制度人還是道德德人？——公權人員角色定位的制度經(jīng)濟學視角

李永安

（華東交通大學人文社會科學學院，江西南昌330013）

1 問題的提出

“角色”一詞最早源于舞臺劇目中，演員通過分工塑造不同的人物形象，謂之于扮不同的角色。而戲劇是模擬的社會生活，因而“角色”被廣泛借用于社會生活大舞臺中，成為描述與職業(yè)或身份相符合的特定的人物屬性的范疇。舞臺上為了符合劇情需要，而設定的人物之間的關系的“角色”，其理亦同于在真實的社會生活領域所體現(xiàn)的社會關系的“角色”。有些角色之間有交叉之處，因而代表不同“關系狀態(tài)”的不同角色比較復雜，如“母親”角色所體現(xiàn)的“愛心”這一品格，也同樣為“教師”角色所要求。然而作為母親角色卻不能完全替代作為教師角色所要求的行為規(guī)范。明確角色定位，對角色主體行為方式的正確評價，以及對角色主體行為的約束和規(guī)范，均有重要意義。公權人員是行使公共權力的人員，處于復雜社會關系網(wǎng)絡的“紐結”上，并且與公共權力相聯(lián)系的是盤根錯節(jié)的利益關系。因而，對公權人員，明確其身份定位，有利于規(guī)范權力運行，導向清明政治。

目前學界從制度的角度研究公共權力人員的角色定位，這樣的文獻所見不多。無論是從日常媒體的宣傳，還是從學術文獻中，從道德層面探討公共權力人員的行為規(guī)范，有較多的關注，而只是當公權人員特別是領導干部“出了事”，然后才想到法律和制度的問題。馬哲軍（2011）從“我是誰”的發(fā)問開始，從公仆定位的角度，論述了領導干部應該為民服務，不謀私；為民擔當，不避責任；為民解憂，不作秀[1]。這與平常所宣傳的語境一致，是從道德自律的角度的訴求。盧岳華（2006）指出：“健全完善領導干部道德建設的長效機制，使之履行好自己的角色義務，需要多元聯(lián)動、系統(tǒng)推進，是常抓常新的永恒的實踐課題?！盵2]但是，如果形成了一個制度的框架，領導干部作為“制度人”而存在，那就不存在“常抓常新”的問題了，因為常抓常新就意味著問題層出不窮。當然，這里要探討的不僅僅是作為領導干部的公權人員。本文認為，我國公權人員無論是其個人，還是這一群體，角色定位均不明晰，或是名不符實，導致“官”民關系不清，這不利于我國政治體制改革的順利進行。因而，對公權人員角色定位作進一步探討，非常有必要。

2 公權人員角色定位的幾種認識概述

對于公權人員的角色屬性，在不同的歷史時期、不同的文化背景、不同的政治理念或是不同的認識角度的情況下，會有不同的理解，甚至同一身份的公權人員，在特定時期有特定的角色內(nèi)容。如抵制外敵入侵、應對突發(fā)事件之時，公權人員特別是負責人，可能要更多承擔起“領導”的責任，要體現(xiàn)號召力和凝聚力；而在和平時期，常規(guī)性事務性的管理事務為多，公權人員應當更多地是作為管理者甚至服務者的身份存在，實施著治理公共事務的職能。具體說來，對于公權人員角色的理解，可概括為4種。

