農(nóng)村基本經(jīng)營制度的異化及其根源

張德元

(安徽大學(xué) 中國三農(nóng)問題研究中心, 安徽 合肥 230601)

學(xué)界關(guān)于農(nóng)村基本經(jīng)營制度的既有研究，主要關(guān)注的是其制度變遷方面問題，探討高效率的制度怎樣替代了低效率制度以及制度變遷的未來走向，這種研究主要著眼于制度實施過程中制度主體價值的正向?qū)崿F(xiàn)。其實，在制度實施過程中，由于各種原因，還可能會促使制度主體價值的負向?qū)崿F(xiàn)，制度實施的結(jié)果背離了制度本身“應(yīng)該有”的內(nèi)涵，即制度異化[1]。改革開放30多年來，農(nóng)村基本經(jīng)營制度在充分發(fā)揮了它的正面績效的同時，也在一定程度上發(fā)生了制度異化。本文試圖對這種制度異化做一點理論分析，從一定程度上解釋農(nóng)村基本經(jīng)營制度當前困境的根源所在。

一、農(nóng)村基本經(jīng)營制度異化的表現(xiàn)

既然制度異化是指制度在其實施過程中背離了它應(yīng)該有的制度內(nèi)涵，那么我們就必須先搞清楚農(nóng)村基本經(jīng)營制度的內(nèi)涵。中共中央文件對農(nóng)村基本經(jīng)營制度的權(quán)威描述是：以家庭承包經(jīng)營為基礎(chǔ)，統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營體制；它是中國農(nóng)村最基本的經(jīng)濟制度，是黨的農(nóng)村政策的基石。對于這個描述的具體內(nèi)涵是什么，學(xué)界的既有解釋還只是停留在對其進行文件解讀式的概念說明的層面，尚未觸及它的精神實質(zhì)。根據(jù)馬克思主義政治經(jīng)濟學(xué)理論，要回答一項基本經(jīng)濟制度的內(nèi)涵是什么，最關(guān)鍵的是要回答生產(chǎn)資料歸誰所有、歸誰使用以及怎么使用這三大問題。據(jù)此，中國農(nóng)村基本經(jīng)營制度的基本內(nèi)涵應(yīng)該包括三個方面：(1)堅持主要生產(chǎn)資料公有制，即農(nóng)村土地公有制。中國法律明確規(guī)定農(nóng)村土地歸農(nóng)村集體經(jīng)濟組織所有，這是中國的社會主義基本經(jīng)濟制度的具體體現(xiàn)與約束。在此，它明確了農(nóng)村主要生產(chǎn)資料應(yīng)該歸誰所有的問題。(2)以家庭承包經(jīng)營為基礎(chǔ)。即農(nóng)村主要生產(chǎn)資料——土地歸農(nóng)戶自主使用、經(jīng)營。中國現(xiàn)行法律規(guī)定，農(nóng)村土地的所有權(quán)歸農(nóng)村集體經(jīng)濟組織，而其承包經(jīng)營權(quán)歸農(nóng)戶，實行兩權(quán)分離。這也就是明確了農(nóng)村主要生產(chǎn)資料應(yīng)該歸誰使用的問題。(3)實行統(tǒng)分結(jié)合、雙層經(jīng)營。即一方面，農(nóng)戶在自己所承包的土地上自主生產(chǎn)，不受外界干預(yù)，一家一戶分散經(jīng)營；另一方面，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織負責(zé)管理、協(xié)調(diào)，以及向農(nóng)戶提供產(chǎn)前、產(chǎn)中、產(chǎn)后服務(wù)，解決一家一戶所解決不了的問題，即統(tǒng)一經(jīng)營。如此，上下兩層相互補充、相得益彰。在此，它回答了農(nóng)村主要生產(chǎn)資料應(yīng)該怎么使用的問題。

根據(jù)上面對農(nóng)村基本經(jīng)營制度內(nèi)涵的解釋，從理論上看，應(yīng)該說這種制度是很完美的,農(nóng)村基本經(jīng)營制度的價值實現(xiàn)就應(yīng)該是正向的，可當前農(nóng)村基本經(jīng)營制度卻已經(jīng)走入了困境，這是為什么呢？原因就在于實踐中它已經(jīng)發(fā)生了制度異化，農(nóng)村基本經(jīng)營制度走上了“我已非我”的道路，實踐的結(jié)果與上述內(nèi)涵的三個方面都有一定程度的背離。

