歐洲人權(quán)法院權(quán)利救濟(jì)新舉措——引導(dǎo)性判決程序評(píng)析

劉麗

(中南財(cái)經(jīng)政法大學(xué) 武漢學(xué)院法律系，武漢 430076)

2010年6月1日，旨在改革歐洲人權(quán)法院的《歐洲人權(quán)公約第14議定書(shū)》生效。在該議定書(shū)的起草過(guò)程中，引導(dǎo)性判決程序(Pilot Judgment Procedure)被提出，雖然該提議最終沒(méi)有被納入《歐洲人權(quán)公約第14議定書(shū)》，但自2004年起，歐洲人權(quán)法院即開(kāi)始考慮適用該程序。截至目前，共六次適用這一程序，對(duì)減輕歐洲人權(quán)法院的負(fù)擔(dān)、對(duì)人權(quán)進(jìn)行大規(guī)模的救濟(jì)，起到很大作用。

一、引導(dǎo)性判決程序釋義

(一)源起與發(fā)展

20世紀(jì)90年代，中東歐許多國(guó)家紛紛加入歐洲理事會(huì)，導(dǎo)致歐洲人權(quán)法院案件大量增加，法院負(fù)擔(dān)逐年加重。2009年1月1日，歐洲人權(quán)法院待審案件達(dá)97 300件，但到2009年10月31日，案件數(shù)量增至116 800件，增長(zhǎng)了20%。①Council of Europe.European Court of Human Rights Statistics 1/1 －31/10/2009.雖然提交至法院的案件經(jīng)過(guò)篩選，只有4% ～10%可受理。在這些可受理的案件中，60%涉及的法律問(wèn)題都是歐洲人權(quán)法院確定的判例法處理過(guò)的問(wèn)題，即這些案件都是重復(fù)性的［1］。

為了解決歐洲人權(quán)法院面臨的這一問(wèn)題，歐洲理事會(huì)著手對(duì)法院進(jìn)行改革，擬起草通過(guò)《歐洲人權(quán)公約第14議定書(shū)》，以維持法院的持續(xù)運(yùn)轉(zhuǎn)。從提交至歐洲人權(quán)法院的案件的類型與數(shù)量來(lái)看，雖然歐洲人權(quán)法院接收的案件數(shù)量巨大，但有很多案件實(shí)質(zhì)上源自同一國(guó)家，涉及的法律問(wèn)題大多是由國(guó)內(nèi)長(zhǎng)期存在的某一體制性問(wèn)題導(dǎo)致的。在訴至歐洲人權(quán)法院的案件中，涉及俄羅斯、土耳其等東歐國(guó)家的案件最多，其中僅涉及俄羅斯一國(guó)的案件就達(dá)歐洲人權(quán)法院接收的案件總數(shù)的四分之一。1998年到2008年，歐洲人權(quán)法院針對(duì)俄羅斯作出579項(xiàng)判決，其中363件是關(guān)于公平審判權(quán)的，302件是關(guān)于財(cái)產(chǎn)保護(hù)的，138件是關(guān)于自由與安全權(quán)的，96件是關(guān)于非人道或侮辱人格的。②Council of Europe.The European Court of Human Rights Some Facts and Figures 1998 －2008:13.因此，在起草該議定書(shū)的準(zhǔn)備過(guò)程中，引導(dǎo)性判決程序被提出，該程序主要針對(duì)源自同一國(guó)家內(nèi)的體制性或結(jié)構(gòu)性問(wèn)題而引起的對(duì)《歐洲人權(quán)公約》大范圍的、系統(tǒng)的違反的案件。雖然引導(dǎo)性判決程序并沒(méi)有被納入《歐洲人權(quán)公約第14議定書(shū)》，但是歐洲人權(quán)法院自2004年起即開(kāi)始適用這一程序，并且在《歐洲人權(quán)公約第14議定書(shū)》的解釋報(bào)告中，也明確提及引導(dǎo)性判決程序。

