志愿者組織主體資格法律規(guī)制研究

袁文全，歐 琴

(1.重慶大學 法學院，重慶400044;2.重慶市公安局，重慶401147)

一、志愿者組織① 在當前有關志愿者問題的理論研究與實踐方面所使用的概念中，與“志愿者組織”相近的還有“志愿組織”、“志愿服務組織”等。之概說

追溯國外志愿服務的歷史，志愿服務起源于19世紀初西方國家的宗教性慈善服務，慈善組織與睦鄰組織——湯恩比館和英國在倫敦成立的“慈善組織會社”是志愿服務的早期團體，在一定意義上也可以說是早期的志愿者組織。這些組織的成立源于基督教“神愛眾人”的人道主義價值觀，因此這一時期的志愿服務帶有濃厚的宗教色彩。19世紀末20世紀初，歐美國家為解決社會福利等問題通過了一系列相關法律、法規(guī)，促使大量的社會志愿者投身整個社會福利計劃，志愿服務也因此逐漸受到政府的重視和鼓勵。二戰(zhàn)以后，西方國家的志愿服務工作進一步規(guī)范化，并且擴大成為一種由政府或私人社團所舉辦的廣泛性的社會服務工作。［1］直到今天，志愿者組織在調(diào)整社會關系結(jié)構(gòu)、幫助弱勢群體改善生活等方面發(fā)揮著重要作用，已為越來越多的國家所支持，志愿服務活動呈現(xiàn)出法制化、政府化、機制化、全民化、社區(qū)化的發(fā)展趨勢。在我國，最早的志愿者來自聯(lián)合國志愿人員組織，在20世紀80年代后期開始出現(xiàn)自己的志愿者和志愿活動，其中包括社區(qū)志愿者組織和20世紀90年代初共青團系統(tǒng)中形成的中國青年志愿者組織，當然還有許多民間自發(fā)成立的志愿者組織。雖然我國志愿者組織發(fā)展起步較晚，但卻在經(jīng)濟社會發(fā)展領域發(fā)揮了重要作用。然而，由于我國法制建設相對滯后，至今尚無志愿服務全國立法，因而導致對志愿者組織主體資格的法律規(guī)制的缺失。志愿者組織作為志愿服務法律關系的重要主體，在組織志愿服務活動中具有重要地位和作用，厘清志愿者組織的法律主體資格，對于保障志愿者的權益，促進志愿服務事業(yè)的發(fā)展，無疑具有重要意義。

在社會學中，“組織”是指追求特定目標的社會群體，是群體活動方式的一種類型。［2］對于志愿者組織的界定，聯(lián)合國組織指出，志愿者組織是公民所成立的地方性、全國性或國際性的非營利、志愿性組織。它們以促進公共利益為工作導向，提供多元的服務，發(fā)揮人道的功能，用人民的需求傳遞給政府，監(jiān)督政府政策，鼓勵人民參與地方事務，并提供政策分析與專業(yè)技能，建構(gòu)早期的預警機制，協(xié)助監(jiān)督與執(zhí)行國際協(xié)定。②參見聯(lián)合國網(wǎng):http://www.un.org/MoreInfo/ngolink/calendar.htm.在北歐和英國較為流行將志愿者組織的概念替代非營利組織的概念，主要為了強調(diào)其志愿性的特征，認為志愿者組織就是指具有非營利性質(zhì)、非政府性質(zhì)和志愿性質(zhì)的組織。［3］薩拉蒙、奧斯本等專家學者認為，只要符合“是正式建立的組織、是獨立于政府的私立組織，對組織的擁有者和董事沒有營利分配、有自我管理并具有控制自己活動的能力、有一些有實質(zhì)意義的志愿內(nèi)容”的組織都可稱為志愿組織。［4］然而，在我國，學界對志愿者組織的界定持不同觀點。有學者認為，志愿者組織是以志愿精神為動力，無償為社會提供志愿服務的非營利性組織。［5］7也有學者認為，志愿者組織是公民在不計報酬，自愿奉獻自己的時間與精力為他人服務的過程中自發(fā)組織起來的民間組織。［6］實踐中，多個省市頒布的地方性志愿服務條例大都對志愿者組織進行了界定，雖然在具體表述上有所差異，①對此，本文將在后文有關我國目前對志愿者組織的法律主體資格規(guī)定存在的問題部分作相關說明。但對志愿者組織的定位認識在本質(zhì)上卻是同一的。