2.1 父性或母性角色

“父母官”的角色意識，在我國傳統(tǒng)社會深入人心，并影響到現(xiàn)在，以至于“父母官”的稱謂一直沿續(xù)至今。這種認識本質上體現(xiàn)了權威政治的模式，有其深刻的歷史文化根源。這是因為，首先，中國古代通過科舉選拔官員的制度安排，以及“內(nèi)圣外王”的教育目標，使官員不僅承擔著要為一方作“主”的責任，而且還有教化百姓的義務。以科舉考試對接的教育，內(nèi)容為四書五經(jīng)等儒家經(jīng)典，教育目的是培養(yǎng)能夠修身、齊家、治國、平天下的人才。這種情況下，教育和官員選拔就二合為一了。用錢穆先生的話說，中國古代的教育，一言蔽之，就是教人做人。這樣，在教育極不發(fā)達的中國傳統(tǒng)社會，接受過系統(tǒng)道德訓練的地方官，自然也就成為一方的“傳道”者，并表現(xiàn)為父母般的道德人格化身而存在。事實證明，中國封建王朝以掌握公共權力的官員作為道德楷模，也有一定的效果。這是因為官員公務活動有很強的社會公共屬性，其影響輻射面寬。并且，中國古代官員告老還鄉(xiāng)后，仍然常以地方精英的身份主持鄉(xiāng)里之事，具有相當?shù)脑捳Z權，成為不當家的“家長”。

這種角色定位的原因，也與我國傳統(tǒng)的宗法制和家庭為本位的文化，有淵源關系。作為中國封建社會文化核心的“三綱五?！?，是與家庭同構的，君臣關系與父子關系類同，父子、夫妻、兄弟這三倫都是家庭關系，而朋友關系常比作兄弟關系，所以朋友之間稱兄道弟者多見。鄰里、熟人之間，也往往根據(jù)長幼次序，以家庭親緣關系稱謂相呼，如大爺、伯伯、叔叔等等，這些現(xiàn)象體現(xiàn)了中國傳統(tǒng)社會中家族文化向社會的延伸。在這種文化背景下，作為“作主”一方的官員，在當?shù)匕傩罩?，很自然地豎立起類似于父母的權威，這也是符合社會歷史文化邏輯的。

此外，從地緣關系來解釋，中國的地形復雜，氣候多樣化，水旱災害頻繁發(fā)生，而在傳統(tǒng)的分散的小農(nóng)生產(chǎn)方式之背景下，如果不組織起來，舉一個“作主”之人，人們在自然災害面前將相當無力，掌握公共權力的官員自然就成為這個作主的“家長”，即相當于“父母”的角色。

2.2 公仆角色

公仆，顧名思義，是指為公眾服務者。公仆思想來源于近代西方政治思潮，“公仆”說是從公權人員權力的來源，以及公權人員與民眾的關系而言的。洛克認為，人的自由平等是一種自然而然的權利，但“自然而然”狀態(tài)又有缺陷，必須有一致行動的規(guī)則，政治社會即源于此因[3]。西方自由主義啟蒙思想家的思想，可以大致看著是“公仆”說的啟蒙。如果沒有“人本”的前提條件，就談不上公仆說。因而公仆角色論的前提是主權在民，它突出了公權人員手中所握的公共權力，是為民眾服務的，就象是仆人為主人服務一樣。歷史唯物主義認為，人民群眾是歷史的創(chuàng)造者，基于這點，馬克思對于公仆思想，也有過闡述。他在《法蘭西內(nèi)戰(zhàn)》一文中，首先提到社會公仆的概念，并且指出巴黎公社是為人民服務的機關，社會公職不再是謀求個人私利的手段，公職人員處在公社和人民群眾的監(jiān)督下，不再是社會的主人，而是社會的公仆。馬克思主義認為，人類歷史在產(chǎn)生國家以前的原始社會，不存在階級對立，管理公共事務的人員（酋長）由部落推舉，它的職責純粹是為部落服務的。只是隨著階級社會的出現(xiàn)，統(tǒng)治階級掌握國家機器，享有特權，異化為人民的對立面，公仆成為國家的主人。馬克思設想的“自由人聯(lián)合體”時代的共產(chǎn)主義社會，作為公民社會，自然也有掌握公共權力的人，但他們純粹是為公眾服務的。毛澤東等黨和國家領導人，繼承了馬克思的思想，在革命年代，堅持官民平等的原則，并提出未來的新生政權屬于人民。新中國成立后，我國憲法明確規(guī)定：中華人民共和國的一切權力屬于人民。強調全心全意為人民服務的宗旨，并寫進了國家公務員法[4]。強調我國作為社會主義國家，不同于資本主義國家的本質屬性。鄧小平把自己定位于“我是人民的兒子”，到江澤民時代，提出“三個代表”思想，指出中國共產(chǎn)黨要始終代表最廣大人民的根本利益，這其實都是“公仆”定位的不同表述方式。

