學(xué)習(xí)中國共產(chǎn)黨歷史中的土地確權(quán)理論與實踐

文/樊志全

（作者曾任國土資源部地籍管理司司長、國家土地督察北京局局長，現(xiàn)任中國礦業(yè)聯(lián)合會專職副會長）

按照中央關(guān)于健全嚴(yán)格規(guī)范的農(nóng)村土地管理制度，切實維護群眾土地合法權(quán)益的要求，國務(wù)院將加快推進農(nóng)村集體土地確權(quán)登記發(fā)證工作，列為2012年深化經(jīng)濟體制改革的一項重點工作，并要求在今年年底實現(xiàn)確權(quán)登記發(fā)證全覆蓋。這是進一步完善符合我國國情的最嚴(yán)格的土地管理制度的需要，是切實保護農(nóng)民合法土地財產(chǎn)權(quán)利的需要，是依法硬化地權(quán)的重大措施，也是國土資源管理工作人員一直的追求。據(jù)國土資源部統(tǒng)計，截至2012年6月底，全國農(nóng)村集體土地所有權(quán)登記發(fā)證已經(jīng)達到78%，集體建設(shè)用地使用權(quán)確權(quán)登記發(fā)證率達到了85%，宅基地使用權(quán)確權(quán)登記發(fā)證率達到了80%。

一、歷史的借鑒——歷朝歷代推崇土地確權(quán)《中華人民共和國物權(quán)法》規(guī)定，“國家對不動產(chǎn)實行統(tǒng)一登記制度”，“不動產(chǎn)物權(quán)的設(shè)立、變更、轉(zhuǎn)讓和消滅，經(jīng)依法登記，發(fā)生效力；未經(jīng)登記，不發(fā)生效力”；《中華人民共和國土地管理法》規(guī)定，“依法登記的土地的所有權(quán)和使用權(quán)受法律保護，任何單位和個人不得侵犯”。作為依法取得的土地所有權(quán)和使用權(quán)證明的土地證書，在國際上被譽為“證據(jù)之王”，在中國的歷史上也是倍受尊崇。

據(jù)在陜西出土的青銅器上的銘文記載，早在3000多年前的中國西周中期，就已經(jīng)開始鑄鼎書銘，確認土地所有權(quán)。號稱西周金文九大契約中有七件涉及田土，其中五件中明確寫上了勘田定界與確認土地所有權(quán)，有一件還提到田界圖（附圖一）?！吨芏Y．地官．小司徒》中寫道：“地松，以圖正之”，田土疆界和證明，早已成為田土爭訟的憑證。

據(jù)歷朝《食貨志》和各地《土地管理志》記載，在春秋戰(zhàn)國時期，就已有“戶籍田結(jié)”制度，“田結(jié)”即土地登記底冊和圖冊?！墩撜Z》中寫有孔子“式負版者”，是說孔子見到背負土地圖籍者都正立行禮。孟子也提出“夫仁政，必自經(jīng)界始”，“經(jīng)界既正，分田制祿，可坐而定也”，強調(diào)管理好國家必須明確田界，硬化地權(quán)。

秦始皇統(tǒng)一中國（公元前221年），即“令黔首自實田”。通過百姓自報所占土地面積，登記入冊，報縣立檔，實際是土地調(diào)查、確權(quán)、登記的過程。兩漢時期實行群檢核田頃畝。漢高祖劉邦提出“經(jīng)土地”，“以土地之圖經(jīng)田野，造縣鄙形體之法”，實際是對城鄉(xiāng)土地實行調(diào)查、規(guī)劃和確權(quán)?，F(xiàn)藏于臺灣的居延漢簡中，有三只簡寫的是《漢（居延）長樂里樂奴賣田券》，是我國現(xiàn)存最早書寫在竹簡上的土地契約原件，其中明確記載地權(quán)人、土地丈量、土地面積和土地價值。

魏晉時期土地法令和土地登記制度更趨完善。北魏孝文帝采納李安世關(guān)于“量地畫野，經(jīng)國大式；邑地相參，致治之本”的奏疏，于太和九年（公元485年）頒布均田令。專家考證，這是中國歷史上最早關(guān)于土地分配、確權(quán)、登記的法令。隨著造紙術(shù)的發(fā)明，中國的土地契約文書，自晉代起已經(jīng)開始書寫于紙上，地權(quán)文書內(nèi)容也趨于全面。

唐代有籍帳之設(shè)，均田制度更加完備，令百姓自報土地實狀。規(guī)定凡買賣土地皆須經(jīng)所屬官衙登記，未經(jīng)登記的土地，不發(fā)生法律效力。盛唐時期的“貞觀之治”，正是由于政府對土地丈量確權(quán)十分重視，較好實施了均田制度，才造就了中國古代最為強大和輝煌的時代之一。近世在敦煌吐魯番發(fā)現(xiàn)和出土的大批唐代土地籍帳文書，其中有大量《田畝籍》、《授田簿》、《勘地牒》，說明唐代的土地勘丈、登記、轉(zhuǎn)讓等制度已相當(dāng)完備。

