欠發(fā)達地區(qū)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的資金困境及其應(yīng)對

樊 清

（燕山大學(xué) 文法學(xué)院，河北 秦皇島 066004）

一、欠發(fā)達地區(qū)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化進程中的資金困境

近年來在農(nóng)業(yè)市場自身發(fā)育、國家政策扶持、政府引導(dǎo)等因素綜合作用下，中西部欠發(fā)達地區(qū)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化進展迅猛。這對協(xié)調(diào)城鄉(xiāng)和區(qū)域發(fā)展，實現(xiàn)共同富裕和國家整體現(xiàn)代化具有重要的戰(zhàn)略意義。但制約欠發(fā)達地區(qū)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化進一步發(fā)展的不利因素仍然很多，主要表現(xiàn)在以下兩個方面。

1.農(nóng)業(yè)企業(yè)和家庭經(jīng)濟缺乏資金自我積累能力，農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化資金缺口大。西方各國的農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化是靠農(nóng)業(yè)企業(yè)自身的資本原始積累逐步完成的，我國東南部發(fā)達地區(qū)的很多農(nóng)業(yè)企業(yè)主要是依靠農(nóng)村集體經(jīng)濟和鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的發(fā)展為農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化提供資金積累。不同于前兩者，欠發(fā)達地區(qū)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化自我資金積累卻嚴重不足。河北省沽源縣有一定代表性。2006年以來農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化發(fā)展對金融信貸需求持續(xù)增長，一般種養(yǎng)戶資金需求量年均遞增10%，規(guī)模種養(yǎng)戶年均遞增30%。農(nóng)戶生產(chǎn)信貸資金需求年均增量6 000萬元，個體私營企業(yè)每年增加信貸需求8 000萬元，縣城道路改造、城鎮(zhèn)居民小區(qū)建設(shè)等每年的貸款需求量達1.5億元，2008年縣區(qū)金融機構(gòu)年均可調(diào)度資金9 000多萬元，不足資金需求量的30%。2000—2008年信貸資金需求量增加了3.5倍，金融機構(gòu)年均滿足率僅為55.6%。①

2.欠發(fā)達地區(qū)基層政府財力嚴重不足。國家取消農(nóng)業(yè)稅后，進一步縮小了縣鄉(xiāng)財政稅源；2009年《中華人民共和國增值稅暫行條例》實施成為縣財政稅收的減收因素。2009年沽源縣增值稅收入減收390萬元②。微薄的中央財政轉(zhuǎn)移支持難以滿足縣鄉(xiāng)政府龐大的支出網(wǎng)絡(luò)，中西部省市縣鄉(xiāng)財政困難，赤字加劇，有的地區(qū)負債甚至相當(dāng)于當(dāng)年可用財力的數(shù)倍，且近年來有增無減，居高不下。而農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化進程中的很多新問題靠農(nóng)民和企業(yè)的確難以解決，不足的財力影響基層政府引導(dǎo)和服務(wù)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化職能的發(fā)揮。