第一，農(nóng)村土地公有向土地變相私有異化。本來中國現(xiàn)行法律規(guī)定，農(nóng)村土地歸農(nóng)村集體經(jīng)濟組織所有，是公有制性質(zhì)的?？墒?，實踐中，在中國農(nóng)村的絕大多數(shù)地區(qū)，農(nóng)村土地的所有權(quán)虛置，農(nóng)戶的土地承包經(jīng)營權(quán)過度膨脹，甚至大多數(shù)農(nóng)戶就把他們所承包的土地看成是“自己的”或“我家的”了，根本不買農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的賬；致使農(nóng)村土地名義上公有，實際上已經(jīng)“私有”或“半私有”[2]。比如，在現(xiàn)行制度下，國家法律是禁止農(nóng)地買賣的，可是，在中國農(nóng)村的許多地方，農(nóng)戶之間私下里買賣農(nóng)地的現(xiàn)象并不鮮見[3]。

第二，家庭承包經(jīng)營向單純家庭經(jīng)營異化。目前，在中國農(nóng)村的絕大多數(shù)地區(qū)，農(nóng)戶的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)普遍實行家庭經(jīng)營，但農(nóng)村基本經(jīng)營制度的制度安排中原有的“承包”內(nèi)涵已被抽空。家庭承包經(jīng)營中的“承包”表達了農(nóng)村集體經(jīng)濟組織與農(nóng)戶之間應(yīng)該有以土地承包合同為依據(jù)的債權(quán)債務(wù)關(guān)系的意思，可在當前的實踐中，農(nóng)戶耕種歸農(nóng)村集體經(jīng)濟組織所有的土地卻不需要付費，二者之間本該有的債權(quán)債務(wù)關(guān)系已經(jīng)名存實亡，農(nóng)村土地承包合同異化為“土地分配證明”。

第三，雙層經(jīng)營向單層經(jīng)營異化。農(nóng)村基本經(jīng)營制度本來的主體價值追求是，期望以農(nóng)戶的分散經(jīng)營保證農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的效率，同時以農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的統(tǒng)一經(jīng)營來解決農(nóng)戶一家一戶所解決不了的問題，二者相互補充?？蓪嵺`中，在中國農(nóng)村的絕大多數(shù)地區(qū)，“分”得徹底，“統(tǒng)”得不夠，或干脆有“分”無“統(tǒng)”。總體來看，自大包干后，中國農(nóng)民的“原子化”程度日益加劇，這是任何對中國農(nóng)村情況稍有了解的研究者都不可否認的事實。雙層經(jīng)營在大多數(shù)農(nóng)村地區(qū),很大程度上已經(jīng)異化為單層的農(nóng)戶分散經(jīng)營。

二、農(nóng)村基本經(jīng)營制度異化的形式和機理

據(jù)上所述，過去30多年的實踐，確實已經(jīng)導(dǎo)致了農(nóng)村基本經(jīng)營制度的異化，那么農(nóng)村基本經(jīng)營制度是怎么異化的呢？要回答這個問題，我們要先從邏輯上來分析一下制度是何以存在、怎樣運行的。一般而言，所謂制度就是一套約束人們行為的規(guī)則(正式的或非正式的)。既然制度是用來約束人的，那么有人的地方才會有制度，所以制度要有參與者，即制度主體。假如一個社會只有一個人，那是不需要制度的，至少要有兩個人，人與人之間才有發(fā)生關(guān)系的可能，這時候他們之間的交往就需要游戲規(guī)則了，可見，制度通常依托組織(正式的或非正式的)而存在。制度確定后，怎樣才能讓制度有效運行起來呢？如果作為制度參與者的人、組織之間互不相干，那制度是運行不起來的，這就需要這種制度還能夠讓人與人之間、人與組織之間建立起聯(lián)結(jié)，尤其是利益聯(lián)結(jié)，這就是所謂制度運行的機制?？梢?，一個制度系統(tǒng)里面包括了必不可少的制度主體、組織、機制三大關(guān)鍵要素。農(nóng)村基本經(jīng)營制度的異化不外乎就是要通過主體異化、組織異化、機制異化這三條途徑來實現(xiàn)。