據(jù)此可以看出，志愿者組織具有明顯的志愿性、無償性、公益性和相對獨立性等特征。鑒于志愿服務的特殊性及其集中體現(xiàn)出來的志愿精神，②志愿精神是一種自愿的、不為報酬和收入而參與推動人類發(fā)展、促進社會進步和完善社會工作的精神，是公眾參與社會生活的重要方式。參見江汛清:《關于志愿服務若干問題的探討》，載《中國青年政治學報》2002年第4期。對志愿者組織可以作出如下定義:志愿者組織是指依法成立，以志愿精神為動力，為推動人類發(fā)展、社會進步和社會福利事業(yè)，無償為他人和社會提供志愿服務的非營利性社會團體。在我國，志愿者組織既非西方國家的純粹民間行為，又有別于政府的官方行為，因此，通常大體上都是根據(jù)其發(fā)展模式從普遍意義角度進行分類。具體而言，主要可劃分為以下三種:［7］一是“自下而上發(fā)起，自上而下推廣”型，以社區(qū)志愿者組織為典型代表;二是“自上而下發(fā)起并推廣”型，以青年志愿者組織為典型代表;三是“自下而上發(fā)起，自下而上發(fā)展”型，以民間志愿者組織為典型代表。盡管如此，無論哪種類型的志愿者組織從事志愿服務活動的目的和根本宗旨并無二致。

二、我國現(xiàn)有志愿者組織主體資格規(guī)定的法律評價

(一)目前有關志愿者組織主體資格的法律規(guī)定

法律主體資格(legal personality)，也稱“法律人格”，是指“在法律上作為一個法律主體的法律資格，該法律主體能夠維護和行使權利，履行法律義務和承擔法律責任?！保?］也就是說，法律主體資格是法律關系主體享有權利、承擔義務和責任的前提條件或依據(jù)。我國目前對志愿者組織的法律主體資格問題，也即志愿者組織符合什么樣的條件才能成為法律關系主體的問題，由于缺乏全國統(tǒng)一的志愿服務立法，因此沒有具體的法律規(guī)定。但從我國志愿者組織分類情況來看，志愿者活動通常是通過社會團體和民辦非企業(yè)單位這類載體來進行的，因此志愿者組織適用《社會團體登記管理條例》和《民辦非企業(yè)單位登記管理暫行條例》的相關規(guī)定。

《社會團體登記管理條例》第2條規(guī)定:“本條例所稱社會團體，是指中國公民自愿組成，為實現(xiàn)會員共同意愿，按照其章程開展活動的非營利性社會組織。”據(jù)此，志愿者組織完全符合該條例對社會團體的定義。首先，志愿者組織由成員組成，屬于成員的集合體;其次，志愿者組織的宗旨是為他人和社會無償提供志愿服務，屬于成員的共同愿望;再者，志愿者組織本身具有非營利性特征。此外，該條例對社會團體的法人屬性、成立程序、成立條件等均作出了明確規(guī)定。

《民辦非企業(yè)單位登記管理暫行條例》第2條規(guī)定:“本條例所稱民辦非企業(yè)單位，是指企業(yè)事業(yè)單位、社會團體和其他社會力量以及公民個人利用非國有資產(chǎn)舉辦的，從事非營利性社會服務活動的社會組織。”從該定義來看，志愿者組織屬于社會團體，而社會團體又屬民辦非企業(yè)單位中的一部分，因此，民辦非企業(yè)單位中包含了志愿者組織，且民辦非企業(yè)單位最重要的特征就是非營利性，而志愿者組織恰好契合了這一特征。同樣，該條例對民辦非企業(yè)單位的成立程序、成立條件等都作出了明確規(guī)定。

從上述兩個條例的規(guī)定可以看出:第一，志愿者組織必需具備法人條件?！渡鐣F體登記管理條例》第3條明確規(guī)定，成立社會團體應當具備法人條件，志愿者組織屬于社會團體，因而在成立時也需具備法人條件。第二，申請成立志愿者組織需業(yè)務主管單位審查同意。從兩個條例的內(nèi)容來看，業(yè)務主管單位應為國務院有關部門和縣級以上地方各級政府有關部門、國務院或縣級以上地方各級政府授權的組織。第三，志愿者組織需有規(guī)范的名稱、組織機構(gòu)、固定場所及與業(yè)務活動相適應的專職人員。第四，志愿者組織需有合法的財產(chǎn)和資金來源。第五，志愿者組織需有一定的會員數(shù)。第六，設立志愿者組織需到登記管理機關進行登記。依據(jù)兩個條例的規(guī)定，這里的登記管理機關應是國務院民政部門和縣級以上地方各級政府民政部門。而《社會團體登記管理條例》又將社會團體分為全國性的、地方性的和跨行政區(qū)域的三種類型。也就是說，全國性志愿者組織由國務院民政部門負責登記管理;地方性志愿者組織由所在地政府民政部門負責登記管理;跨行政區(qū)域的志愿者組織由所跨行政區(qū)域的共同上一級政府民政部門負責登記管理。

