環(huán)境保護“局”升“部”局限淺析

周鵬

摘要：在大部制改革的背景下，原環(huán)境保護局現(xiàn)升為部，對環(huán)境保護的重視顯而易見。但還是會不可避免的出現(xiàn)效率不高的現(xiàn)象；其特有的保護環(huán)境的立場在經(jīng)濟發(fā)展中處于兩難境地；其所發(fā)揮的作用離不開與非營利性組織的互動關(guān)系上。

關(guān)鍵詞：環(huán)境保護部、效率、非營利性組織

Abstract: in the super-ministries reform background, the environmental protection agency is promoted to department, environmental protection to the attention of the obvious. But will inevitably lead to low efficiency of the phenomenon; Its unique environmental protection standpoint in the economic development in a dilemma; They play the role with the non-profit organization can the interaction relationship.

Key words: the environmental protection department, efficiency, the non-profit organization

中圖分類號：D922.68文獻標識碼：A 文章編號：

“局”升“部”，擺脫不了局限

環(huán)境保護部的前身是環(huán)?？偩?，目前的國家環(huán)境保護總局只是國務(wù)院的直屬單位，而不是國務(wù)院的組成部門，盡管在行政級別上也是正部級單位，但在制定政策的權(quán)限以及參與高層決策等方面，與國務(wù)院組成部門的部委有著很大不同。如今的環(huán)保部則變成了國務(wù)院的組成部門。雖然局升部了，但仍然擺脫不了其在現(xiàn)實工作過程的局限。

（一）“局”升“部”，升不了效率

大部制改革強調(diào)精簡機構(gòu)，把相關(guān)的政府職能并入數(shù)量較少規(guī)模更大的部門。在這樣的改革背景下，環(huán)境保護部也是大刀闊斧地進行了改革。

從行政組織結(jié)構(gòu)的橫向結(jié)構(gòu)來看，效率難以得到保證。拿屬同級部門來說，在部機關(guān)的設(shè)置方面體現(xiàn)的尤為明顯，環(huán)境保護部的部機關(guān)設(shè)有辦公廳、環(huán)境監(jiān)察局、科技標準司等13個司。如此數(shù)量眾多的職能部門，必導致工作職能的疊加，工作職責的相互推諉，造成的直接結(jié)果就是辦事推脫，工作時效性大大降低。

從縱向結(jié)構(gòu)來看，行政控制力難以得到保證。正如大部制強調(diào)的一樣，環(huán)境保護部的組織結(jié)構(gòu)從縱向來說是一個扁平型的組織結(jié)構(gòu)?！氨馄叫徒Y(jié)構(gòu)的長處是往往有利于調(diào)動部署員工的積極性，但不足之處在于可能導致行政控制不力，導致行政組織喪失中心權(quán)威”?！肮步M織的建立和發(fā)展過程中的所有成敗都與人的因素有關(guān)，準確把握組織人員的動機和行為時組織的運行效率及生命力所在”。雖然縱向結(jié)構(gòu)精簡了，但對于對組織具有本質(zhì)影響的個人來說是沒有本質(zhì)性影響的，因此“局”升“部”在本質(zhì)上沒有對效果起到絕對性的影響。雖然環(huán)境保護部的結(jié)構(gòu)上層有部長總領(lǐng)全局，但在下設(shè)眾多的部機關(guān)的各部領(lǐng)導的影響下，要使行政控制保持權(quán)威的集中不是件容易解決的事。

（二）“局”升“部”，“身”不出兩難境地

一方面，對于發(fā)展中的中國來說，以經(jīng)濟建設(shè)為中心的經(jīng)濟發(fā)展模式必定污染環(huán)境，對于污染治理，環(huán)境保護部處于為難境地。與發(fā)達國家相比，中國在對污染處理方面的技術(shù)還不夠成熟，就是在污水處理方面的技術(shù)也有待突破?！鞍l(fā)達國家可以先發(fā)展后治理，發(fā)展好了談環(huán)保，但中國確實走不了先污染后治理的道路”。因此，在經(jīng)濟飛速發(fā)展的背后，環(huán)境污染的處理給環(huán)境保護部帶來了不小的難題。