二、欠發(fā)達地區(qū)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化資金困境成因

1.國有銀行和農(nóng)村信用聯(lián)社貸款積極性相對不足。相對農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化快速發(fā)展的巨大需求，國有四大商業(yè)銀行支農(nóng)資金不足。一是金融體制的原因。由于長期沿襲的高度集中的金融管理體制，儲蓄存款向上集中，“全國一盤棋”，使欠發(fā)達地區(qū)存入銀行的資金在整個金融系統(tǒng)內(nèi)統(tǒng)籌、集中統(tǒng)一使用。以郵政儲蓄為例，2000年以來沽源縣轄區(qū)10%的新增儲蓄存款上存上級郵政部門。2008年縣儲蓄存款8 210萬元，而郵政儲蓄在轄區(qū)開辦信貸業(yè)務(wù)以來信貸投放量還不足2 000萬元③。正如河南省汝南縣縣委副書記呂方所說“：我們縣每年的存款有8億元，但我們本地能留下的還不到1億元?！雹芏桥c四大國有銀行商業(yè)化改革有關(guān)。規(guī)避商業(yè)風(fēng)險、保障資金安全和收益率是金融機構(gòu)經(jīng)營的首要目標。而欠發(fā)達地區(qū)農(nóng)業(yè)經(jīng)濟總體發(fā)展程度低、周期長、見效慢、風(fēng)險高、收益不穩(wěn)定，這些特點使農(nóng)業(yè)貸款服務(wù)范圍廣、管理成本高、收益率低，放貸風(fēng)險相對較高。2007年沽源縣農(nóng)行和農(nóng)村信用社不良貸款率中農(nóng)業(yè)的不良貸款率分別占57.6%和12.3%，⑤清理難度極大。而上存資金利率高、不承擔(dān)風(fēng)險且能取得收益，客觀上推動了金融機構(gòu)不投放或少投放的行為。三是貸款標準高，手續(xù)繁雜，加劇了支農(nóng)貸款的難度。金融貸款政策在額度、規(guī)模、信用等級、抵押物等方面標準高要求嚴格，難以適應(yīng)欠發(fā)達地區(qū)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化剛剛起步的實際。2006年以來金融部門對沽源縣域內(nèi)30個有關(guān)農(nóng)業(yè)開發(fā)、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化和農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施的計劃支持項目進行過考察，但只有兩個企業(yè)辦理了1.2億元和200萬元的貸款投放。⑥很多有發(fā)展?jié)摿Φ钠髽I(yè)因資金不足又得不到貸款資助而錯失發(fā)展良機。四是信貸人員“懼貸”心理嚴重，農(nóng)業(yè)貸款運行保守。各商業(yè)銀行實行嚴格的責(zé)任追究制度，基層信貸人員“懼貸”心理嚴重，為規(guī)避風(fēng)險寧可不貸，因為一筆不良貸款可以“抹殺”以往的所有業(yè)績?？h鄉(xiāng)基層農(nóng)村信用聯(lián)社是農(nóng)村金融主力軍，而涉農(nóng)資金嚴重不足影響其職能和作用的發(fā)揮。以沽源縣為例，縣存貸款比例已經(jīng)超過了80%，當(dāng)年增量存貸款比超過100%，⑦而2006年以來，年均有5 000萬元資金轉(zhuǎn)移到省市信用聯(lián)社儲存或集中使用。⑧郵政儲蓄和其他金融機構(gòu)依托網(wǎng)點吸收農(nóng)村資金，對農(nóng)村信用社資金支農(nóng)形成有力競爭。欠發(fā)達地區(qū)在本區(qū)域經(jīng)濟社會發(fā)展產(chǎn)生的社會財富和資金量相對東南部發(fā)達地區(qū)本來較少，基層農(nóng)村信用聯(lián)社可使用資金更加不足，維持支農(nóng)局面力不從心。五是縣域內(nèi)的社會資金難以流向支農(nóng)領(lǐng)域。欠發(fā)達地區(qū)分散的社會資金除存入銀行外，一時難以找到好的投資項目，很大一部分形成民間借貸資本，使高利貸類的民間借貸行為日趨活躍，2000—2008年沽源縣域內(nèi)民間資本借貸資金量增長了3.5倍。⑨這種民間借貸很少投向農(nóng)業(yè)，難以支持本地區(qū)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展。

2.分稅制在某種程度上弱化了基層政府支持農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的財力。我國目前分稅制的特點是財權(quán)中心上移，事權(quán)中心下移。我國縣鄉(xiāng)級政府基本是以30%的財權(quán)應(yīng)對70%的事權(quán)?？h級政府事多、財少、權(quán)輕、責(zé)重，“有事做卻沒錢干”；鄉(xiāng)級政府直接做的事最多，事無巨細，財權(quán)卻最少。⑩關(guān)于分稅制的這種影響，東南發(fā)達地區(qū)縣鄉(xiāng)政府可以通過發(fā)展地方經(jīng)濟的收益來加以均衡和彌補，而在欠發(fā)達地區(qū)，這種不利影響卻因自然條件差、經(jīng)濟基礎(chǔ)薄弱、經(jīng)濟發(fā)展收益率低而被放大，“馬太效應(yīng)”更加嚴重，導(dǎo)致基層政府履行職能受制于財力的嚴重匱乏，縣鄉(xiāng)財政困難，赤字嚴重?；鶎诱龑?dǎo)服務(wù)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化職能和作用弱化。雖然中央在分配轉(zhuǎn)移支付時對西部地區(qū)扶持的力度較大，但由于目前我國財政轉(zhuǎn)移支付存在結(jié)構(gòu)性問題，仍然存在直接補助給地方政府的一般性轉(zhuǎn)移支付不足、力度較大且數(shù)量逐年增加的專項財政轉(zhuǎn)移支付資金使用效率不高的問題。主要原因是：（1）專項支農(nóng)性財政轉(zhuǎn)移支付多頭管理，掌握和分配這些專項撥款的上級主管部門眾多，如同是支農(nóng)類，就有歸水利部門管理的小流域治理工程，歸國土部門管理的土地治理項目，由農(nóng)業(yè)開發(fā)部門管理的農(nóng)業(yè)開發(fā)項目，很多內(nèi)容是相近甚至是相同的。?在中央財政支出中掌握和分配這些撥款的單位眾多，資金來源渠道多。但囿于專款分屬不同管理部門管轄，縣鄉(xiāng)基層政府無法統(tǒng)籌安排，難以形成合力，容易造成資金使用分散、浪費和低效益等問題。（2）許多支農(nóng)財政轉(zhuǎn)移支付項目分配方法不科學(xué)，與地方農(nóng)業(yè)經(jīng)濟發(fā)展實際不完全相符，難以產(chǎn)生明顯的效益，但按管理要求，基層地方政府及其相關(guān)部門主動權(quán)小，項目調(diào)整很難，甚至有的不能調(diào)整，致使項目資金難以發(fā)揮應(yīng)有的作用。