(二)現(xiàn)有志愿者組織主體資格法律規(guī)定的不足

1.統(tǒng)一立法缺失

當前，雖然我國政府高度重視志愿服務活動，在具有法律效力的《中共中央關于建設社會主義精神文明若干問題的決定》和《國民經(jīng)濟和社會發(fā)展“九五”規(guī)劃和2010年遠景目標綱要》中倡導志愿者活動和精神，但還沒有制定出一部完整的《志愿者組織登記管理條例》，更沒有制定出統(tǒng)一的全國志愿服務法，志愿服務的有關規(guī)定散見于各省市的地方性志愿服務條例，對志愿者組織的界定也缺乏統(tǒng)一的規(guī)范表述，①在這些地方性志愿服務條例中，對于志愿者組織，有的定義為非營利性社會團體(如北京市)，有的定義為社會公益性組織(如廣東省、上海市)，還有的定義為非營利性社會組織(如江蘇省、浙江省、昆明市、寧波市、青島市)。而且在各省市的地方性志愿服務條例中也找不到對志愿者組織法律主體資格的具體規(guī)定。

現(xiàn)有對志愿者組織法律主體資格的把握，規(guī)范依據(jù)只能來自上述兩部條例的有關規(guī)定，但兩者卻存在著內(nèi)容交叉重疊且不協(xié)調(diào)等問題。例如，二者均未表明志愿者組織應具體適用哪部條例，且對志愿者組織的設立條件的要求也有所不同?！睹褶k非企業(yè)單位登記管理暫行條例》并沒有明確志愿者組織的設立必須具備法人條件，該條例所規(guī)定的登記機關發(fā)放的登記證書類別表明，民辦非企業(yè)單位在形式上只有法人、合伙、個人三種。由于志愿者組織是成員的集合體，因此直接排除個人的存在形式。也就是說，該條例允許志愿者組織以合伙的形式成立，這與《社會團體登記管理條例》中的規(guī)定不一致，影響了法律適用的準確性和一致性，造成目前對志愿者組織法律主體資格認定的混亂。

2.成立形式單一

根據(jù)我國民法通則的規(guī)定，法人分為企業(yè)法人和非企業(yè)法人兩類，而非企業(yè)法人又可分為機關法人、事業(yè)單位法人和社會團體法人。非法人社會團體是指不具備法人資格的社會團體。根據(jù)1998年修改前的《社會團體登記管理條例》的規(guī)定，社會團體可以以非法人的形式成立，是否具備法人資格視其是否具備法人條件而定，立法上并不排斥非法人社會團體的存在。②該條例第14條規(guī)定:“經(jīng)核準登記的社會團體，發(fā)給社會團體登記證書;對具備法人資格條件的，發(fā)給社會團體法人登記證;對于不具備法人條件的，發(fā)給社會團體登記證。”但1998年該條例修改后，明確規(guī)定成立社會團體必須具備法人條件。因此，目前我國志愿者組織只能采用社會團體法人的組織形式成立。而根據(jù)《民辦非企業(yè)單位登記管理暫行條例》的規(guī)定，社會團體可以合伙的組織形式成立，也就是說，志愿者組織可以非法人社會團體的形式成立。但2000年頒布的《取締非法民間組織暫行辦法》將未經(jīng)批準與未經(jīng)登記的社會團體規(guī)定為非法民間組織。于是，不具備法人條件的志愿者組織無法獲得登記，因而被認定為“非法組織”。

對此，筆者認為，不應將不具備法人條件的志愿者組織認定為“非法組織”。首先，違反憲法規(guī)定的公民結(jié)社自由權。法國著名思想家托克維爾曾指出:“結(jié)社自由是僅次于自己活動自由的最自然的自由?！保?］而結(jié)社自由目前已在全球范圍內(nèi)作為一項憲法性權利被各國立法所承認，我國憲法也將結(jié)社自由作為公民的基本權利之一加以規(guī)定。憲法中的結(jié)社自由包括以各種形式結(jié)社的自由，當然也包括以非法人社會團體形式結(jié)社的自由。其次，不利于登記管理機關的管理。雖然我國不允許社會團體以非法人形式存在，但在現(xiàn)實生活中卻大量存在著未經(jīng)登記的志愿者組織，政府管理部門對此也缺乏明確態(tài)度，實踐中往往對其熟視無睹。最后，不利于志愿者組織的發(fā)展。未經(jīng)登記的志愿者組織的法律地位的不穩(wěn)定性使得這些組織的活動呈現(xiàn)短期性，一旦出現(xiàn)某些不穩(wěn)定因素，就有可能被依法取締，相關人員也會因此而受到處罰。

