初探海洋（涉海）工程環(huán)境監(jiān)視監(jiān)管方法及對策

胡益峰，蔣 紅，郭朋軍

（1.中國海洋大學(xué)海洋環(huán)境學(xué)院 青島 266033；2.國家海洋局東海分局舟山海洋工作站 舟山 316104；3.舟山市海洋與漁業(yè)局 舟山 316000）

初探海洋（涉海）工程環(huán)境監(jiān)視監(jiān)管方法及對策

胡益峰1，2，蔣 紅2，郭朋軍3

（1.中國海洋大學(xué)海洋環(huán)境學(xué)院 青島 266033；2.國家海洋局東海分局舟山海洋工作站 舟山 316104；3.舟山市海洋與漁業(yè)局 舟山 316000）

文章綜述了圍填海和海上堤壩工程、海中礁石和船塢圍堰爆破清除工程、海洋疏浚開挖清淤工程等3類海洋（涉海）工程監(jiān)視監(jiān)管的重點(diǎn)內(nèi)容和監(jiān)視方法，概述了這類工程在建設(shè)和運(yùn)營中存在的共性違規(guī)問題，提出了目前監(jiān)視監(jiān)管中存在的問題和不足，并就如何有效開展監(jiān)視監(jiān)管提出一些建議。

海洋工程；監(jiān)視監(jiān)管；技術(shù)

海洋（涉海）工程是指以開發(fā)、利用、保護(hù)和恢復(fù)海洋資源為目的，并且工程主體位于海岸線向海一側(cè)的新建、改建和擴(kuò)建工程。具體包括：圍填海、海上堤壩工程；人工島、海上和海底物資儲藏設(shè)施、跨海橋梁和海底隧道工程；海底管道和海底電（光）纜工程；海洋礦產(chǎn)資源勘探開發(fā)及其附屬工程；海上潮汐電站、波浪電站和溫差電站等海洋能源開發(fā)利用工程；大型海水養(yǎng)殖場和人工魚礁工程；鹽田和海水淡化等海水綜合利用工程；海上娛樂及運(yùn)動、景觀開發(fā)工程；國家海洋主管部門會同國務(wù)院環(huán)境保護(hù)主管部門規(guī)定的其他海洋工程。

2009年全國海洋廳局長會議提出了建立完善海洋環(huán)境保護(hù)分級責(zé)任制和運(yùn)行機(jī)制，推進(jìn)海洋工程和海洋傾廢環(huán)境保護(hù)全過程監(jiān)管的工作目標(biāo)。為全面履行海洋環(huán)境監(jiān)督管理職責(zé)，做好東海區(qū)海洋環(huán)境監(jiān)視監(jiān)測與評價工作，從2009年度開始，國家海洋局東海分局全面部署并選擇性地開展海洋（涉海）工程的環(huán)境監(jiān)視監(jiān)管工作。筆者根據(jù)近4年來開展的地方海洋工程監(jiān)測監(jiān)理和國管海洋（涉海）工程監(jiān)視監(jiān)管工作，結(jié)合實(shí)際情況，就其中的3類海洋（涉海）工程監(jiān)視監(jiān)管的重點(diǎn)內(nèi)容展開概述，提出了當(dāng)前監(jiān)視監(jiān)管中存在的一些問題，并就如何有效開展監(jiān)視監(jiān)管工作提出一些建議。

1 海洋（涉海）工程監(jiān)視監(jiān)管的重點(diǎn)內(nèi)容

1.1 圍填海、海上堤壩工程

東海區(qū)三省一市人多地少，但經(jīng)濟(jì)持續(xù)發(fā)展，對土地的需求量與日俱增，成本低廉的向海要地項(xiàng)目不斷上馬。此類海洋工程數(shù)量在東海區(qū)占到相當(dāng)大的比例，據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，2006—2009年，浙江省舟山區(qū)域圍填海、海上堤壩工程占到審批海洋工程項(xiàng)目的近65%。因此，加強(qiáng)對此類海洋工程的環(huán)境監(jiān)視監(jiān)管，具有重大意義。主要應(yīng)做好以下幾個方面的監(jiān)視監(jiān)管。