2.3 代理人角色

公權人員的代理人角色，源于國家權力的“委托——代理”理論模型。西方主流政治思潮的基本理念是“天賦人權說”、“社會契約論”和“理性法治觀”。[5]這三個基本的理念，其核心是天賦人權，即主權在民。人民不可能直接管理國家，必須通過代理人的方式，因而有了人民與公權人員的“社會契約”。有契約，就有違約的風險，“理性法治”提供一個履行契約的秩序框架。代理人的角色定位與“公仆”的角色定位的核心理論依據(jù)是相同的，均是主權在民。權力的合法性來源于人民，因而，其邏輯結論就是，公權人員得到授權成為代理人，人民通過其代理人行使自己的權力。但與公仆定位不同的是，代理人與公眾是平等的契約關系人，這種契約關系比較清晰，而公仆角色卻暗含著一種自律性的道德訴求。委托——代理關系的公共權力觀認為，如果權力不是人民授予的，或者說權力人的職位是通過上級任命的，亦或是通過世襲而來的，這種權力的行使，并不是代理。在西方現(xiàn)代民主思想看來，這種權力甚至不具合法性。代理人角色定位在西方政治理念中被普遍接受。但它不同于前兩種角色定位之處，還在于對公權人員人性的假說前提不同，它是基于理性人和制度人，而不是道德人角色的基礎之上。因而它很強調權力制衡和監(jiān)督。西方核心政治理念——“權力制衡”，正是源于此。

2.4 仲裁人角色

舊制度學派的代表人物康芒斯從資源的稀缺性出發(fā)，指出：“只有稀少的東西（實際稀少或是預料會稀少），人們才缺乏和向往。因為它們是稀少的，它們的取得就應由集體行動加以管理，集體行動規(guī)定財產(chǎn)和自由的權利與義務，否則就會發(fā)生無政府狀態(tài)?！笨得⑺箯姆ㄔ褐俨冒讣矸治觯l(fā)現(xiàn)法院判決從利益沖突開始，而沖突的利益又具有互相依存性；然后由最高權力機構——最高法院或者勞動和商事仲裁法庭——作出判決，漸次從利益沖突的協(xié)調中產(chǎn)生秩序[6]。因而，康芒斯認為，交易的沖突，交易雙方利益的依存性，是集體行動的邏輯。因而，在康芒斯那里，社會關系包括沖突、依存和秩序。這種形成秩序的仲裁，無疑是一種公共權力，公權機構便是仲裁機構，公權人員無疑就成為仲裁人了。在這種資源稀缺需要公平、合理調配的設定前提下，毫無疑問，仲裁人的仲裁，不能離開規(guī)范的秩序，否則權力的天平會導致傾斜。而作為審判機關的公權人員其仲裁職能更直接，行使著諸如婚姻和財產(chǎn)糾紛調解、勞動關系仲裁，甚至涉及到政府與民眾之間的關系仲裁等等，司法獨立是公平正義的保證，是司法人員清晰角色定位的另一種表述。

3 公權人員角色合理定位的制度經(jīng)濟學視角

如前所述，父性或母性的角色定位，與我國傳統(tǒng)社會小生產(chǎn)方式、家族為本位的文化、教育和科舉制度以及我國災害頻發(fā)的地緣有關系，進一步分析，這種角色定位在當時的歷史條件下有其存在的合理性，因而是“經(jīng)濟”的。但父性母性的道德人格以個人人格和威信為擔保，不易于或不傾向于制度化，因而這種道德人格的主張很難普遍變成現(xiàn)實，在“對父母般”的信任這種關系結構下，公權人員監(jiān)守自盜之事時有發(fā)生，易滋生腐敗現(xiàn)象。因而，我國雖然向來不缺乏體恤“子民”的“父母”官，但有典籍可查的魚肉百姓的貪官也不在少數(shù)。