宋元時期對土地的調(diào)查確權(quán)登記發(fā)證已具備比較系統(tǒng)的做法。北宋的方田均稅法，通過土地清丈確定農(nóng)戶實際占有土地面積，立標(biāo)確界，確定權(quán)屬和田地質(zhì)量等級，并于半年后制發(fā)土地憑證。南宋的經(jīng)界法，更是中國歷史上最早的土地調(diào)查法令，“措置經(jīng)界”是南宋土地管理史上一件大事，中心人物是李椿年，做法是通過土地所有者自報，保長擔(dān)保，縣政府派官員清丈核實，編造出一套包括田塊現(xiàn)狀圖、田主姓名、田畝面積及四至、土地來源等在內(nèi)的圖、數(shù)、文字統(tǒng)一的砧基簿，實際上是中國歷史上最早的土地魚鱗圖冊，與當(dāng)今物權(quán)法規(guī)定的不動產(chǎn)登記薄十分相似。元代行土地經(jīng)理之法，限40天內(nèi)，各家將所有田產(chǎn)自行向官府呈報。并通過張榜公布，家喻戶曉，明確各家土地所有權(quán)。

明清時期多次進行大規(guī)模的土地丈量和登記。明太祖朱元璋曾兩次親自督率官員進行土地清丈，用了20年時間，把全國各地的土地按地權(quán)所有、四至面積、土質(zhì)等級等詳細記載確認，制成魚鱗圖冊和賦役黃冊。明代第二次大規(guī)模全國性土地清丈是萬歷清丈，中心人物是張居正，萬歷八年（1580）明廷還正式頒布《清丈條例》，條例共計八款，前五款是政策規(guī)定，后三款規(guī)定清丈日期、清丈田畝方法及清丈經(jīng)費（附圖二）。清代土地管理基本延續(xù)明代的做法。清初順治年間，即定土地丈量辦法，并要求省一級要派道員帶同州縣官員親臨檢驗，實地丈量，填造魚鱗圖冊，為全國推行地丁合一、攤丁入畝提供了條件，為“康乾盛世”創(chuàng)造了基礎(chǔ)。清代土地調(diào)查、確權(quán)，登記基本全面覆蓋，包括在中國西藏，先后在藏歷鐵虎年、水馬年等幾次進行土地清丈，現(xiàn)藏于西藏自治區(qū)檔案館的《鐵虎清冊》就是道光十年（1830年）完成的土地清冊。清史詳細記載的還有康熙年間的昆山清丈，光緒年間的南通清丈、寶山清丈、黑龍江清丈、臺灣清丈等。乾隆五十三年（1788年），還在臺灣省專門設(shè)立了清丈全臺田畝的總局，在齊齊哈爾，呼蘭等地都曾設(shè)有土地清丈局，全面推進全國的土地調(diào)查確權(quán)登記和發(fā)證。筆者就收藏有多份印有中華龍圖案像征皇權(quán)的清朝土地執(zhí)照（附圖三）。

二、偉大的實踐——中國共產(chǎn)黨重視土地確權(quán)

土地是一切生產(chǎn)和一切存在的源泉。人類整個歷史脫離不了人和地的關(guān)系，這反映出土地政策和土地管理的絕對重要性。代表中國人民大眾根本利益的中國共產(chǎn)黨，從1921年黨的“一大”黨綱中提出土地問題開始，就一直重視土地。之后至今在黨的多次會議上，多次研究土地問題。

（一）第一、二次國內(nèi)革命戰(zhàn)爭時期（1921～1937年）

1927年，黨的“五大”通過了《土地問題決議案》，1928～1931年，中華蘇維埃政府先后完善和頒布了《井岡山土地法》、《興國土地法》、《中華蘇維埃土地法》，并不斷制定、頒布和實施與土地法相配套的土地法律法規(guī)，其中包括土地調(diào)查確權(quán)登記發(fā)證的法律法規(guī)。

1927年9月8日，中國共產(chǎn)黨海豐縣委按照黨的八七會議精神，在該地區(qū)發(fā)動工農(nóng)兵大暴動，在11月建立了中國第一個蘇維埃政府。同時建立土地機構(gòu)，縣設(shè)土地革命委員會，區(qū)建立土地科，分田給農(nóng)民耕種，給農(nóng)民、士兵發(fā)土地使用證。同時海豐工農(nóng)兵代表大會通過議案《沒收土地案》，實際上是土地革命戰(zhàn)爭時期第一部土地法，第一次提出由蘇維埃政府發(fā)田地使用證給一切分得土地的農(nóng)民，明確了“有土地使用證，才能享受土地使用權(quán)”。并強調(diào)焚毀封建社會一切契約債務(wù)關(guān)系，勒令交出一切田地契約，限令三日內(nèi)送至蘇維埃政府匯齊登記當(dāng)眾焚毀，否則一經(jīng)發(fā)覺，殺無赦。在不到兩個月時間，僅海豐一縣就焚燒土地契約47萬多張，焚燒租簿5萬多本。

1928年5月5日，中共中央發(fā)布關(guān)于沒收土地和建立蘇維埃的第37號通告，明確一切土地于實行共有后，從新分給農(nóng)民耕種，以縣蘇維埃政府名義發(fā)給土地證，舊時田契、佃約一概宣布廢除。同年，瓊崖特委制定辦法，提出所有自耕農(nóng)原耕之田地，須向農(nóng)會領(lǐng)取耕田證。

1929年7月27日，中共閩西第一次代表大會通過土地問題決議案，其中在土地問題中明確，已分配土地的地方要登記，由縣政府發(fā)耕田證；強調(diào)所有地主階級的田契佃批等限期繳交當(dāng)?shù)卣贌?，違者不交者槍決。