（1）對海域使用證和海域占用面積的監(jiān)管。根據(jù)相關(guān)規(guī)定，圍填海、海上堤壩工程應(yīng)先取得海域使用權(quán)證方可開工建設(shè)，但在實(shí)際監(jiān)視監(jiān)管工作中，在海域使用證未獲批的情況，工程已開工建設(shè)甚至完工的違規(guī)現(xiàn)象屢見不鮮。海洋行政主管部門在受理此類項(xiàng)目時，均已批復(fù)了海域占用面積和具體經(jīng)緯度范圍（即紅線圖），但有些建設(shè)單位或因?qū)嶋H需要或因貪圖利益，存在超出紅線范圍填海的違規(guī)事實(shí)。因此，應(yīng)加強(qiáng)對海域使用證辦理情況的檢查，并對岸線變化情況進(jìn)行實(shí)時動態(tài)跟蹤測量。

（2）對工程施工工藝和施工工期的監(jiān)管。根據(jù)環(huán)評報告書（報批稿）及相關(guān)法律法規(guī)，均明確規(guī)定了圍填海工程應(yīng)實(shí)施先圍后填、明確了筑堤的施工工藝、明確了工程的施工工期。但在實(shí)際監(jiān)管中，發(fā)現(xiàn)圍填海工程實(shí)施未圍先填、直接推填的違規(guī)事件發(fā)生頻率較高，存在擅自將塑料排水板改成爆破擠淤工藝進(jìn)行筑堤現(xiàn)象，并且一些工程施工工期嚴(yán)重滯后。因此，在施工現(xiàn)場應(yīng)重點(diǎn)監(jiān)視施工工藝，關(guān)注工程施工建設(shè)的工期。

（3）對土石方平衡和填充材料的監(jiān)管。圍填海、海上堤壩工程需大量土石方，來源主要為開山爆破，部分為外部購買，多余土石方不得隨意拋棄至鄰近海域。根據(jù)《海洋環(huán)境保護(hù)法》和《防治海洋工程建設(shè)項(xiàng)目污染損害海洋環(huán)境管理?xiàng)l例》（以下簡稱《條例》）規(guī)定，圍填海工程填充材料應(yīng)當(dāng)符合有關(guān)環(huán)境保護(hù)標(biāo)準(zhǔn)。因此，需對施工現(xiàn)場土石方平衡進(jìn)行核算評估，確保施工單位未將多余土石方遺棄入海，并對填充材料進(jìn)行檢查，不得含有大量生活垃圾和含有毒有害物質(zhì)。

（4）對施工船舶油污水和廢棄物處置以及施工車輛的揚(yáng)塵和噪聲的監(jiān)管。施工船舶油污水和廢棄物排放入海將污染海洋環(huán)境，需對施工船舶油污水鉛封情況入艙檢查，生活垃圾等固體廢棄物需回收上岸處理。車輛施工引起的揚(yáng)塵和噪聲將影響工程鄰近區(qū)域居民的日常生活，需采取實(shí)時灑水、篷布遮蓋等措施抑制揚(yáng)塵，并不得在夜間施工，影響居民正常休息。

（5）對工程施工對周邊區(qū)域環(huán)境敏感點(diǎn)影響的監(jiān)管。在進(jìn)行現(xiàn)場監(jiān)視監(jiān)管時，需檢查建設(shè)單位和受影響單位協(xié)調(diào)補(bǔ)償協(xié)議簽訂情況，并對工程周邊區(qū)域的環(huán)境敏感點(diǎn)進(jìn)行實(shí)地調(diào)訪，如，航道碼頭水下地形沖淤、海水養(yǎng)殖區(qū)（捕撈區(qū)）產(chǎn)量影響、周邊居民居住設(shè)施震動和日常生活干擾影響等，評估影響程度，為海洋行政主管部門依法管理提供技術(shù)支撐。

1.2 海中礁石、船塢圍堰爆破清除工程

此類工程作業(yè)地點(diǎn)往往位于船廠塢門口圍堰裝置和碼頭前沿、航道處水域標(biāo)高水深不足區(qū)域，不能滿足等級船舶正常航行或存在航行安全隱患，需對海中礁石進(jìn)行爆破拆除，增加通航能力。應(yīng)做好以下幾個方面的監(jiān)視監(jiān)管。

（1）爆破施工工藝及單孔用藥量。選擇不同的工藝進(jìn)行爆破施工和單孔布放炸藥量的不同，起爆時產(chǎn)生的震動和沖擊波影響力是截然不同的，對漁業(yè)資源破壞程度的效果也形成明顯對比。因此，在監(jiān)視監(jiān)管時，應(yīng)監(jiān)督施工單位選擇相對比較先進(jìn)的爆破施工工藝，并嚴(yán)格控制單孔炸藥量，符合環(huán)評報告書設(shè)計(jì)要求。