引導(dǎo)性判決程序的適用規(guī)則是在實(shí)踐中逐漸發(fā)展完善的。2004年，歐洲人權(quán)法院最先在布洛諾斯基訴波蘭案(Broniowski v Poland)中適用引導(dǎo)性判決程序，隨后在2006年將該程序適用于修頓·查普斯卡訴波蘭案(Hutten－Czapska v Poland)中，之后的兩年內(nèi)，法院沒(méi)有再適用該程序。直到2009年，法院又作出了另外四項(xiàng)引導(dǎo)性判決:布爾多夫訴俄羅斯案(Burdov(No.2)v Russia)、奧拉魯和其他人訴摩爾多瓦案(Olaru and Others v Moldova)、尤里·尼古拉耶維奇·伊萬(wàn)諾夫訴烏克蘭案(Yuriy Nikolayevich Ivanov v U-kraine)和舒利亞吉奇訴波斯尼亞和黑塞哥維那案(Suljagic v Bosnia and Herzegovina)。這意味著引導(dǎo)性判決程序趨于成熟。

(二)概念的界定

引導(dǎo)性判決的英文表述是pilot judgment，而pilot一詞有“試驗(yàn)性的”或“引導(dǎo)的”的含義。從這一程序產(chǎn)生的原因及目的來(lái)看，pilot一詞應(yīng)理解為引導(dǎo)性之意。引導(dǎo)性判決的主要目的即指導(dǎo)成員國(guó)找到因國(guó)內(nèi)體制性或結(jié)構(gòu)性問(wèn)題而造成的系統(tǒng)違反《歐洲人權(quán)公約》的救濟(jì)途徑，確保受害者能在國(guó)內(nèi)層面更快地獲得應(yīng)有的賠償，并緩解歐洲人權(quán)法院案件積累過(guò)多的壓力［2］。

關(guān)于引導(dǎo)性判決，歐洲人權(quán)法院并沒(méi)有一個(gè)確定的定義，但是有些學(xué)者根據(jù)引導(dǎo)性判決程序的實(shí)踐與特征，對(duì)其做出了界定。如倫敦城市大學(xué)的菲利普·利奇教授就將引導(dǎo)性判決劃分為三個(gè)等級(jí):完全引導(dǎo)性判決(“full”pilot judgments)、準(zhǔn)引導(dǎo)性判決(“quasi－pilot”judgments)和其他處理系統(tǒng)問(wèn)題的判決(other judgments addressing systemic issues)。利奇教授在總結(jié)了歐洲人權(quán)法院作出的六項(xiàng)引導(dǎo)性判決之后，認(rèn)為只有滿足以下三個(gè)條件才能構(gòu)成完全引導(dǎo)性判決:一是法院對(duì)引導(dǎo)性判決程序的明確適用;二是法院確認(rèn)某案件對(duì)《歐洲人權(quán)公約》的系統(tǒng)違反;三是在法院作出的判決的執(zhí)行部分，明確規(guī)定被告國(guó)為解決案件涉及的體制性問(wèn)題應(yīng)采取的一般措施，并且可能還規(guī)定了具體的時(shí)間限制［3］172－173。

概括言之，根據(jù)引導(dǎo)性判決程序，歐洲人權(quán)法院可以將這些源自同一國(guó)家的同一體制性或結(jié)構(gòu)性問(wèn)題引起的案件集中處理，不對(duì)這些案件各自作出獨(dú)立的判決，而是在認(rèn)定被告國(guó)國(guó)內(nèi)存在某一體制性或結(jié)構(gòu)性問(wèn)題的基礎(chǔ)上，向被告國(guó)政府發(fā)布指令，要求被告國(guó)在國(guó)內(nèi)層面通過(guò)采取一般措施(general measures)對(duì)其司法或行政上的缺陷進(jìn)行修正，從根源上杜絕對(duì)類似的權(quán)利的系統(tǒng)侵害，并要求被告國(guó)對(duì)所有受害者進(jìn)行賠償［4］。也就是說(shuō)，通過(guò)適用引導(dǎo)性判決程序，歐洲人權(quán)法院可在不直接提供救濟(jì)的情況下處理大量案件［5］。