其一，主體異化。在前述農(nóng)村基本經(jīng)營制度內(nèi)涵的理論解釋中暗含著一個假設(shè)前提，即在這個制度下的農(nóng)民是以種田為事業(yè)追求、熱愛社區(qū)、關(guān)心集體的“良民”。可現(xiàn)實是，隨著市場化的深入和城市化的加速，農(nóng)民兼業(yè)化現(xiàn)象十分普遍，家庭經(jīng)營收入已經(jīng)不是農(nóng)戶主要收入來源；大量農(nóng)民進城務(wù)工，且新生代農(nóng)民工根本不具備務(wù)農(nóng)經(jīng)驗和技術(shù)，也不再認同自己的農(nóng)民身份；“農(nóng)民兼業(yè)化”、“村莊空心化”、“農(nóng)戶空巢化”是中國農(nóng)村絕大多數(shù)地區(qū)的真實寫照。一句話，“農(nóng)民已經(jīng)不像農(nóng)民”了。在這種情況下，留守農(nóng)民不再以農(nóng)業(yè)為事業(yè)追求，外出務(wù)工農(nóng)民基本脫離了農(nóng)村社區(qū)；農(nóng)民離散化程度大大提高了，農(nóng)民組織化的成本不斷增大，組織農(nóng)民成了一件困難的事，許多地方的農(nóng)村基層政權(quán)組織演化為“維持會”。農(nóng)民組織不起來，統(tǒng)一經(jīng)營就難以實現(xiàn)，雙層經(jīng)營就自然向單層經(jīng)營異化。

其二，組織異化。在前述農(nóng)村基本經(jīng)營制度內(nèi)涵的理論解釋中還暗含著另一個假設(shè)前提，那就是農(nóng)村集體經(jīng)濟組織是真實存在的，并且能有效地發(fā)揮其功能?？涩F(xiàn)實并不是這樣。傳統(tǒng)意義上的農(nóng)村集體經(jīng)濟組織主要是指脫胎于人民公社制下的生產(chǎn)大隊、生產(chǎn)小隊那種農(nóng)村基層經(jīng)濟組織，這種組織的絕大多數(shù)在大包干后或名存實亡，或趨于解體。不得已，在實行村民自治后，絕大多數(shù)地區(qū)都以村委會代行農(nóng)村集體經(jīng)濟組織職能，可作為村民自治組織的村委會并非經(jīng)濟組織，也不具備法人資格。這么一來，農(nóng)村土地所有者落不到實處，農(nóng)村土地所有權(quán)自然虛置了，農(nóng)戶的土地承包經(jīng)營權(quán)就膨脹起來。農(nóng)村土地公有異化為變相的土地私有也就不奇怪了。

其三，機制異化。大包干之初，農(nóng)村基本經(jīng)營制度是以“家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制”為基礎(chǔ)的[4]，農(nóng)民對其內(nèi)涵的直白表達是“繳夠國家的，留足集體的，剩下都是自己的”，這種表達很清楚地說明了農(nóng)戶與國家、農(nóng)村集體經(jīng)濟組織之間的利益聯(lián)結(jié)機制，那就是農(nóng)戶要向國家和農(nóng)村集體經(jīng)濟組織交稅、交費，反過來，國家和農(nóng)村集體經(jīng)濟組織也有義務(wù)向農(nóng)戶提供支持與服務(wù)；它們之間有明確的交換關(guān)系?？墒牵@種機制在經(jīng)過兩次制度變遷后消于無形。第一次是國家通過稅費改革和取消農(nóng)業(yè)稅，割斷了農(nóng)戶與國家、農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的經(jīng)濟紐帶，“家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制”演化為“家庭承包經(jīng)營制”[5]。第二次是國家頒布了《物權(quán)法》，將農(nóng)民的土地承包經(jīng)營權(quán)界定為用益物權(quán)[6]，從法律上徹底否定了農(nóng)村集體經(jīng)濟組織與農(nóng)戶之間的債權(quán)債務(wù)關(guān)系，“家庭承包經(jīng)營”進一步異化為單純的“家庭經(jīng)營”。農(nóng)戶不再向農(nóng)村集體經(jīng)濟組織交費了，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織當然也就既無義務(wù)也無能力向農(nóng)戶提供支持和服務(wù)，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成了“空殼”，統(tǒng)一經(jīng)營由此化為烏有。除了極少數(shù)地方外，中國農(nóng)村的絕大多數(shù)地方都走的是這條演化之路。