三、破解資金困境，強化基層政府財力，保障農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展

1.借鑒國際經(jīng)驗，加大資金支持力度。改變落后地區(qū)狀況實現(xiàn)區(qū)域均衡發(fā)展是世界性的課題，各國的基本做法是對落后地區(qū)予以有力的財政支持和政策傾斜。如二戰(zhàn)后，美國為改變南部和西部落后而影響美國經(jīng)濟整體發(fā)展的狀況，聯(lián)邦政府為這些地區(qū)提供信貸優(yōu)惠，鼓勵私人企業(yè)在落后地區(qū)投資，對南部和西部落后地區(qū)的支出比例占到56%，而東北部和中北部凈流入為負值，財政支出的這種偏向性實際上是把發(fā)達的東北部和中北部的一部分稅收收入轉(zhuǎn)移到西部和南部，給予落后地區(qū)資金支持，加速其經(jīng)濟增長。?

1988年鄧小平曾指出：沿海地區(qū)要加快對外開放，“發(fā)展到一定的時候，又要求沿海拿出更多力量來幫助內(nèi)地發(fā)展，先進地區(qū)幫助落后地區(qū)是一個義務(wù)”。?按照小平同志的思路，除著手建立發(fā)達地區(qū)對落后地區(qū)的橫向轉(zhuǎn)移支付、從富裕省份擠出適量財力投給西部欠發(fā)達地區(qū)或?qū)崿F(xiàn)東西部對口支援外，中央應(yīng)出臺更多財政和金融優(yōu)惠傾斜政策，投入更多資金支持。

2.推進金融改革，強化國有商業(yè)銀行支持力度。（1）改革國有商業(yè)銀行特別是農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行和支農(nóng)金融服務(wù)機構(gòu)高度集權(quán)的管理模式和決策方式，合理授權(quán)授信，給基層金融機構(gòu)一定的話語權(quán)和參與決策的權(quán)利；探索金融系統(tǒng)內(nèi)民主決策和上下互動合作機制，使相關(guān)政策制定符合欠發(fā)達地區(qū)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展實際。要注重傾聽基層金融機構(gòu)和員工的意見和建議，在責(zé)任追究中盡可能做到合情合理；根據(jù)農(nóng)業(yè)發(fā)展實際，完善農(nóng)村地區(qū)金融機構(gòu)設(shè)置，提高金融服務(wù)覆蓋面；加強金融部門內(nèi)部的科學(xué)化精細化管理，積極拓展涉農(nóng)業(yè)務(wù)。（2）各國有商業(yè)銀行縣級分支機構(gòu)要和縣政府充分合作，克服“寧可上存也不放貸”的支農(nóng)不作為狀況，使銀行積極支農(nóng)放貸又最大限度地保障資金安全，把金融風(fēng)險降到最低。如政府牽頭進行農(nóng)村金融的信用建設(shè)，創(chuàng)建農(nóng)村信用村鎮(zhèn)，建立農(nóng)戶和企業(yè)誠信電子檔案、守信激勵與失信懲戒相結(jié)合機制，守信農(nóng)戶和企業(yè)可以得到更多貸款；探索農(nóng)戶經(jīng)濟合作社、互助金合作社等多種形式的信貸聯(lián)?；ブM織，倡導(dǎo)農(nóng)戶之間、農(nóng)戶與金融部門的互助和誠信，實現(xiàn)貸款人和銀行的良性互動，在農(nóng)村逐步培養(yǎng)講信用、守信用的社會風(fēng)尚；對重點發(fā)展的涉農(nóng)領(lǐng)域?qū)嵭姓吆唾Y金傾斜，發(fā)放對農(nóng)戶短期小額貸款和專項項目建設(shè)資金，通過政府貼息、以物代資等形式增加貸款額度，適當(dāng)放寬貸款標準，方便農(nóng)戶和企業(yè)使用。（3）在規(guī)范民間借貸行為時，依據(jù)相關(guān)政策在縣域內(nèi)進行小型融資機構(gòu)和小額貸款公司試點，引導(dǎo)其吸收社會閑散資金支援農(nóng)業(yè)。