(三)適用條件

目前，在適用引導(dǎo)性判決程序的案件的選擇上，還沒(méi)有確定的條件或標(biāo)準(zhǔn)。從法院作出的六項(xiàng)引導(dǎo)性判決來(lái)看，法院在選擇適用這一程序的案件上，一般會(huì)考慮一些實(shí)際的和政治、法律方面的因素［3］173－174。法院會(huì)在部長(zhǎng)理事會(huì)就案件涉及的問(wèn)題是否是系統(tǒng)性的(systemic)作出認(rèn)定之后才決定適用引導(dǎo)性判決程序?？偠灾?，歐洲人權(quán)法院并沒(méi)有對(duì)適用引導(dǎo)性判決程序的案件的選擇條件作出明確規(guī)定，但可以肯定的是，若法院決定對(duì)某案適用這一程序，該案必須滿足以下條件:一是被告國(guó)內(nèi)存在某一體制性或結(jié)構(gòu)性問(wèn)題;二是被告國(guó)內(nèi)的這一體制性或結(jié)構(gòu)性問(wèn)題導(dǎo)致對(duì)《歐洲人權(quán)公約》的某一權(quán)利或某些權(quán)利的系統(tǒng)性侵害;三是訴至歐洲人權(quán)法院的大量重復(fù)性案件來(lái)自同一個(gè)國(guó)家，原告所主張的權(quán)利都被被告國(guó)內(nèi)的這一體制性或結(jié)構(gòu)性問(wèn)題侵害。

值得注意的是，若法院決定對(duì)某一案件適用引導(dǎo)性判決之后，則會(huì)中止法院受理的所有其他源自同一被告國(guó)的相似案件。若法院決定中止某一案件，應(yīng)迅速通知原告，同時(shí)告知中止案件的原因，并對(duì)案件進(jìn)程作出解釋，并告知對(duì)被中止的案件的影響。法院根據(jù)引導(dǎo)性判決程序作出的判決，應(yīng)保證對(duì)受害人提供有效救濟(jì)及對(duì)被告國(guó)內(nèi)的體制性缺陷進(jìn)行切實(shí)的補(bǔ)救。而一旦被告國(guó)根據(jù)引導(dǎo)性判決采取了一般措施，則這些被中止的相似案件會(huì)被送回被告國(guó)，被告國(guó)內(nèi)提供的救濟(jì)對(duì)所有被中止的相似案件全部適用，法院必須確保任何中止的案件都應(yīng)在合理的時(shí)間內(nèi)得到滿意的解決。若被告國(guó)沒(méi)有根據(jù)引導(dǎo)性判決采取充分的救濟(jì)措施，則這些相似案件會(huì)由法院重新審判。

法院受理的相似案件并不總是因此被中止，若原告的安全或福利受到緊迫的不可修復(fù)的威脅，或案件的中止會(huì)使原告遭受其他可預(yù)見(jiàn)的不利后果，法院不應(yīng)中止案件［6］。

二、引導(dǎo)性判決程序的實(shí)踐——布爾多夫訴俄羅斯案

迄今為止，歐洲人權(quán)法院共作出六項(xiàng)引導(dǎo)性判決?？紤]到俄羅斯在國(guó)際社會(huì)的影響力及其在歐洲人權(quán)法院涉案最多的情況，筆者以布爾多夫訴俄羅斯案為視角，對(duì)引導(dǎo)性判決的效果加以評(píng)析。

(一)布爾多夫訴俄羅斯案案情簡(jiǎn)介

1986年10月1日，原告布爾多夫(Anatoliy Tikhonvich Burdov)因被召集參與清理切爾諾貝利核爆炸廢墟，導(dǎo)致核輻射對(duì)身體造成損害。因在國(guó)內(nèi)多次起訴未果，2000年布爾多夫第一次向歐洲人權(quán)法院提起訴訟，控訴俄羅斯政府不執(zhí)行國(guó)內(nèi)法院的判決。歐洲人權(quán)法院于2002年作出判決，認(rèn)定原告并沒(méi)有得到足夠的賠償，并重申缺乏資金不能成為不支付賠償金的理由，并且布爾多夫花了四年的時(shí)間等待賠償，構(gòu)成了對(duì)公約第6條第1款公平審判權(quán)的違反。因此，法院判定原告無(wú)法獲得他本應(yīng)合理獲得的收入違反了《歐洲人權(quán)公約第1議定書(shū)》第1條的財(cái)產(chǎn)權(quán)［7］。