1930年，中國革命軍事委員會頒布了蘇維埃土地法，規(guī)定“田地分配后，由縣蘇維?；騾^(qū)蘇維埃發(fā)給耕田證”。之后，全國各地蘇區(qū)相繼發(fā)布條例、決議，實施土地登記發(fā)證任務(wù)（附圖四）。同年，鄂豫邊區(qū)革命委員會制定《鄂豫邊區(qū)革命委員會土地政綱實施細則》，其中明確焚燒豪紳地主一切契約，發(fā)給得分土地者土地使用證。同年，龍巖縣第二次工農(nóng)兵代表大會通過田地問題決議案，其中包括領(lǐng)耕田人應(yīng)向鄉(xiāng)政府登記，由鄉(xiāng)蘇維埃報請區(qū)政府轉(zhuǎn)請縣政府頒發(fā)耕田證；農(nóng)民墾殖的荒地，免納土地稅五年，但須向政府請領(lǐng)土地證；果園地應(yīng)歸政府分配發(fā)給耕田證。同年，永定縣第二次工農(nóng)兵代表大會通過土地問題決議案，十三條決議中有三條說的土地登記發(fā)證，明確田地已分配的地方要登記，由縣政府發(fā)給耕田證；耕田證由縣政府頒發(fā)，委托各鄉(xiāng)政府發(fā)給農(nóng)民；若人口有增減者，一年抽補土地一次，并換發(fā)耕田證。同年，閩西第一次工農(nóng)兵代表大會通過土地法案，其中明確農(nóng)民領(lǐng)耕田證，應(yīng)報告鄉(xiāng)政府登記轉(zhuǎn)請縣政府發(fā)耕田證，耕田證失落或破損者，應(yīng)請求補發(fā)，無耕田證發(fā)生爭執(zhí)時，政府不予保護。同年，興國革命委員會印發(fā)的興國蘇維埃土地法也包括田地分配后，由縣蘇維?；騾^(qū)蘇維埃發(fā)給耕田證。同年5月1日，右江蘇維埃政府頒布土地法暫行條例，明確農(nóng)民所耕種土地，必須領(lǐng)蘇維埃頒發(fā)之土地使用證。同年5月，全國蘇維埃區(qū)域代表大會通過，又于9月修訂的土地暫行法明確，已有的地契完全作廢，土地歸蘇維埃政府分配之后，另行發(fā)給土地使用證。同年，峽江縣土地暫行條例中也規(guī)定，分田后，由蘇維埃政府發(fā)給土地證。在土地確權(quán)登記發(fā)證的進程中，起到重大推動作用和具有深遠政治意義的是1931年11月第一次蘇維埃全國代表大會期間，在通過《中華蘇維埃共和國土地法》的同時，通過了土地部提交的《土地登記法》，中央土地人民委員會土地部在瑞金成立，下設(shè)四個局中，專門設(shè)立了土地調(diào)查登記局。

1933年6月1日，中華蘇維埃共和國中央政府土地人民委員會土地部發(fā)布《關(guān)于實行土地登記的布告》。其中強調(diào)，要實行土地登記。蘇維埃發(fā)給土地證與農(nóng)民，用這個土地證去確定農(nóng)民的土地所有權(quán)，他人不得侵占，政府不得無故沒收。全體農(nóng)民群眾應(yīng)該明白：為了確定自己的土地所有權(quán)，為了發(fā)展國民經(jīng)濟，為了肅清瞞田現(xiàn)象，都要自動的把自己分得的土地，照著確實數(shù)目報告出來。這是中國共產(chǎn)黨在歷史上第一次從法律上、組織上、宣傳上和行動上提出和施行土地確權(quán)登記發(fā)證。

1931年11月29日，鄂東南各縣區(qū)蘇維埃聯(lián)席會議通過土地問題決議案，其中第七章為土地所有權(quán)及買賣租佃。明確土地分配后，即所有權(quán)確定，由蘇維埃政府發(fā)給土地證，交由分得土地者管理和耕種。

1934年7月，黔東特區(qū)第一次蘇維埃代表會議通過沒收土地和分配土地條例，規(guī)定土地分配完結(jié)后，應(yīng)按界址分插標(biāo)記，并由區(qū)蘇維埃發(fā)給土地登記證。同年12月30日，川陜省平分土地須知中重申，土地分完之后，立馬公布分田單，張貼于熱鬧的場口，并馬上根據(jù)蘇維埃決定，發(fā)分田證；分田之時，還要立即宣布過去的一切契約完全無效，號召群眾去燒毀。

（二）抗日戰(zhàn)爭時期（1937年至1945年8月）

1935年10月，中共中央到達陜北，在陜甘邊和陜北革命根據(jù)地的基礎(chǔ)上建立起陜甘寧邊區(qū)，中共中央和毛澤東曾在這里運籌戰(zhàn)斗了十三個春秋。在抗日戰(zhàn)爭和解放戰(zhàn)爭中，這里是中共中央指揮全國革命的大本營，是全國政治上最進步最民主的模范區(qū)。在土地改革中也為全國開創(chuàng)和奠定了“土地法定、地權(quán)證定”的重要基礎(chǔ)。中央政府西北辦事處很快設(shè)立土地部（部長王觀瀾）。土地部設(shè)土地調(diào)查登記、土地沒收分配和土地建設(shè)三個科。確定蘇區(qū)農(nóng)民已分配了土地的區(qū)域內(nèi)進行土地登記，發(fā)給農(nóng)民土地證。