3.許可制度過于嚴格

從嚴格意義上說，登記并不等同于許可，登記本身并不必然與社會團體的合法性產(chǎn)生關系，僅與其是否取得法律主體資格有關，而許可才是社會團體合法存在的前提條件。但由于《取締非法民間組織暫行辦法》將未經(jīng)批準與未經(jīng)登記的社會團體規(guī)定為非法民間組織，登記便成為社會團體合法存在的必要條件。雖然現(xiàn)行法律在用語上使用了“登記”一詞，實際上并非真正意義上的登記，而是一種許可。因此，稱之為許可登記制似乎比較貼切。［10］

根據(jù)《社會團體登記管理條例》和《民辦非企業(yè)單位登記管理暫行條例》的規(guī)定，申請成立志愿者組織首先需要取得業(yè)務主管單位的審查同意，①這里的業(yè)務主管單位也就是國務院有關部門和縣級以上地方各級人民政府有關部門、國務院或者縣級以上地方各級人民政府授權的組織。然后再到縣級以上各級民政部門進行登記，除縣級以上各級民政部門外，其他任何部門不得對志愿者組織的成立進行審批和頒發(fā)證書，只有經(jīng)過審核并授予《社會團體法人等級證書》的志愿者組織才能成為法律關系中的主體，享有民事權利，承擔民事義務和責任。也就是說，志愿者組織的成立需要經(jīng)過主管機關和登記機關的雙重許可，即籌備許可和成立許可。但在實踐中，要找到一個業(yè)務主管單位，首先需要確定自己所從事的志愿服務活動的性質(zhì)。如“義烏施粥事件”②參見新華網(wǎng) http://news.xinhuanet.com/society/2009－04/07/content_11142023.htm，2012－02－07。中溫州商人所從事的施粥活動無法確定其業(yè)務主管部門，因此也就無法成立志愿者組織。即使有些志愿者組織找到業(yè)務主管部門，但由于存在一定的政治風險，多數(shù)政府部門都盡量拒絕或逃避責任，造成大量志愿者組織因得不到注冊而處于非法狀態(tài)。在這種情況下，原有的志愿者組織缺乏完善自己的動力，新的志愿者組織也得不到合法身份的承認，而且還有可能被取締，從而使得志愿者組織的發(fā)展舉步維艱。

4.準入門檻過高

根據(jù)《社會團體登記管理條例》和《民辦非企業(yè)單位登記管理暫行條例》的規(guī)定，成立志愿者組織需要具備一系列法定條件。這對于規(guī)模較小的民間志愿者組織而言顯得過于苛刻。以重慶市綠色聯(lián)合會為例，他們從1995年發(fā)起成立到2000年取得合法資格，其中，注冊資本3萬元都是找他人借助的。［5］21正因為這些準入條件的苛刻，使得目前我國的NGO正式注冊的只有10%，而90%都沒有進行注冊。［11］同時還造成業(yè)務主管部門和登記管理機關監(jiān)管上的難度，因而無法通過合法渠道注冊的志愿者組織只好避開條例規(guī)定，尋找其他權力部門的認可。在教育、衛(wèi)生、環(huán)保、扶貧、社會福利等志愿者組織比較集中的領域，相應的政府部門具有一定的審批和許可權。此外，黨政系統(tǒng)的相對獨立使得志愿者組織得到黨政機關的認可和支持后取得事實上的合法性。因此，在現(xiàn)實中形成社會對志愿者組織的多元認可局面，從而增加了監(jiān)管難度。

三、完善我國志愿者組織主體資格的路徑

(一)完善立法體系

如前所述，目前我國法律、法規(guī)中尚無對志愿者組織的具體規(guī)定，現(xiàn)有法律依據(jù)僅為國務院頒布的前述兩部條例，但其法律效力層級較低。國家應當根據(jù)目前我國志愿者組織的發(fā)展情況，借鑒國外立法經(jīng)驗，制定和完善不同層次、相互配套的有關志愿服務的法律、法規(guī)及規(guī)章。重點規(guī)范民間組織的行為，使民間組織不斷制度化、規(guī)范化、法制化，這也是多數(shù)學者呼吁《民間組織法》盡快出臺的初衷。在這部組織法中需要重申《憲法》規(guī)定的公民結(jié)社權，明確各類社會團體的性質(zhì)與地位、權利與義務、組織形式與管理體制、財產(chǎn)關系及其與成員、社會、政府的關系等。鑒于志愿者組織在完善社會保障體系與市場經(jīng)濟中道德重建方面起著重要作用，因此，可同時制定單獨的《志愿者組織登記管理條例》，對志愿者組織的法律界定、成立宗旨、成立條件、登記管理、經(jīng)費來源等作出明確規(guī)定，有效規(guī)范志愿者組織的管理及其行為。

