘭多樣化和高效的溢油回收裝置，我們在溢油后通常采用的處置技術(shù)比較滯后，國內(nèi)常用的溢油處理技術(shù)可分為機械回收處理、化學處理、生物處理和現(xiàn)場燃燒幾種［7］。但每種方法都有其使用的局限性和缺點。機械回收法所用到的器械主要圍油欄、撇油器和溢油吸收材料等。機械回收處理通常不大適合用于輕質(zhì)油、乳化油的物理處理，而且在浪大流急的情況下使用起來比較困難，效果也不理想，油膜較薄時也難以回收；使用化學溢油分散劑的時機要盡可能的早，一旦溢油明顯風化了，其黏度的增大將很可能使溢油分散劑無效，而且分散劑在使用過程中可能破壞生態(tài)環(huán)境；生物處理法一般耗時較長，僅適用于作為溢油的后續(xù)處理；現(xiàn)場燃燒只能在離海岸相當遠的公海才能使用。而且，上述幾種方法大都適用于海面溢油，溢油一旦上岸，目前國內(nèi)仍沒有合適、成熟的方法來處理。

我國在海洋環(huán)境的保護與管理方面，已經(jīng)在開展海洋環(huán)境容量研究的試點工作，準備全面推行入海排污總量控制制度；此外，在“渤海碧海行動計劃”已經(jīng)實施的基礎(chǔ)上，陸續(xù)啟動東海和南海的碧海行動計劃等，但這些基本都是從控制污染物排放角度的來管理和保護海洋環(huán)境，而不是從生態(tài)系統(tǒng)的角度逐一細化、分解到具體的目標，產(chǎn)生的效果比較單一，不夠科學、全面和系統(tǒng)。

4.3 新型污染研究基礎(chǔ)亟須加強、相關(guān)監(jiān)管政策法規(guī)缺乏

新型污染物的環(huán)境污染和生態(tài)毒性效應已成為全球和我國所面臨的重大環(huán)境問題之一［8］，目前，人們關(guān)注較多的新型污染物主要有全氟有機化合物、人用與獸用藥物、飲用水消毒副產(chǎn)物、遮光劑、人造納米材料、汽油添加劑和溴化阻燃劑等，而我國目前關(guān)于各類新型污染物的研究工作剛剛起步，研究基礎(chǔ)比較薄弱。我國是溴化阻燃劑PBDEs的使用大國，但我國有關(guān)PBDEs的研究工作目前仍處于剛剛起步階段，其環(huán)境暴露背景資料非常缺乏；遮光劑（濾紫外線劑）目前尚未引起我國研究者的關(guān)注；目前有關(guān)藥物制劑長期低劑量暴露的研究也比較少。另外，我國新型污染相關(guān)監(jiān)管政策、法規(guī)嚴重缺乏，目前一些國際組織已提出了限制使用全氟有機化合物PFOS、PFOA的導則，而我國還沒有環(huán)境中全氟有機化合物的檢測標準以及生產(chǎn)企業(yè)的排放限量標準。

因此，亟須在我國開展以下幾方面的工作：①改進和完善新型污染物的檢測技術(shù)，不斷提高其檢測限；②大規(guī)模開展新型污染物在不同環(huán)境介質(zhì)和相關(guān)生物中的污染水平調(diào)查，研究其在環(huán)境中的遷移轉(zhuǎn)化規(guī)律；③大范圍開展人群污染水平調(diào)查，以及對人體健康的毒性效應；④制定相關(guān)的監(jiān)管政策法規(guī)，減少其向環(huán)境中的排放。此外，應加強政府監(jiān)管，推動我國新型污染物生態(tài)風險評估管理體系的建立，加強公眾對新型污染物的認知程度，提高風險預防意識，提出適合我國國情的新型污染物控制策略及消除措施，最終制定相關(guān)立法，限制有明確生態(tài)風險的新型污染物大范圍的使用。

［1］ 吳弼人.中芬環(huán)保合作進入“產(chǎn)業(yè)技術(shù)轉(zhuǎn)移推動時代”［J］.華東科技，2008（12）：55.

［2］ RINTALA J M，MYBERG K，The Gulf of Finland［M］.Finland：Ministry of Environment of Finland，2009：52.

［3］ PITKANEN H，LEHTORANTA J，RAIKE A.內(nèi)部營養(yǎng)鹽通量抵消了外部排放量的下降：波羅的海芬蘭灣東部河口海區(qū)的案例分析［J］.Ambio－人類環(huán)境雜志，2001，30（4）：12－14.

［4］ 趙長春.芬蘭的湖泊污染治理［J］.陜西水利，2007（5）：42.

［5］ 趙晨，蔣靜.芬蘭生活污水防治立法評介［J］.水利水電快報，2006，27（2）：9－10.

［6］ 范曉婷.我國海洋立法現(xiàn)狀及其完善對策［J］.海洋開發(fā)與管理，2009，26（7）：70－74.

［7］ 王輝，張麗萍.海洋石油污染處理方法優(yōu)化配置及具體案例應用［J］.海洋環(huán)境科學，2007，26（5）：408－412.

［8］ 章濤，王翠蘋，孫紅文.環(huán)境中全氟取代化合物的研究進展［J］.安全與環(huán)境學報，2008，8（3）：22－28.

國家海洋局近岸海域生態(tài)環(huán)境重點實驗室開放基金（200905）；海洋公益性行業(yè)科研專項（201005009，201105005）；國家海洋局北海分局課題基金（2008年）.