1936年1月25日，土地部發(fā)出訓(xùn)令，就頒布土地證的具體問題，作了明確規(guī)定。

1937年9月20日，《陜甘寧邊區(qū)政府頒發(fā)土地所有權(quán)證條例》發(fā)布實施。

1939年4月，又相繼頒布《陜甘寧邊區(qū)土地條例》、《陜甘寧邊區(qū)地權(quán)條例》和《陜甘寧邊區(qū)土地租佃條例》等。其中都把土地所有權(quán)、土地登記、地權(quán)處理作為主要章節(jié)?！蛾兏蕦庍厖^(qū)地權(quán)條例草案》明確：“本條例所稱地權(quán)，包括農(nóng)地、林地、牧地、荒地、宅地基、地礦地及一切天然富源之所有權(quán)”。

這里特別應(yīng)提到是《陜甘寧邊區(qū)政府頒發(fā)土地所有權(quán)證條例》，是中國共產(chǎn)黨成立16年后，第一部在法理上和制度上都比較完善的土地確權(quán)登記發(fā)證的法規(guī)。條例共17條規(guī)定，第一條為土地的定義，“本條例所稱土地，包括農(nóng)地、林地、牧地、房地、水地、及其他水陸天然富源”。已經(jīng)達到與國際通用的物權(quán)法、不動產(chǎn)統(tǒng)一登記接軌的程度；第三條規(guī)定，“凡第一條所定土地及其定著物之所有人，必須依本條例向當(dāng)?shù)乜h政府領(lǐng)取土地所有權(quán)證”；第五條規(guī)定，“土地所有權(quán)證，為土地所有權(quán)之唯一憑證，在土地所有權(quán)證頒發(fā)后，有關(guān)于土地所有權(quán)之各種契約，一概作為無效”；第六條規(guī)定，“土地所有權(quán)證由邊區(qū)政府統(tǒng)一印制，由各縣政府蓋章頒發(fā)后，即發(fā)生效力”；條例還就土地所有權(quán)證載明事項、頒發(fā)公告、損壞遺失等做出明確詳細的規(guī)定，條例的頒布和實施，標(biāo)志著中國共產(chǎn)黨對土地確權(quán)登記發(fā)證在理論與實踐上的歷史性飛躍（附圖五）。大大推進中國各個根據(jù)地、解放區(qū)的土地確權(quán)登記發(fā)證工作，為新中國成立前后的土地改革運動奠定了堅實基礎(chǔ)。

（三）解放戰(zhàn)爭時期（1945年8月—1949年9月）

1947年9月，中國共產(chǎn)黨在西柏坡召集了全國土地會議，詳細地研究了中國土地制度的情況和土地改革的經(jīng)驗，制定了具有歷史意義的《中國土地法大綱》。大綱共計16條，其中第一條明確：“廢除封建性及半封建性剝削的土地制度，實行耕者有其田的土地制度”；第十一條明確，“分配給人民的土地，由政府發(fā)給土地所有證，并承認其自主經(jīng)營、買賣及在特定條件下出租的權(quán)利。土地制度改革以前土地契約，一律繳銷”（附圖六）。1947年10月10日，中共中央正式作出《關(guān)于公布中國土地法大綱的決議》，要求全國各地民主政府、各地農(nóng)民大會、農(nóng)民代表會及其委員會，加以討論并采納，并訂出適合于當(dāng)?shù)厍闆r的具體辦法，展開及貫徹全國的土地改革運動，完成中國革命的基本任務(wù)。

全國各地解放區(qū)認真宣傳貫徹中共中央的決議精神和《中國土地法大綱》，開展了轟轟烈烈的土地改革運動。各地也相繼制定出臺了土地確權(quán)登記發(fā)證的具體辦法。1948年2月，陜甘寧邊區(qū)政府發(fā)布《頒發(fā)土地房窯證辦法》，明確為確定土地改革后各階層人民之土地、房屋所有權(quán)，保障其不受侵犯，凡土地問題已解決的地區(qū)，不論原有或分得的土地、房窯均應(yīng)依照本辦法進行登記，發(fā)給土地、房窯證。同年，陜甘寧邊區(qū)政府《關(guān)于調(diào)劑土地確定地權(quán)的布告》發(fā)布，強調(diào)：“普遍發(fā)土地證，確定地權(quán)，并保證其不受侵犯，使人人安心生產(chǎn)，發(fā)家致富”。1948年8月20日，晉綏邊區(qū)公署晉綏邊區(qū)農(nóng)會發(fā)出《關(guān)于填發(fā)土地證的通知》要求按照填發(fā)土地證布告，“宣布確定地權(quán)，所有各階層人民之土地均發(fā)給土地證，一律加以保護”。強調(diào)這是土改后頭等重要事情，各級政府、代表會、農(nóng)會，應(yīng)將布告切實張貼各村，并在群眾中進行廣泛深入的宣傳，認真負責(zé)領(lǐng)導(dǎo)，迅速填發(fā)土地證。通知還要求發(fā)土地證時在各村代表會議和政府親自領(lǐng)導(dǎo)下，審查土地分配情況，經(jīng)過群眾討論，統(tǒng)一意見，將原有舊契約一律收回，當(dāng)眾燒毀，再發(fā)給政府所印之土地證；并要召開全村男女公民群眾大會，正式發(fā)給戶主，宣布一切男女老少人口均有其土地所有權(quán)，政府保障并不受任何人侵犯。1948年8月20日，東北行政委員會也發(fā)布《關(guān)于頒發(fā)地照的指示》，要求各?。ㄊ校┛h政府，認識到“發(fā)放地照必須是艱苦細致的工作進程”，要求發(fā)放地照必須有深入群眾的思想動員工作與組織領(lǐng)導(dǎo)工作。發(fā)放地照不僅是在法律上保障地權(quán)，也是完成土地改革與發(fā)展生產(chǎn)結(jié)合的重要環(huán)節(jié)。必須深入發(fā)動群眾，打通思想，大家動手，做到好處。同時要求在發(fā)放地照時，必須采用規(guī)定的統(tǒng)一丈量標(biāo)準(zhǔn)，明確評定土地等級，評定方法應(yīng)為有組織有領(lǐng)導(dǎo)的自報公議，民主評議。為了搞好土地確權(quán)登記發(fā)證工作，東北行政委員會還相繼下發(fā)了《關(guān)于頒發(fā)地照的指示》、《關(guān)于填發(fā)土地房產(chǎn)所有證的指示》、《關(guān)于劃一度量衡和丈量土地標(biāo)準(zhǔn)》等十幾個文件和批復(fù)。