3.探索推進財稅體制分權(quán)化改革，強化基層地方政府財力。改革開放實踐證明，三十多年來經(jīng)濟社會發(fā)展取得的成果是與調(diào)動地方的積極性、進行合理分權(quán)分不開的。要破解欠發(fā)達地區(qū)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化中的資金困境，推進財政體制分權(quán)化改革，并使之成為經(jīng)濟發(fā)展的強力助推劑是必然選擇。（1）推進欠發(fā)達地區(qū)財政分權(quán)改革試點，在強化監(jiān)督、確保資金安全的前提下，根據(jù)欠發(fā)達地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展實際，對欠發(fā)達地區(qū)分稅制進行調(diào)整和改革，合理適度地給予基層地方政府一定的財政自主權(quán)和相應(yīng)話語權(quán)，如給予地方政府發(fā)行公債的權(quán)力，以支持當(dāng)?shù)亟?jīng)濟社會發(fā)展。（2）培育縣級地方政府主體稅種。國際通行做法是地方政府應(yīng)有主體稅種和較穩(wěn)定的稅源。而我國的分稅制在欠發(fā)達地區(qū)地方稅種額度小且零散，稅源不穩(wěn)定。因此要強化地方政府的財力需要適當(dāng)培育地方主體稅種，形成以地方主體稅種為主、小額稅種為輔的地方稅收體系，使地方逐漸確立自己的主體稅種，形成穩(wěn)定的收入來源；同時提高對欠發(fā)達地區(qū)的稅收返還系數(shù)，以緩解基層政府的財政緊張狀況，促進中央政府下放部分財政權(quán)力，明晰地方政府的支出責(zé)任，將事權(quán)的效率與財權(quán)的支撐相結(jié)合。（3）增加對欠發(fā)達地區(qū)基層政府一般性財政轉(zhuǎn)移的力度和數(shù)量，以大部制改革思路改革專項財政轉(zhuǎn)移支付，使基層地方政府對這些資金有相對處置權(quán)和一定的綜合協(xié)調(diào)權(quán)力，按農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化整體要求和經(jīng)濟發(fā)展實際狀況安排資金投向、使用方法；對特殊重大項目，減少省市兩個層級的中間環(huán)節(jié)，采取中央財政直接扶持辦法和特殊政策，克服資金使用分散、浪費和低效益等問題。（4）地方政府要探索發(fā)展多形式、多渠道的農(nóng)業(yè)保險形式，完善農(nóng)業(yè)保險和風(fēng)險補償機制，建立農(nóng)業(yè)信貸保險基金，引導(dǎo)農(nóng)戶參保，逐年增加對參保農(nóng)戶的保險費補貼，增強農(nóng)業(yè)弱質(zhì)產(chǎn)業(yè)、單個農(nóng)戶的抗風(fēng)險能力，減少農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化中可能產(chǎn)生的不利影響；同時基層政府要善于運用財政、稅收、金融和再保險等經(jīng)濟手段支持和促進農(nóng)業(yè)商業(yè)保險發(fā)展，改變商業(yè)性保險機構(gòu)回避三農(nóng)保險領(lǐng)域的狀況，鼓勵商業(yè)性保險機構(gòu)積極開拓農(nóng)業(yè)保險業(yè)務(wù)。

注釋：

①③⑤⑥⑧⑩母祥：《貧困地區(qū)金融現(xiàn)狀及發(fā)展趨勢調(diào)查》，沽源縣科級領(lǐng)導(dǎo)調(diào)研文章選編，2009年第10期。

②王維亮：《增值稅轉(zhuǎn)型對我縣的影響及對策》，沽源縣科級領(lǐng)導(dǎo)調(diào)研文章選編，2009年第10期。

④劉洪波：《發(fā)展不應(yīng)是“贏者通吃”》，《南方都市報》，2005年11月29日。

⑦張進有：《農(nóng)村信用聯(lián)社貸款支農(nóng)工作喜憂共存》，河北沽源縣委縣政府編，2009年第10期。

⑩于江：《中央與地方公共財政授權(quán)體制的修構(gòu)》，《研究生法學(xué)》，2008年第2期。

?劉雅璐：《縮小地區(qū)差距財政政策研究》，經(jīng)濟科學(xué)出版社,2000年出版。

?楊龍主編：《新型工業(yè)化背景下的政府職能研究》，天津人民出版社，2011年出版。

?《鄧小平文選》（第三卷），人民出版社,1993年出版。