三、農(nóng)村基本經(jīng)營制度異化的根源

到底是什么東西在發(fā)揮作用，才使得農(nóng)村基本經(jīng)營制度的異化發(fā)生呢？本文嘗試著就此做一點理論解釋。

第一，制度異化的內(nèi)在原因。其實，制度異化的概念也可以理解為制度變遷，只不過人們把它定義為一種其主體價值負向?qū)崿F(xiàn)的制度變遷，“不好的”制度變遷而已[7]。在一個組織中，如果人們都能認識到要實現(xiàn)自己利益最大化，就必須要追求組織利益最大化，并能算計出制度變遷的收益大于制度變遷的成本，那他們就會推動制度變遷的實現(xiàn)?？墒?，理性選擇理論也告訴我們，組織中的這些具有自利性的理性人，在采取行動時可能只顧追求自身利益最大化，而把組織利益放在一邊；當組織中的人都這樣想、這樣做的時候，就有可能會導(dǎo)致主體價值負向?qū)崿F(xiàn)的制度變遷，即制度異化。從這個意義上講，任何制度的實施都有異化的可能[8]。農(nóng)村基本經(jīng)營制度的異化僅是其中一例。按照舒爾茨的觀點，小農(nóng)也是理性的[9]，那么中國的農(nóng)戶可被界定為理性人。當這些農(nóng)戶都以自利為出發(fā)點而采取行動的時候，往往會出現(xiàn)兩種結(jié)果。一方面，農(nóng)戶的自利性追求，必然強化他們對其所承包土地的排他性占有的欲望，那么，以農(nóng)戶土地承包經(jīng)營權(quán)去“擠出”農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的土地所有權(quán)就會成為他們的一致努力，農(nóng)村土地還怎么能不變相私有化？另一方面，農(nóng)戶的自利性追求，也會促使他們在日常生產(chǎn)生活中，采取“各人自掃門前雪，莫管他家瓦上霜”的漠然態(tài)度與行動，而這必然加劇中國農(nóng)民的離散化程度，致使農(nóng)村的統(tǒng)一經(jīng)營成為困難。

第二，強制性制度變遷的沖擊。前面的分析是建立在誘致性制度變遷基礎(chǔ)上的。在過去的30多年實踐中，實際上，農(nóng)村基本經(jīng)營制度異化是強制性制度變遷與誘致性制度變遷交織作用的結(jié)果。農(nóng)村基本經(jīng)營制度異化的另一個原因是，它受到了國家主導(dǎo)的強制性制度變遷的沖擊。這種沖擊有間接的，也有直接的。1992年，中國決定走市場經(jīng)濟道路——劃時代的強制性制度變遷，這就加快了中國工業(yè)化、城市化進程，間接的后果就是迫使“農(nóng)民不像農(nóng)民”了，導(dǎo)致農(nóng)村基本經(jīng)營制度主體異化。直接的沖擊主要有兩次，一次是2000—2006年間的稅費改革和取消農(nóng)業(yè)稅，另一次是2007年《物權(quán)法》的頒布，這兩次強制性制度變遷的直接后果是，消解了農(nóng)戶與農(nóng)村集體經(jīng)濟組織之間的利益聯(lián)結(jié)機制。

第三，制度變遷中的路徑依賴。路徑依賴是指制度變遷有類似于物理學(xué)中所講的物體運動慣性，即制度一旦進入某一路徑(無論是“好”還是“壞”)就可能對這種路徑產(chǎn)生依賴。一旦人們做了某種選擇，就好比走上了一條不歸之路，慣性的力量會使這一選擇不斷自我強化，并讓你輕易走不出去。這就告訴我們，在過去的30多年實踐中，農(nóng)村基本經(jīng)營制度的異化一旦形成，就會在路徑依賴規(guī)律的作用下不斷自我強化，很難指望制度系統(tǒng)本身實現(xiàn)異化的矯正。這就使我們不難理解，盡管包括農(nóng)民在內(nèi)的社會各界都對農(nóng)村基本經(jīng)營制度的現(xiàn)狀不滿意，可農(nóng)村基本經(jīng)營制度還是能在其異化的道路上越走越遠。