（2）爆破作業(yè)時間、漁業(yè)資源保護(hù)、爆破和清渣作業(yè)區(qū)域設(shè)置明顯標(biāo)志和信號。根據(jù)《條例》第二十八條，進(jìn)行海洋爆破作業(yè)的，建設(shè)單位應(yīng)當(dāng)在爆破作業(yè)前報告海洋主管部門，爆破區(qū)域設(shè)置明顯的標(biāo)志、信號，并采取有效措施保護(hù)海洋資源，爆破作業(yè)時間應(yīng)當(dāng)避開主要經(jīng)濟(jì)類魚蝦的產(chǎn)卵期。保護(hù)海洋資源的措施有：控制單響用藥量以減少海中震動沖擊波、正式爆破前進(jìn)行小劑量的試爆以驅(qū)趕能逃逸的魚蝦類、縮短工期以盡量減少對海洋資源的影響周期等。

（3）礁渣開挖清除時，懸浮物的擾動擴(kuò)散影響。爆破作業(yè)后，需進(jìn)行開挖清除作業(yè)，這勢必引起海底沉積物的擾動，從而導(dǎo)致懸浮物的擴(kuò)散影響，這是無可避免的。但若鄰近海域存在海水養(yǎng)殖及濱海旅游等活動，開挖清除碎礁、渣土作業(yè)的時間，需選擇避開這些敏感點(diǎn)的潮流時進(jìn)行。

（4）礁渣爆破方量核計(jì)、清除渣土的去向。根據(jù)工程設(shè)計(jì)及環(huán)評報告書，明確規(guī)定了爆破方量、清除渣土的指定傾倒區(qū)域。因此，在監(jiān)視監(jiān)管中，需對爆破產(chǎn)生的礁渣方量進(jìn)行核算評估，對清除的渣土傾倒地點(diǎn)進(jìn)行跟蹤監(jiān)視，不得有隨意傾倒于海域的行為。

（一）針對弱項(xiàng)，有效指導(dǎo)。首先帶領(lǐng)學(xué)生理解文章，讓他們能夠清晰地感受到作者的情感，由自身內(nèi)部的感受來引導(dǎo)他們的朗讀才能真正地表現(xiàn)出文章的意境。其次就是帶領(lǐng)學(xué)生去鍛煉朗讀的方法，多練習(xí)，多思考，多領(lǐng)悟，幫助學(xué)生積累朗讀經(jīng)驗(yàn)，形成正確的朗讀習(xí)慣。朗讀的成功與否在于讀者是否理解作者的心情與意境。對于小學(xué)生而言，由于自身閱歷以及教學(xué)條件的限制也不可能讓他們能夠身臨其境，所以理解作者的思想就需要老師進(jìn)行有效的講解。如果學(xué)生無法理解作者的意思，那么也需要學(xué)生能夠在朗讀時注意朗讀的技巧，如停頓、重音、語速、句調(diào)、語氣、用聲等等技巧。

（5）施工船舶油污水和廢棄物的處置、溢油風(fēng)險事故應(yīng)急預(yù)案。施工單位對于爆破施工船舶、清渣施工船舶均需編制專章《溢油風(fēng)險事故應(yīng)急預(yù)案》，并配備溢油事故應(yīng)急物質(zhì)，以應(yīng)對突發(fā)的溢油事故，使溢油引起的環(huán)境損害降到最低。施工船舶油污水和廢棄物的處置，同1.1節(jié)第（4）點(diǎn)。

（6）爆破作業(yè)區(qū)域相關(guān)利益者的協(xié)調(diào)情況。爆破作業(yè)海域若存在海底電（光）纜線、輸水管道、航道通航、碼頭和海水養(yǎng)殖等環(huán)境敏感點(diǎn)，爆破開工前，需與各環(huán)境敏感點(diǎn)所屬單位進(jìn)行協(xié)調(diào)溝通，簽訂補(bǔ)償協(xié)議并積極落實(shí)。