公仆角色的定位，其顯著特點是將公權人員理想化、道德化，這一點，與父母的角色定位有相似之處。其不同之處在于把個人定位得較低，因為“父母”是作主的，在“公仆”的話語體系中則強調公民作主。在我國，公仆的角色定位不僅有馬克思主義理論依據(jù)，而且與古代民本思想有淵源。這種定位的目的在于訴求清廉政治，雖然它也提出干部要自覺接受人民群眾的監(jiān)督，但公仆的定位似乎更訴求道德自律。在這種虛擬的道德光環(huán)照耀下，在想當然的道德信任前提下，監(jiān)督機制并沒有完善。因為監(jiān)督的本來意義是基于人與人之間的不信任，它以“人性本惡”假設為前提。而在缺乏監(jiān)督的情況下，當理想人格的要求達不到，又不得不以理想人格標榜時，不排除有的人會自甘墮落，甚至會出現(xiàn)雙重人格。我國當前主流媒體宣傳的執(zhí)政理念，與事實上各級公務員形成的日益強化的集團利益及私人利益的現(xiàn)狀，以及與腐敗案件層出不窮的現(xiàn)實很不一致，這充分說明了公權人員身份定位的道德要求，應該在一定的秩序下，基于人的普遍性的理性法則。

無論是父母角色還是公仆角色，其實質上都是道德人角色。道德不能自我設定，道德邊界也不容易剛性化，因而道德不能代替制度。即便強行設定一個道德標準，那么它也產(chǎn)生不了硬性規(guī)則，而當?shù)赖履繕藷o法實現(xiàn)時，在缺乏有效的、剛性的制度規(guī)范條件下，形成“大家心里都有數(shù)”的普遍感覺，極易形成潛規(guī)則。以新制度經(jīng)濟學的交易費用理論審視，在一個潛規(guī)則主導下的社會，必將使社會關系復雜化，并大大提高人與人、人與社會之間的交易成本。

新制度經(jīng)濟學雖然并沒有完全否認新古典經(jīng)濟學的基本原則，但同時認為，現(xiàn)代人不僅僅是新古典范式的“理性人”，更是“制度人”。在理性經(jīng)濟人的世界里，人們的經(jīng)濟理性與道德理性會產(chǎn)生沖突，而引進制度人的假設，能夠更好地解決這個問題。人性里有天使，也有撒旦?！爸贫取卑选叭恕崩氐浆F(xiàn)實，意即你可以不是天使，但不能是撒旦。公共權力人員的角色，無論是定位為代理人，還是仲裁人，都是基于制度的框架，以具體到幾乎可以觸摸的規(guī)則和秩序為其得以確立身份的依據(jù)。

作為仲裁人，主要是基于經(jīng)濟人主體的活動的外部性而言，外部性問題不好由私人出面干預，因而必定要舉代表“公”的人（或是機構——人格化的組織）作為中間人去調停，而這種代表“公”的人（組織），是人們?yōu)榱烁玫孬@得一種“秩序”，而將個人的權力讓渡一部分，否則社會會走向無序與混亂。從這個意義來說，實際上也有委托——代理的關系宜于其中。而作為代理人的角色，從威廉姆森講的契約的不完全性、人的機會主義、有限理性出發(fā)，去分析之，就是“有必要對機會主義進行核查防范，以免我們這個世界被重組得有利于更加機會主義的代言人”。[7]代理人角色前提是公民是委托人，因而公權歸民，如果將公權人員手中的權力理解為一種資產(chǎn)，理由是權力就象其它資產(chǎn)一樣可以帶來收益，帶來誰的收益？這就要追溯這種權力的所有人是誰，即它的“產(chǎn)權”歸屬問題。如前所述，公共權力屬于公眾，公權所帶來的收益，理應歸“權力的產(chǎn)權”所有人——公眾所有，由此邏輯推理，公權人員借助公眾給予的權力，在法律制度的框架下，實現(xiàn)公眾的福利，此乃天經(jīng)地義。而公權人員權力的動作資源，來源于公民的納稅，因而其運作理應從公眾利益出發(fā)去考量[8]。由此，公眾也未必要用感恩的心去領受這種由公共權力帶來的福利。這就比較好地克服了道德人角色定位的弊端，易于制度化。委托——代理關系，用制度經(jīng)濟學的話來說，本身也是一種交易，交易雙方的權利和義務必須明確，它預先設定的前提是人們的利益沖突，以及人們從事經(jīng)濟活動的外部性。公眾從利益最大化的理性出發(fā)，選出自己理想的代理人，公權人員利益和公眾的利益總有矛盾的一面，基于沖突的假設，公權人員如不按公眾的意志行事，公眾手中的選票（委托權狀）下次就可能不青睞于他。同時，還必須有監(jiān)督和規(guī)范公權人員行駛權力的制度安排。這樣，公權人員行為邊界很清晰，因而可以減少在權力行駛中的摩擦性交易費用。