各地都把確定地權(quán)，頒發(fā)土地證作為土地改革的重要階段和土地改革成功結(jié)束的標(biāo)志。頒發(fā)土地證成為各地徹底完成土地改革，鞏固勝利，確定產(chǎn)權(quán)，查實田畝，提高農(nóng)民生產(chǎn)組織性的一個重要措施。中共中央及時肯定和推廣各地土地改革中確權(quán)登記發(fā)證的成功做法和經(jīng)驗，多次對多地土地改革的報告作出重要批示。例如1948年11月4日，中共中央對習(xí)仲勛在西北局干部會議上的報告和結(jié)論提綱兩個文件上批示，“中央基本上同意這兩個文件的內(nèi)容”，“你們提出‘以確定地權(quán)發(fā)土地證為中心’這是對的”，“在土地改革徹底的地區(qū)，一般可以結(jié)束土改，發(fā)土地證”。習(xí)仲勛在兩個報告中，均談到了土地問題徹底解決，即應(yīng)發(fā)給土地證確定地權(quán)。發(fā)土地證是在土地制度上消滅封建殘余的最后斗爭，是深入細致的群眾工作，必須先了解各個地區(qū)的實體情況，向群眾深入宣傳政策，有步驟的發(fā)動群眾，經(jīng)過群眾實現(xiàn)發(fā)土地證，確定地權(quán)。要成立“土地登記委員會”，領(lǐng)導(dǎo)登記土地、調(diào)劑土地、發(fā)土地證等工作。

（四）新中國成立后（1949年10月始）

1949年10月1日，中華人民共和國成立，中國共產(chǎn)黨成為執(zhí)政黨，對土地包括對土地確權(quán)登記發(fā)證更加重視，采取了一系列硬化地權(quán)的措施。

1950年6月28日，中央人民政府委員會第八次會議討論通過中國人民政治協(xié)商會議第一屆全國委員會第二次會議提出的《中華人民共和國土地改革法》（草案），決定自1950年6月30日起公布實施。該法共6章40條。第一條規(guī)定，廢除地主階級封建剝削的土地所有制，實行農(nóng)民的土地所有制，藉以解放農(nóng)村生產(chǎn)力，發(fā)展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，為新中國工業(yè)化開辟道路。第30條規(guī)定，土地改革完成后，由人民政府發(fā)給土地所有證，并承認一切土地所有者自由經(jīng)營、買賣及出租其土地的權(quán)利。土地改革以前的土地契約，一律作廢。1950年11月10日，政務(wù)院通過并發(fā)布《城市郊區(qū)土地改革條例》，條例根據(jù)《中華人民共和國土地改革法》內(nèi)容，在21條規(guī)定中又強調(diào)，城市郊區(qū)土地改革完成后，對分得國有土地的農(nóng)民，由市人民政府發(fā)給國有土地使用證，保證農(nóng)民對該項土地的使用權(quán)。對私有農(nóng)業(yè)土地者發(fā)給土地所有證，保證其土地所有權(quán)，土地制度改革以前的土地契約，一律作廢。1950年11月25日，中央人民政府內(nèi)務(wù)部發(fā)布《關(guān)于填發(fā)土地房產(chǎn)所有證的指示》以下簡稱《指示》。這是中華人民共和國成立后，第一部關(guān)于土地確權(quán)登記發(fā)證的規(guī)定。文件共計十一項規(guī)定，并附有土地證式樣。《指示》首先表明根據(jù)共同綱領(lǐng)第27條和土地改革法第30條規(guī)定，為切實保障土地改革后各階層人民的土地房產(chǎn)所有權(quán)，均應(yīng)一律頒發(fā)土地房產(chǎn)所有證（簡稱土地證）。強調(diào)土地制度改革以前的土地契約一律作廢。并予繳銷?！吨甘尽芬?，頒發(fā)土地證，是土地改革中一項重要工作，在領(lǐng)導(dǎo)上應(yīng)當(dāng)作政治任務(wù)來完成；在頒發(fā)土地證時，必須注意發(fā)動群眾，運用人民代表會議或人民代表大會討論；在發(fā)證前，必須注意解決遺留問題及群眾間土地房產(chǎn)糾紛問題；填發(fā)土地證應(yīng)與清理土地工作密切結(jié)合，以求得土地畝數(shù)大致準(zhǔn)確；土地證以戶為單位填發(fā)，樣式參照內(nèi)務(wù)部所定樣式；發(fā)證時，鄉(xiāng)或行政村政府，應(yīng)備置土地清冊，以便備考?！吨甘尽废掳l(fā)后，中央政府又相繼下發(fā)多個關(guān)于土地糾紛、處理林權(quán)、建設(shè)征用土地、鐵路用地、工廠礦山土地方面的實施辦法，北京、上海、天津、江西、福建、綏遠、新疆、西藏及南京、武漢、太原等省市和地方政府，也相繼出臺《土地登記發(fā)證辦法》、《房地產(chǎn)權(quán)登記暫行規(guī)則》等規(guī)則辦法，大大推動了土地改革中土地確權(quán)登記發(fā)證工作，保證了全國土地改革的圓滿完成（附圖七）。