1.3 海洋疏浚開挖清淤工程

此類工程作業(yè)地點(diǎn)往往位于碼頭前沿、航道處、港口港池區(qū)海域，因淤積影響，導(dǎo)致水深不足，不能滿足船舶的正常航行，需對標(biāo)高水深不足區(qū)域進(jìn)行疏浚開挖，增加通航能力，并將疏浚廢棄物傾倒于指定的海洋傾倒區(qū)。應(yīng)做好以下幾個方面、環(huán)節(jié)的監(jiān)視監(jiān)管。

（1）傾倒許可證辦理，并在有效期內(nèi)施工。按照相關(guān)規(guī)定，要進(jìn)行海洋疏浚傾倒作業(yè)，需辦理傾倒許可證，其中疏浚傾倒100萬m3以下由省海洋行政主管部門審核辦理，100萬m3以上由國家海洋局各海區(qū)分局審核辦理。因此，在對疏浚傾倒工程進(jìn)行監(jiān)管時，首要一點(diǎn)就是檢查是否辦理相關(guān)傾倒許可證，并核實(shí)施工工期是否在許可證的有效期內(nèi)。

（2）疏浚廢棄物開挖裝載核查。監(jiān)視監(jiān)管現(xiàn)場，需檢查疏浚船舶是否持有傾倒許可證、核查疏浚船舶中裝載的廢棄物是否與許可證要求相符、核查傾倒作業(yè)船舶船名和船號與許可證上是否相符、核查疏浚開挖地點(diǎn)是否與許可證要求相符。

（3）疏浚廢棄物運(yùn)輸、傾倒過程。作業(yè)船舶在進(jìn)行航行傾倒時，需進(jìn)行跟蹤監(jiān)視，檢查運(yùn)輸過程中廢棄物是否有跑、冒、滴、漏現(xiàn)象，是否存在不到位傾倒現(xiàn)象及其他違規(guī)情況，對傾倒的具體位置進(jìn)行記錄，對傾倒后傾倒區(qū)海域的表觀狀況（如是否有漂浮垃圾、泡沫塑料，是否有死魚現(xiàn)象發(fā)生等）進(jìn)行記錄。在實(shí)際監(jiān)視監(jiān)管中，有發(fā)現(xiàn)個別滿載傾倒船只在航行未到達(dá)指定海洋傾倒區(qū)后，突然完全上浮，明顯屬違規(guī)未到位傾倒。

（4）疏浚傾倒方量。傾倒許可證已明確批復(fù)了傾倒方量，在整個疏浚作業(yè)工期內(nèi)，需對傾倒作業(yè)船舶的裝載量、船次進(jìn)行記錄，統(tǒng)計(jì)實(shí)際傾倒方量。但因統(tǒng)計(jì)結(jié)果往往存在誤差，不能客觀真實(shí)地反映實(shí)際傾倒方量，應(yīng)該允許存在一定方量浮動。

2 當(dāng)前海洋（涉海）工程監(jiān)視監(jiān)管工作存在的問題和不足

海洋（涉海）工程監(jiān)視監(jiān)管工作已邁過了兩個年頭，在國家海洋局東海分局的高度重視和統(tǒng)籌安排下，在各海監(jiān)執(zhí)法支隊(duì)和海洋環(huán)境監(jiān)測中心站（以下簡稱“中心站”）共同努力下，取得了一定的成績，但相比而言，《防治海洋工程污染損害海洋環(huán)境管理?xiàng)l例》發(fā)布時間晚，宣貫過程尚未深入，監(jiān)視監(jiān)管工作起步遲，在實(shí)際工作中尚存在一些問題和不足。

（2）個別項(xiàng)目建設(shè)單位對于監(jiān)視監(jiān)管工作的不配合。目前，雖然大部分的建設(shè)單位和施工單位能較好地配合中心站的環(huán)境監(jiān)視監(jiān)管工作，但個別業(yè)主單位卻不甚配合，對于工作人員開展監(jiān)管工作的監(jiān)管身份、工作證件均提出了質(zhì)疑，影響了正常的工作。