另一方面，對環(huán)境污染嚴加管制也必將以損失經(jīng)濟利益為代價。仍在發(fā)展中的中國如何抉擇——科學發(fā)展觀，基本原則是全面協(xié)調(diào)可持續(xù)的發(fā)展方式，對于環(huán)境保護局來說，難題就在于是否要為保護環(huán)境而選擇以損失經(jīng)濟利益為代價的艱難抉擇。在這個問題上，以經(jīng)濟建設(shè)為中心的發(fā)展目標已根深蒂固于每一個為中國繁榮富強而不斷努力的人的心中，當然也包括環(huán)境保護部。為保護環(huán)境，限制污染以一定的指標額度為限，這也只是一種緩解矛盾的手段，但不可能從根本上解決污染問題。另外，環(huán)境保護部對于監(jiān)察污染這一塊也存在難題，“目前北京的排污企業(yè)大約有5000家，除了對33家國控和147家市控廢水排放重點單位的監(jiān)控情況較好外，由于其他排污企業(yè)數(shù)量多且分散，對其監(jiān)管的經(jīng)常性和有效性都還不夠好”。

（三）“局”升“部”，“伸”不出與非營利組織的互動關(guān)系

“政府改革為社會組織的發(fā)展創(chuàng)造政治條件，社會組織的發(fā)展為政府改革創(chuàng)造社會條件，兩者存在密切的互動關(guān)系，在大量的社會組織中，非營利性組織是其中最重要的組成部分?！?/p>

非營利性組織離不開政府的統(tǒng)一領(lǐng)導。非營利性組織中關(guān)于環(huán)境保護的組織不在少數(shù)，比如說中華環(huán)境保護基金會，還有大量的民間環(huán)境保護組織。這些組織的設(shè)立，無論是在環(huán)境保護宣傳上還是踐行于環(huán)境保護活動方面都為我國的環(huán)境保護工作做出來相當大的貢獻。當然，它們的組織開展離不開政府的統(tǒng)一領(lǐng)導。只有在環(huán)境保護部組織的統(tǒng)一思想的領(lǐng)導下，非營利性的環(huán)境保護組織才能有效的進行其工作，不僅僅是因為法律效力的限制，而且是因為其特色的為保護環(huán)境的特殊立場所決定的。所以即使環(huán)境保護局升為環(huán)境保護部，其組織更壯大，權(quán)利職責更明確，權(quán)力更具說服力，非營利性的環(huán)境保護組織都還是要依托于政府才能合法的生存，當下也只有政府能給予其這樣的權(quán)利。不管是“局”還是“部”，都是這種依托關(guān)系。

同樣，政府的工作也離不開非營利性組織的支持?！皬慕灰壮杀镜慕嵌葋砜?，

政府通過把一部分職能下放給非營利性組織，往往可以達到節(jié)約行政成本的目的”。在環(huán)境保護這一嚴肅而又嚴峻的現(xiàn)實面前，光靠環(huán)境保護部是遠遠不夠的，它工作的有效性取決于執(zhí)行力度，更取決于各方的大力支持和鼎力相助。環(huán)境保護部代表政府的絕對性力量對社會中的環(huán)境進行法律性的強制保護，其約束力是強而有力的，但僅靠其自身的力量是不足以達到預(yù)期效果的。“政府需要大力培養(yǎng)社會力量，建立各種社會中介組織”。

在大部制改革的背景下，環(huán)境保護局“晉升”為環(huán)境保護部。從權(quán)力關(guān)系來看，后者比前者來的要大；從責任義務(wù)角度來看，后者的責任更重。在今后的環(huán)境保護工作中處于舉足輕重的地位，其對環(huán)境保護的貢獻我們不可忽視更不可磨滅。但其本身也有其不可避免的局限性，對這些局限的看法，我們不能當做是自取其辱的笑柄，而是要當做一種警示，不斷提醒行政人員改進自身的工作方式和方法，提高行政效率。不管是在組織變革之前還是在組織變革之后，都應(yīng)該秉持認真負責的態(tài)度，為中國的環(huán)境保護做出應(yīng)有的貢獻。

參考文獻：

蘇忠林：《公共組織理論》

潘岳：《經(jīng)濟發(fā)展與環(huán)境保護》

李珍剛：《當代中國政府與非營利性組織互動關(guān)系研究

李文良：《中國政府職能轉(zhuǎn)變問題報告》

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