4 結語

如前所述，父性母性的角色定位，在我國有悠久的歷史傳統(tǒng)，而公仆的角色定位，與馬克思主義意識形態(tài)要求相一致。這兩種角色的設定，均與我國傳統(tǒng)政治訴求的“仁政”文化相契合。但人性中有優(yōu)點，也有弱點。公共權力人員有行使公共權力的職責，但也有私人利益的內(nèi)在要求，公權和私權在一定的情勢下會發(fā)生沖突。制度可以克服人性的一些弱點，將責、權、利明晰化。

在遵循普遍人性法則的基礎上，分析公權人員的角色屬性，非常有必要。西方政治文明中的代理人角色，以及仲裁人角色（這是從職能的角度考慮）值得我國借鑒。從制度經(jīng)濟學中的合約理論來理解，以合約關系明確公權人員的責任、權利和義務，非?？尚?。但公眾與公權人員“合約”的不完全性，權力信息的偏在性，說明公權人員工作的積極性和創(chuàng)造性，并非完全通過監(jiān)督就可以得到充分發(fā)揮，因而在制度邊界的框架內(nèi)，一定的道德訴求也很有必要。筆者認為，這種訴求應該僅限于從職業(yè)道德層面去理解，不必太過于理想化。公共權力來源于人民，民眾的授權是公權人員權力的合法性依據(jù)，意即公權的“產(chǎn)權”屬民，因而公權帶來的收益應該歸屬于民。按照這關系邏輯設定的角色屬性進行分析，公權人員的收入，應該是處于類似于職業(yè)經(jīng)理人的收入，他的合法性收入來源實質上是相當于作為管理者，以自身人力資本投入社會所獲得的報酬，此外的一切由公共權力直接帶來的個人收益，都是不合法的。

總之，公權人員的角色要從理性人和制度人的屬性出發(fā)，去合理定位。在目前我國道德政治色彩很濃的現(xiàn)實情況下，公權人員要以制度人角色超越道德人角色；以清晰角色定位理解契約責權；以公共權力“產(chǎn)權”明晰界定公權人員與民眾合約中的權利與義務，以公權人員個人人力資源而不是權力的屬性獲得公權人員合理合法收益。

[1]馬哲軍.論黨員領導干部的角色、職責、立場定位[J].黨政干部論壇.2011（9）：4-6.

[2]盧岳華.黨政領導干部道德建設中的角色目標定位與長效機制初探[J].黨史與黨建，2006（11）：49-51.

[3]洛克.政府論[M].下冊，葉啟芳，翟菊農(nóng)，譯.北京：商務印書館，1964：5-11.

[4]全國人民代表大會常務委員會.中華人民共和國公務員法[EB/OL].http://www.gov.cn/zhiliao/fifg/2005-06/21/content-8249.htm.

[5]匡萃堅.當代西方政治思潮[M].北京：社會科學文獻出版社，2005：1-67.

[6]康芒斯.制度經(jīng)濟學[M].上冊，丁樹生，譯.北京：商務印書館，1997：9-13.

[7]奧利弗·E·威廉姆森.治理機制[M].王健，譯.北京：中國社會科學出版社，2001：34-36.

[8]張林華，郭瑛.政府信息公開中公權與私權的相對性[J].檔案與建設，2008（9）：15-17.