（3）工作水平和監(jiān)管經(jīng)驗(yàn)上存在差距。監(jiān)視監(jiān)管工作起步不久，沒有先例可借鑒，更無任何監(jiān)管工作經(jīng)驗(yàn)可談，要從事海洋（涉海）工程的監(jiān)視監(jiān)管工作，對工作人員也提出了更高的要求，需要懂得相關(guān)工程、施工工藝、環(huán)保法律法規(guī)等知識，而這又是各中心站工作人員比較欠缺的。同時監(jiān)視監(jiān)管又涉及工作人員與不特定的業(yè)主之間的工作關(guān)系，是人與人打交道的過程，這點(diǎn)對于各中心站而言又是最弱的，一是因?yàn)橹皢挝幌鄬Ρ容^封閉，與外界社會接觸較少；二是各單位近年來新進(jìn)的年輕人和外地人較多，在語言交流和當(dāng)?shù)亓?xí)俗方面存在障礙，磨礪和韌性的積淀不足。

3 海洋（涉海）工程監(jiān)視監(jiān)管工作的思考與建議

根據(jù)國家海洋局東海分局有關(guān)海洋（涉海）工程監(jiān)視監(jiān)管工作的精神和指示，筆者結(jié)合近4年來開展的地方海洋工程監(jiān)測監(jiān)理和國管海洋（涉海）工程的監(jiān)視監(jiān)管工作中積累的經(jīng)驗(yàn)，就如何更有效地開展海洋（涉海）工程監(jiān)視監(jiān)管工作進(jìn)行了一些思考，提出以下幾點(diǎn)建議。

（1）請行政、執(zhí)法部門加強(qiáng)對中心站監(jiān)視監(jiān)管工作的支撐，并定期開展聯(lián)合聯(lián)動。各海監(jiān)執(zhí)法支隊(duì)開展環(huán)境監(jiān)管工作順理成章，但中心站缺乏行政、執(zhí)法部門的強(qiáng)力支持將一事無成，為此應(yīng)建立專人聯(lián)系、定期溝通和聯(lián)合工作等機(jī)制，在開展海盾、碧海以及常規(guī)執(zhí)法巡查時，中心站也能派工作人員參與。在當(dāng)前監(jiān)視監(jiān)管工作起步之初，執(zhí)法部門的引領(lǐng)作用顯得尤為重要。

（2）加強(qiáng)對海洋（涉海）工程環(huán)?！叭瑫r”驗(yàn)收工作。根據(jù)《條例》第十六條和第十八條，海洋工程的環(huán)境保護(hù)設(shè)施應(yīng)當(dāng)與主體工程同時設(shè)計(jì)、同時施工、同時投產(chǎn)使用，需投入運(yùn)行的，應(yīng)通過海洋行政主管部門的環(huán)?！叭瑫r”驗(yàn)收。對于海洋（涉海）工程的建設(shè)單位在向海洋行政管理部門審批時，在核準(zhǔn)批復(fù)文件中可明確注明工程完工時需進(jìn)行環(huán)?！叭瑫r”驗(yàn)收，并需出具海洋環(huán)境監(jiān)測機(jī)構(gòu)編制的海洋環(huán)境監(jiān)視監(jiān)管報告，從而也為中心站開展監(jiān)視監(jiān)管工作提供了依據(jù)。

（3）進(jìn)一步營造聲勢和氛圍，宣貫海洋環(huán)境保護(hù)的意義。海洋行政管理部門可以在各種工作會議和環(huán)保會議等場合加強(qiáng)宣傳，進(jìn)一步傳遞中心站參與監(jiān)視監(jiān)管這樣一個信息，使監(jiān)視監(jiān)管工作更理直氣壯；也可適時召集一些大型海洋（涉海）工程業(yè)主方、疏浚傾倒作業(yè)方以及責(zé)任區(qū)域的中心站等單位參加環(huán)保工作座談會，另外也可請他們參加各類環(huán)評聽證會、評審會，宣貫環(huán)保理念，強(qiáng)化他們的環(huán)保意識；對于個別海洋（涉海）工程單位不配合工作并違規(guī)事實(shí)明顯的，行政、執(zhí)法部門可進(jìn)行處罰，并進(jìn)行報道；可以在海區(qū)選擇若干個重點(diǎn)項(xiàng)目，開展全程環(huán)保監(jiān)視監(jiān)管示范工作等。

（4）須予以中心站相應(yīng)的職責(zé)。海洋行政管理部門通過一定的程序，可增加中心站環(huán)保監(jiān)視監(jiān)管的職責(zé)，人員頒發(fā)監(jiān)視監(jiān)管工作證，從而更好地為海區(qū)行政主管部門的環(huán)保全過程監(jiān)管工作服務(wù)。并可統(tǒng)一中心站監(jiān)視監(jiān)管工作人員的裝束，以提升單位整體形象。