（五）改革開放后（1978年始）

1978年，中國實行改革開放和發(fā)展經(jīng)濟的方針。土地作為立國的根本，重要的生產(chǎn)要素，巨大的社會財富，使用制度改革勢在必行。1979年安徽鳳陽縣小崗村勇敢地實行土地包產(chǎn)到戶，簽訂土地承包合同，奏響了土地使用改革的序曲。1986年6月25日，經(jīng)第六屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第十六次會議通過，《中華人民共和國土地管理法》正式頒布施行，這是一部加強土地管理，維護土地的社會主義公有制，保護土地權(quán)益，促進社會經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展的重要土地法規(guī)，國務(wù)院已批準(zhǔn)每年的6月25日為全國土地日。此法對土地所有權(quán)和使用權(quán)，對所有權(quán)歸屬、土地登記、登記發(fā)證、登記保護方面都有明確規(guī)定。1987年，改革開放的實驗區(qū)深圳，率先敲響了拍賣土地使用權(quán)第一槌，顯現(xiàn)出土地資源的資產(chǎn)屬性。此法于1988年、1998年和2004年三次修訂完善。國家及相關(guān)部門相繼出臺《城市房地產(chǎn)管理法》、《中華人民共和國土地管理法實施條例》、《土地調(diào)查條例》、《土地登記辦法》、《確定土地所有權(quán)和使用權(quán)的若干規(guī)定》、《全國地籍管理“十五”計劃綱要》、《土地權(quán)屬爭議調(diào)查處理辦法》、《土地登記資料公開查詢辦法》等一系列配套的法律法規(guī)和部門規(guī)章制度，對土地調(diào)查確權(quán)登記發(fā)證做出明確的規(guī)定，這些法律法規(guī)的實施取得了很大成效，對推動土地調(diào)查確權(quán)登記發(fā)證的全面覆蓋和硬化地權(quán)發(fā)揮了重要作用。

2007年3月16日第十屆全國人民代表大會第五次會議通過，自2007年10月1日起施行的《中華人民共和國物權(quán)法》，標(biāo)志著中國物權(quán)法律的基本成熟和完善，對維護國家基本經(jīng)濟制度，維護社會主義市場經(jīng)濟秩序，明確物的歸屬，發(fā)揮物的效用，保護權(quán)利人的物權(quán)，都具有重大的現(xiàn)實意義和歷史意義。其中對國家所有權(quán)和集體所有權(quán)、私人所有權(quán)和物權(quán)的設(shè)立、變更、轉(zhuǎn)讓和消滅，物權(quán)的保護，不動產(chǎn)登記簿與不動產(chǎn)權(quán)屬證書，特別對土地承包經(jīng)營權(quán)設(shè)立和登記發(fā)證，建設(shè)用地使用權(quán)登記發(fā)證等都有具體規(guī)定。

2008年2月1日起正式實施的《土地登記辦法》（以下簡稱《辦法》），是推動和規(guī)范土地確權(quán)登記發(fā)證、硬化地權(quán)的一個重要法規(guī)?！掇k法》對1989年實施、1995年修訂的《土地登記規(guī)則》進行了修改完善，共10章78條，對土地登記的概念、原則、效力、類型、程序以及土地登記的各項基本制度等作出了明確規(guī)定。在總則三條中，明確了為規(guī)范土地登記行為、保護土地權(quán)利人的合法權(quán)益的登記目的；明確了將國有土地使用權(quán)、集體土地所有權(quán)、集體土地使用權(quán)和土地抵押權(quán)、地役權(quán)以及依法需要登記的其他土地記載于土地登記簿公示的登記含意；明確了實行屬地登記的土地登記原則。之后，規(guī)定了土地以宗地為單位進行登記；土地登記簿是土地權(quán)利歸屬和內(nèi)容的根據(jù)；土地權(quán)利證書是土地權(quán)利人享有土地權(quán)利的證明；土地總登記；初始登記；變更登記；注銷登記；土地權(quán)利保護；土地登記告知和公告等。為實現(xiàn)土地確權(quán)登記發(fā)證全面覆蓋，加強土地產(chǎn)權(quán)保護提供了法律基礎(chǔ)，創(chuàng)造了良好條件（附圖八）。

2010年初，中央1號文件首次明確提出，加快農(nóng)村集體土地所有權(quán)、宅基地使用權(quán)、集體建設(shè)用地使用權(quán)等確權(quán)登記發(fā)證工作。力爭3年時間完成農(nóng)村集體各類土地所有權(quán)確權(quán)登記頒證，基本實現(xiàn)農(nóng)村集體土地所有權(quán)確權(quán)登記發(fā)證的全面覆蓋。這是中央統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，促進農(nóng)村社會和諧穩(wěn)定和硬化地權(quán)的重大決策，對于依法確認和保障農(nóng)民土地物權(quán)、激活城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的動力源泉、有效解決農(nóng)村土地糾紛、加強農(nóng)村土地管理和社會管理，已經(jīng)和正在發(fā)生有效的推進作用。

三、歷史的豐碑——人民群眾擁護土地確權(quán)