四、農(nóng)村基本經(jīng)營制度異化的矯正

有人認為，農(nóng)村雙層經(jīng)營體制會隨著中國經(jīng)濟發(fā)展水平的提高逐步自我發(fā)育起來，其理由是中國農(nóng)村由于其生產(chǎn)力水平不平衡性與多層次性的存在，使得作為農(nóng)村生產(chǎn)關(guān)系具體表現(xiàn)的雙層經(jīng)營體制必然有一個逐步適應(yīng)生產(chǎn)力發(fā)展的過程，從而呈現(xiàn)出“初級、中級、高級”三個漸進的發(fā)展階段，即著名的“三階段”說[10]。然而，正如前文所言，由于路徑依賴規(guī)律的作用，這種三階段漸進成長的理想未必能夠?qū)崿F(xiàn)，即使能實現(xiàn)，那也是相當緩慢的。因此，必須依靠外部力量對農(nóng)村基本經(jīng)營制度的異化進行矯正。鑒于農(nóng)村基本經(jīng)營制度的異化是通過主體異化、組織異化、機制異化三條主要途徑實現(xiàn)的，那么，矯正農(nóng)村基本經(jīng)營制度的異化就必須有針對性地從這三個方面入手。為此，建議政府要做好下面三方面的工作:

其一，培育現(xiàn)代農(nóng)民，矯正主體異化?！稗r(nóng)民兼業(yè)化”、“村莊空心化”、“農(nóng)戶空巢化”已成事實并有加劇趨勢，今后“誰來種田”、“誰當農(nóng)民”成了問題。因此，政府要及早應(yīng)對，按照農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的要求，培育農(nóng)民。一是要繼續(xù)搞好農(nóng)村基礎(chǔ)教育，以提高后備農(nóng)民的素質(zhì)；二要加強農(nóng)民成人教育和職業(yè)教育，以提高農(nóng)民的就業(yè)技能；三是培育城鄉(xiāng)統(tǒng)一的勞動力市場，引導(dǎo)農(nóng)民合理流動；四是逐步建立起城鄉(xiāng)統(tǒng)一的社會保障制度，為引導(dǎo)高素質(zhì)人才向農(nóng)村流動創(chuàng)造條件。

其二，提高農(nóng)民組織化程度，矯正組織異化。如前所言，傳統(tǒng)農(nóng)村集體經(jīng)濟組織大多名存實亡，農(nóng)村基本經(jīng)營制度缺乏組織依托。鑒于中國農(nóng)村各地發(fā)展不平衡，采取單一組織模式重構(gòu)農(nóng)村經(jīng)濟組織已不可能。因此，應(yīng)該因地制宜，實行分類指導(dǎo)，采取多種形式組織農(nóng)民。對傳統(tǒng)集體經(jīng)濟組織基礎(chǔ)比較好的地方，力求恢復(fù)完善農(nóng)村集體經(jīng)濟組織。對二三產(chǎn)業(yè)發(fā)達的地區(qū)可引導(dǎo)農(nóng)民走公司化、企業(yè)化道路。大力推動農(nóng)民專業(yè)合作社建設(shè)，在充分尊重農(nóng)民意愿的前提下，把盡量多的農(nóng)民納入到農(nóng)民合作組織之中。也可以推進農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化為契機，引導(dǎo)農(nóng)民以田入股，組成股份制合作社。

其三，重構(gòu)利益聯(lián)結(jié)，矯正機制異化。如前分析，農(nóng)村基本經(jīng)營制度機制異化的根源在于其利益聯(lián)結(jié)的消解，因此，重構(gòu)利益聯(lián)結(jié)即成為解決問題的關(guān)鍵。為此，在新時期提高農(nóng)民組織化的過程中，必須充分重視經(jīng)濟利益對于農(nóng)民組織的基礎(chǔ)性作用。所有農(nóng)民經(jīng)濟組織的建立和完善，都要在農(nóng)民自愿的基礎(chǔ)上，以經(jīng)濟利益為紐帶，把農(nóng)民聯(lián)結(jié)成利益共同體。在農(nóng)村基層經(jīng)濟組織建立和完善起來之后，首先要做的就是把村委會的經(jīng)濟職能剝離出來，使其回歸農(nóng)民自治組織。最終在農(nóng)村地區(qū)形成黨、政、經(jīng)三種組織相分離，三者各司其職、相互配合的局面。

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