遺憾的是，布爾多夫主張的權(quán)利仍然沒(méi)有得到有效的救濟(jì)。2004年，布爾多夫第二次向歐洲人權(quán)法院提起訴訟。與此同時(shí)，歐洲人權(quán)法院于2002年就布爾多夫案作出判決之后，俄羅斯國(guó)內(nèi)法院判決的不執(zhí)行(或推遲執(zhí)行)繼續(xù)構(gòu)成俄羅斯面臨的最重大的系統(tǒng)人權(quán)侵害問(wèn)題。到2007年，這類案件構(gòu)成歐洲人權(quán)法院受理的來(lái)自俄羅斯的所有案件的40%。在2002年至2009年3月期間，歐洲人權(quán)法院作出了關(guān)于俄羅斯當(dāng)局沒(méi)有執(zhí)行針對(duì)其政府的司法判決的判決達(dá)200多件。因此，2008年7月，歐洲人權(quán)法院決定適用引導(dǎo)性判決程序，裁定俄羅斯違反了《歐洲人權(quán)公約》第6條(公平審判權(quán))、第1議定書(shū)第1條(財(cái)產(chǎn)權(quán))和第14條(有效救濟(jì)權(quán))。重要的是，歐洲人權(quán)法院還在判決的執(zhí)行部分規(guī)定了俄羅斯必須建立救濟(jì)機(jī)制，對(duì)不執(zhí)行或延誤執(zhí)行國(guó)內(nèi)法院判決的情況進(jìn)行救濟(jì);同時(shí)規(guī)定了執(zhí)行判決的具體時(shí)間表:在六個(gè)月內(nèi)建立救濟(jì)機(jī)制，并在一年內(nèi)為提交至法院的所有相似案件的原告提供救濟(jì)。

(二)俄羅斯國(guó)內(nèi)對(duì)歐洲人權(quán)法院引導(dǎo)性判決的反應(yīng)

針對(duì)歐洲人權(quán)法院2009年就布爾多夫訴俄羅斯案作出的判決，俄羅斯當(dāng)局表明愿意對(duì)所有受害人支付賠償。俄羅斯政府辦公室的一位代表在斯特拉斯堡確認(rèn)俄羅斯歡迎歐洲人權(quán)法院適用引導(dǎo)性判決程序。2009年，俄羅斯國(guó)家杜馬討論了司法系統(tǒng)的缺點(diǎn)，即一些一般的結(jié)構(gòu)性問(wèn)題阻礙了司法進(jìn)程的順利進(jìn)行，建議立法機(jī)關(guān)應(yīng)注意簡(jiǎn)化關(guān)于司法程序的立法的必要性，并在原則上采取特定的措施，即使這些措施沒(méi)有在法律草案中規(guī)定。

(三)引導(dǎo)性判決程序在被告國(guó)內(nèi)的效果

判斷引導(dǎo)性判決在被告國(guó)內(nèi)的效果，主要看該國(guó)內(nèi)的體制性或結(jié)構(gòu)性問(wèn)題是否得到解決。從布爾多夫案來(lái)看，俄羅斯國(guó)內(nèi)法院判決的不執(zhí)行是該案的根本性問(wèn)題，也是俄羅斯國(guó)內(nèi)存在的體制性問(wèn)題。從俄羅斯國(guó)內(nèi)對(duì)歐洲人權(quán)法院作出的布爾多夫案的判決的反應(yīng)來(lái)看，引導(dǎo)性判決在俄羅斯國(guó)內(nèi)得到積極的執(zhí)行。同時(shí)，受《歐洲人權(quán)公約》保護(hù)的俄羅斯公民的相應(yīng)權(quán)利也由此得到有效的救濟(jì)及保障。并且，布爾多夫案引導(dǎo)性判決的作出及其在俄羅斯的實(shí)施，使得所有其他因該案而中止的數(shù)以百計(jì)的相似案件由歐洲人權(quán)法院送回俄羅斯國(guó)內(nèi)，給歐洲人權(quán)法院減輕了大量負(fù)擔(dān)，使其能將更多的精力放在更迫切的人權(quán)侵犯案件上。