中國共產(chǎn)黨建立以來不斷發(fā)展和完善的土地理論與實踐，深受廣大人民群眾珍惜和擁護。這也是中國共產(chǎn)黨在不同歷史時期都能取得勝利的根基。

1930年由鄂豫邊區(qū)革命委員會根據(jù)中華蘇維埃土地法制定的《鄂豫邊區(qū)土地政綱實施細則》的壁書墻，至今保存在河南省新縣博物館。當(dāng)年，新縣人民群眾擁護中央的土地法令，將其壁書在箭廠河鄉(xiāng)方灣村一方姓農(nóng)戶家的墻壁上。革命低潮時，為保護這塊壁書墻，當(dāng)?shù)剞r(nóng)民用泥漿將其糊蓋。解放后，這方壁書墻得以重見天日，上面清晰的寫著，“焚燒豪紳地主一切契約，發(fā)給得分土地者土地使用證”。

由孫家松、林天乙編著的《閩贛路千里》一書中，生動地記錄了1930年閩西完成土地分配、焚燒舊地契、頒發(fā)土地證的場景，契紙燒完了，田分了，谷子收起了，農(nóng)民是如何心滿意足了。當(dāng)世世代代受盡地主剝削的勞苦農(nóng)民分得土地時，很多人手捧《耕田證》，跑到自己分到的土地上，唱起幸福的山歌。龍巖縣后田村有位陳老太婆，這樣唱道：

阿婆苦了幾十年，

紅軍來后分了田；

田契換上耕田證，

土地還家喜連連。

香糯釀酒美又甜，

酒甜難比有了田；

酒甜只能甜一時，

有田就能甜年年。

耕田證啊放那邊，

放在鐵盒怕銹斑，

放在梳奩怕老鼠，

放在米甕怕蟲鉆！

耕田證啊貼胸前，

它比金銀還值錢，

油紙包了幾多層，

放在枕下最安全。

睡前仔細看一遍，

三更半夜捻著邊，

做夢也在大聲喊，

田中噴出幸福泉。

及時普遍頒發(fā)土地證，從法律上確保土地所有權(quán)，深受人民群眾的歡迎和珍重。農(nóng)民對頒發(fā)土地證十分擁護，認為有了土地證，即等于有了“刀把子”。五臺縣一農(nóng)民說，“我祖輩也沒一張契約，這可是個命根子，得好好保護”。華北某縣群眾說：“這是有關(guān)后輩子子孫孫的大事”，“沒有憑據(jù)心不穩(wěn)，有了地證，就敢安心生產(chǎn)了”。各地經(jīng)驗證明，凡是土地改革后及時普遍發(fā)完土地證的地方，群眾生產(chǎn)情緒就特別高漲。反之，任你怎么宣傳生產(chǎn)致富政策，總是半信半疑，不敢放手生產(chǎn)致富，甚至賤價出賣土改果實地。山西某縣開代表會時，農(nóng)民代表提出：在平分土地后，應(yīng)該廢除舊“紅契”，發(fā)給新土地證，要求政府制發(fā)土地證。有些農(nóng)民把土地證掛在財神面前，表示收回了被地主奪取的土地。北京市京郊土地改革于1949年10月中旬開始，經(jīng)過5個半月，1950年3月底勝利結(jié)束。先分土地，最后是頒發(fā)土地使用證。郊區(qū)多數(shù)村子土地改革一結(jié)束，農(nóng)民就領(lǐng)到了土地使用證，對于安定農(nóng)民的生產(chǎn)情緒有很大的作用。許多農(nóng)民高興地說：“私憑文書官憑印，有了土地使用證種地就靠實了”。

按照中央的要求，由國土資源管理部門承擔(dān)的土地確權(quán)登記發(fā)證正在緊張地向前推進，除7個省份集體土地所有權(quán)發(fā)證率仍低于50%外，其余省份進展迅速，效果顯著。如天津市自2007年啟動集體土地登記發(fā)證工作以來，全市已累計核發(fā)集體土地所有權(quán)證書22018件，登記面積7603．5平方公里，累計調(diào)處糾紛7333宗，提前完成了全市集體土地所有權(quán)登記發(fā)證工作，有力地促進了經(jīng)濟社會的發(fā)展和穩(wěn)定。四川省成都市在確權(quán)登記發(fā)證中，采取“五個鎖定”，“八個步驟”和“九個回頭看”的工作法，確權(quán)頒證做得又細又好。農(nóng)民對這次“確實權(quán)、頒鐵證”反映很好，稱之為共和國的“丹書鐵券”。江蘇省政府牽頭，部門協(xié)同，齊抓共管，全省農(nóng)村集體土地所有權(quán)、集體建設(shè)用地使用權(quán)、宅基地使用權(quán)發(fā)證率已分別達到70%、92．9%、84．9%。地處蘇北的新沂市把農(nóng)村集體土地確權(quán)登記發(fā)證當(dāng)做基礎(chǔ)工程，樞紐工程，政府看重，部門看重，老百姓更看重。該省南通市通州區(qū)成立了集體土地所有確權(quán)登記發(fā)證專門機構(gòu)，工作涉及20個鎮(zhèn)249個行政村9351個村民小組，全區(qū)已全面完成村民小組集體土地確權(quán)登記發(fā)證工作，共發(fā)放集體土地所有權(quán)證書21385本，讓農(nóng)民吃下了一顆“定心丸”。

集體土地所有權(quán)確權(quán)登記發(fā)證今年年底基本完成，已經(jīng)到了非常關(guān)鍵的時候。如果說確權(quán)登記發(fā)證是硬化地權(quán)的重要舉措，那么真正硬化地權(quán)還要堅持不懈的努力。