(二)擴大成立形式

在我國，具備獨立法律人格的法律主體有兩類:自然人和法人。法律主體資格是法律主體享受權利和承擔義務責任的前提條件。非法人社會團體的性質(zhì)有別于自然人，因它屬于組織而非個人;同時又有別于法人，因它不能獨立承擔法律責任。因此，其性質(zhì)更類似于個人合伙，可以團體的名義從事活動，設立自己的賬號，以協(xié)議的方式約定內(nèi)部章程和有關事項，但沒有獨立于成員的財產(chǎn)，不能獨立承擔法律責任。由于完全適用個人合伙的規(guī)定會造成一定的困難，因此各國關于非法人社會團體傾向于賦予其一定的主體資格。例如，德國民法典規(guī)定，非法人社會團體原則上適用關于合伙的規(guī)定。但是，根據(jù)此規(guī)定會出現(xiàn)社員對社團債務承擔無限連帶責任，嚴重阻礙了新成員的吸納，因此，德國司法判決和學說尋找了各種可能性，將社員對社團的責任限制在社團財產(chǎn)的范圍內(nèi)。［12］因此，筆者建議借鑒德國經(jīng)驗，對于志愿者組織的成立，符合法人條件的，授予其法人資格;不符合法人條件的，適用個人合伙相關規(guī)定;屬于個人合伙性質(zhì)的志愿者組織在法律責任的承擔問題上，成員承擔的法律責任以社團財產(chǎn)為限。這樣既有利于保護志愿者的積極性，又有利于保護志愿者組織及志愿者的合法權益。

(三)轉(zhuǎn)變雙重許可制度

筆者認為，立法上首先應取消成立志愿者組織須先經(jīng)業(yè)務主管部門批準的規(guī)定。因為該規(guī)定嚴重限制了志愿者組織的發(fā)展，變相地為志愿者組織的成立設立了一個較高的門檻，如果志愿者組織找不到其服務活動的主管部門，便無法獲得法律上的認可而淪為非法組織，游離于制度邊緣。因此，志愿者組織只要具備法律規(guī)定的成立要件，即可在民政部門登記成立，無須事先得到業(yè)務主管部門的批準。對于符合法人條件的志愿者組織，可在現(xiàn)行民間組織管理局的基礎上成立獨立的民間組織監(jiān)管委員會，統(tǒng)一行使對志愿者組織的備案、登記和監(jiān)管的職能。考慮到一些從事衛(wèi)生、環(huán)保、教育等志愿者組織的專業(yè)要求，應當由相應的業(yè)務主管部門或政府授權的中介組織進行必要的業(yè)務指導和資質(zhì)認證。對于不符合法人條件的志愿者組織，有學者認為可以采取備案制的形式成立。［13］從法理上講，備案是將非法人團體的相關情況在登記主管部門記錄在冊的行為，并不需要具備一定的條件。但筆者認為，若是要以志愿者組織的名義從事志愿服務活動，則需具備一定的條件。

(四)降低設立門檻

《社會團體登記管理條例》對志愿者組織成立條件的規(guī)定實際上是排除了較小規(guī)模、較為靈活的志愿者組織生存和發(fā)展的空間。因為根據(jù)該條例的規(guī)定，成立志愿者組織不僅要求有會員數(shù)額50個以上，且全國性的志愿者組織還需有10萬元以上的活動資金，地方性的志愿者組織也需有3萬元以上的活動資金。具有公益性和服務性的志愿者組織所提供的服務本來就是無償?shù)?，其?jīng)濟條件也相對不利，條例對成立志愿者組織的資金條件要求過高，使得大量志愿者組織自設立就陷入困境。因為從社團發(fā)展的角度說，大規(guī)模、有代表性、組織和管理水平高的社團的充分發(fā)展，一定是建立在大量存在的、小規(guī)模和較松散的社團的基礎上的。［14］因此，筆者認為，應降低志愿者組織的設立門檻，對于志愿者組織的設立條件，僅需有自己的名稱、組織機構(gòu)、固定場所、專職人員和與其所從事的志愿服務活動相適應的活動資金即可，而無需在成立要件上對資金的要求作出具體的硬性規(guī)定，以有利于拓展志愿者組織的規(guī)模，促進志愿者組織的發(fā)展和壯大。

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