三、引導(dǎo)性判決程序評(píng)析

(一)積極影響

首先，歐洲人權(quán)法院創(chuàng)設(shè)的引導(dǎo)性判決程序的適用，有助于徹底解決某一國(guó)內(nèi)的特定人權(quán)侵害問(wèn)題，促進(jìn)《歐洲人權(quán)公約》保護(hù)人權(quán)的宗旨得到更好的實(shí)現(xiàn)。其次，這一程序可以減輕法院負(fù)擔(dān)，法院不需花費(fèi)大量的精力重復(fù)工作，從而提高工作效率，及時(shí)解決其他更為迫切的人權(quán)案件，最終實(shí)現(xiàn)對(duì)人權(quán)的更有力的保護(hù)。最后，根據(jù)引導(dǎo)性判決程序，法院作出的引導(dǎo)性判決往往明確要求被告國(guó)在一定的期限內(nèi)制定相應(yīng)的法律文件，從立法上作出修改，徹底消除被告國(guó)內(nèi)對(duì)某種權(quán)利的系統(tǒng)侵害，也許會(huì)促進(jìn)一國(guó)整個(gè)法律體系因此作出調(diào)整，提高被告國(guó)國(guó)內(nèi)人權(quán)保護(hù)水平。

(二)爭(zhēng)議

1.引導(dǎo)性判決程序與個(gè)人申訴權(quán)的沖突

根據(jù)《歐洲人權(quán)公約》第34條規(guī)定，《歐洲人權(quán)公約》所有議定書(shū)的締約國(guó)國(guó)內(nèi)的任何個(gè)人都有申訴權(quán)，在其受《歐洲人權(quán)公約》保護(hù)的權(quán)利遭到侵害而在用盡國(guó)內(nèi)救濟(jì)之后，即可訴諸歐洲人權(quán)法院尋求救濟(jì)。然而，根據(jù)引導(dǎo)性判決程序，歐洲人權(quán)法院并不就案件直接作出判決，而是在其判定被告國(guó)國(guó)內(nèi)確實(shí)存在體制性問(wèn)題的前提下，在判決的執(zhí)行部分規(guī)定一般性措施(general measures)，要求被告國(guó)從立法或者行政上進(jìn)行改變，從而解決國(guó)內(nèi)存在的這一體制性問(wèn)題。從另一個(gè)角度來(lái)看，法院不對(duì)案件直接作出判決，某種程度上也是對(duì)原告申訴權(quán)的一種忽視或者說(shuō)是回避。簡(jiǎn)言之，引導(dǎo)性判決程序減少了個(gè)人的申訴權(quán)，是以犧牲個(gè)人申訴權(quán)為代價(jià)的。

雖然個(gè)人申訴權(quán)因?yàn)橐龑?dǎo)性判決而被減少或者說(shuō)“犧牲”，但是《歐洲人權(quán)公約》規(guī)定這一權(quán)利的主要目的是向權(quán)利受到侵害的個(gè)人提供救濟(jì)，使其人權(quán)得到更好的保護(hù)，這與引導(dǎo)性判決的目的一致。歐洲人權(quán)法院通過(guò)適用這一程序，促使被告國(guó)在國(guó)內(nèi)層面從立法或行政上進(jìn)行修正，徹底根除某一體制性或結(jié)構(gòu)性問(wèn)題，徹底杜絕類似的權(quán)利反復(fù)被侵害，國(guó)內(nèi)人權(quán)保護(hù)水平得到提高。因此，雖然從某種程度上來(lái)講，似乎個(gè)人申訴權(quán)被犧牲，但是人權(quán)得到保護(hù)的根本目的卻得以實(shí)現(xiàn)，即同時(shí)實(shí)現(xiàn)了個(gè)人申訴權(quán)和引導(dǎo)性判決程序的目的，化解了二者表面上的矛盾。

2.引導(dǎo)性判決程序與第14議定書(shū)中合議庭的新權(quán)限的比較

《歐洲人權(quán)公約第14議定書(shū)》擴(kuò)大了三人合議庭的權(quán)限，規(guī)定在審理重復(fù)性案件時(shí)，法院將宣布該案所涉及的問(wèn)題在確定的(well－established)判例法中已經(jīng)得到解決，并受理該案，同時(shí)就案件實(shí)體部分作出判決。所謂確定的判例法，是指被審判庭連續(xù)(consistently)適用的判例法。①Council of Europe.Explanatory Report to Protocol No.14 to the Convention for the Protection of Human Rights and Fundamental Freedoms，paragraph 68.也就是說(shuō)，只要是重復(fù)性案件，都可以由三人合議庭通過(guò)簡(jiǎn)單程序迅速作出判決。較之于審判庭所采用的一般對(duì)抗式訴訟程序，這一新程序更加簡(jiǎn)捷，合議庭可以直接告知被告方所涉案件的法律問(wèn)題已在確立的案例法中作出規(guī)定。被告方若表示接受，則法院可以迅速作出判決。對(duì)于法院提出的解決該案的方案，被告方可以“沒(méi)有用盡國(guó)內(nèi)救濟(jì)手段”或“該案所涉及的問(wèn)題與已有判例的結(jié)果不同”為由進(jìn)行辯駁，但卻不能否決合議庭適用這一程序［8］。