一是堅持和落實土地確權(quán)登記發(fā)證全覆蓋。我國是一個人多地少，耕地資源稀缺的發(fā)展中大國。改革開放以來，我國土地管理事業(yè)快速發(fā)展，初步建立起符合國情、適應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟體制要求的土地管理制度基本框架，為經(jīng)濟社會發(fā)展提供了有力支撐。同時也應(yīng)看到，我國土地管理仍面臨著不少新情況新問題。其中就包括土地確權(quán)登記發(fā)證不全面不徹底。土地所有權(quán)和使用權(quán)證書是土地的“身份證”，但此前，中國農(nóng)村農(nóng)民拿到土地“身份證”的平均不足一半，致使農(nóng)民土地缺乏法律的有效保護，經(jīng)常引發(fā)土地糾紛、上訪告狀和群體事件。影響經(jīng)濟社會發(fā)展和社會和諧穩(wěn)定。因此，各級黨委和政府應(yīng)把正在進行的土地確權(quán)登記發(fā)證工作納入重要議事日程，建立健全黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負責(zé)、部門協(xié)同、公眾參與、上下聯(lián)動的工作格局，嚴(yán)格土地管理責(zé)任追究制，堅持和落實土地確權(quán)登記發(fā)證全覆蓋這件強本固基的大事。

二是嚴(yán)格依法確權(quán)登記發(fā)證，體現(xiàn)硬化地權(quán)。要嚴(yán)格遵守土地管理法律法規(guī)，嚴(yán)格按照土地確權(quán)登記發(fā)證的法定程序，公平、公正、公開做好工作，保證發(fā)證的數(shù)量和質(zhì)量。要積極主動做好土地權(quán)屬爭議糾紛，保證社會和諧穩(wěn)定。要加強宣傳發(fā)動，爭取有關(guān)部門和社會各界的支持和關(guān)心。要發(fā)揮典型引路的作用，獎罰分明，及時發(fā)現(xiàn)總結(jié)和推廣各地確權(quán)登記發(fā)證的好作法好經(jīng)驗；對2012年年底未按時完成農(nóng)村集體土地所有權(quán)登記發(fā)證工作的，要嚴(yán)格執(zhí)行農(nóng)轉(zhuǎn)、土地征收審批暫停和農(nóng)村土地整治項目不予立項的規(guī)定。要通過這次土地確權(quán)登記發(fā)證，促進維護廣大農(nóng)民的土地合法權(quán)益；促進農(nóng)村經(jīng)濟社會協(xié)調(diào)發(fā)展；促進不動產(chǎn)統(tǒng)一登記。

三是切實推進土地管理制度改革，健全嚴(yán)格規(guī)范的農(nóng)村土地管理制度，著力硬化地權(quán)，切實維護群眾土地合法權(quán)益。治中國經(jīng)濟史與經(jīng)濟學(xué)研究的學(xué)者余也非（1913～1990年），在土地制度研究中提出土地制度的形成和等級的硬化，提出“由于地權(quán)沒有硬化，土地的流通性決定身份的流通性”。在市場經(jīng)濟的契約社會，作為依法取得的土地所有權(quán)和使用權(quán)證明的土地證書，就是“證據(jù)之王”、“鐵券丹書”，神圣不可侵犯。霍布斯在《利維坦》中理論：“不帶劍的契約不過是一紙空文，它毫無力量去保障一個人的安全”，“在沒有對某種強制的力量有所顧慮的情況下，一紙契約就軟弱無力了，不足以制約人們的野心、貪婪、忿怒和其它種種激情”。面對有的地方出現(xiàn)的任意侵占農(nóng)民土地，甚至野蠻強制拆遷的現(xiàn)象，必須依法使地權(quán)硬化，增強土地證書對違法占地的“殺傷力”，從而切實有效地保護土地權(quán)利人的合法權(quán)益。

注：文中引用的法律法規(guī)、文件資料主要來源于《國土資源法典（15）》、《第一、二次國內(nèi)革命戰(zhàn)爭時期土地斗爭史料選編》、《中國土地改革史料選編》和有關(guān)土地的史志資料。

附圖目錄

圖一、西周共王時期（3000多年前）五祀衛(wèi)鼎及其所銘土地契約；

圖二、明代萬歷九年（1581年）土地魚鱗清冊；

圖三、清代光緒三十四年（1908年）龍紋土地執(zhí)照；

圖四、中華蘇維埃政府1930年制發(fā)的土地執(zhí)照；

圖五、陜甘寧邊區(qū)1938年制發(fā)的土地所有權(quán)證，背面印有《頒發(fā)土地所有權(quán)證條例》；

圖六、古元1947年作版畫：焚毀舊契；圖七、西康省人民政府1953年制發(fā)的土地房產(chǎn)所有證；

圖八、中華人民共和國國土資源部制發(fā)的集體土地所有證。

圖一 西周共王時期（3000多年前）五祀衛(wèi)鼎及其所銘土地契約

圖二 明代萬歷九年（1581年）土地魚鱗清冊

圖三 清代光緒三十四年（1908年）龍紋土地執(zhí)照

圖四 中華蘇維埃政府1930年制發(fā)的土地執(zhí)照

圖五 陜甘寧邊區(qū)1938年制發(fā)的土地所有權(quán)證，背面印有《頒發(fā)土地所有權(quán)證條例》

圖七 西康省人民政府1953年制發(fā)的土地房產(chǎn)所有證

圖八 中華人民共和國國土資源部制發(fā)的集體土地所有證

圖六 古元1947年作版畫：焚毀舊契