如前所述，引導(dǎo)性判決程序和合議庭的新權(quán)限，從設(shè)置的目的來(lái)看，都旨在減輕歐洲人權(quán)法院的工作負(fù)荷，提高法院處理案件的效率，針對(duì)的都是重復(fù)性案件，且被告國(guó)對(duì)法院對(duì)二者的適用皆無(wú)否決權(quán)。但是，合議庭的新權(quán)限并不能取代引導(dǎo)性判決程序。首先，引導(dǎo)性判決適用的對(duì)象主要是源自同一國(guó)家的案件，這些案件由國(guó)內(nèi)存在的某一體制性或結(jié)構(gòu)性問(wèn)題導(dǎo)致，而合議庭的新權(quán)限所涉的重復(fù)性案件的范圍要廣泛一些，并不限于源自同一國(guó)的案件，只要案件所涉法律問(wèn)題已經(jīng)為法院確定的案例法所處理，即可以由合議庭采取簡(jiǎn)捷程序作出判決;其次，若適用引導(dǎo)性判決程序，法院不對(duì)案件作出直接判決，只是規(guī)定被告國(guó)應(yīng)采取一般措施，從國(guó)內(nèi)層面對(duì)受害人的權(quán)利進(jìn)行救濟(jì)，而合議庭在處理重復(fù)性案件時(shí)，直接對(duì)案件作出判決，采取的程序更為簡(jiǎn)捷;第三，在適用引導(dǎo)性判決程序時(shí)，法院會(huì)暫時(shí)中止受理的其他所有源自同一國(guó)的相似案件，在作出判決之后將這些相似案件送回國(guó)內(nèi)，而合議庭并不會(huì)在審理某一重復(fù)性案件時(shí)，中止其他相似案件。

四、結(jié)語(yǔ)

引導(dǎo)性判決程序的適用會(huì)對(duì)被告國(guó)產(chǎn)生較大的影響，如根據(jù)該程序作出的判決往往要求被告國(guó)制定相應(yīng)的法律文件，以徹底消除對(duì)某種權(quán)利的系統(tǒng)侵害，也許一國(guó)整個(gè)法律體系都會(huì)因此作出調(diào)整，最后使國(guó)內(nèi)立法與《歐洲人權(quán)公約》的要求更為接近，完善國(guó)內(nèi)立法，提高國(guó)內(nèi)人權(quán)保護(hù)水平。引導(dǎo)性判決程序創(chuàng)設(shè)至今，歐洲人權(quán)法院僅僅適用了六次，可見(jiàn)該程序仍然處于發(fā)展階段，其長(zhǎng)遠(yuǎn)效果與弊端仍然有待時(shí)間的考察。就《歐洲人權(quán)公約》的締約國(guó)而言，應(yīng)采取一定的措施對(duì)該程序加以宣傳，在國(guó)內(nèi)層面發(fā)展一套完善的體制來(lái)執(zhí)行引導(dǎo)性判決，通過(guò)立法或行政手段更為迅速有效地對(duì)引導(dǎo)性判決作出反應(yīng)。因?yàn)楸桓鎳?guó)根據(jù)判決越迅速地采取一般措施解決國(guó)內(nèi)的體制性問(wèn)題，提交至歐洲人權(quán)法院的重復(fù)性案件就會(huì)越少，說(shuō)明國(guó)內(nèi)的人權(quán)水平越高。歐洲人權(quán)法院因此可以用更多的精力處理其他人權(quán)問(wèn)題，最終促進(jìn)歐洲地區(qū)乃至全球人權(quán)保護(hù)的完善。

［1］HIOUREAS C G.Behind the Scenes of Protocol No.14:Politics in Reforming the European Court of Human Rights［J］.Berkeley Journal of International Law，2006:719.

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