全面、深入調控資源利用

本刊記者 袁立明

國民經濟和社會的發(fā)展會涉及不同區(qū)域和城市如何發(fā)展，國土的開發(fā)和建設影響到具體區(qū)域和城市空間布局。我國面臨著人口眾多、資源不足、基礎欠強、環(huán)境脆弱、城市化加速和適應世界經濟全球化與工業(yè)化迅速推進的多重壓力。如果做不好統(tǒng)籌規(guī)劃，不僅會產業(yè)結構雷同，缺乏特色；還會造成資源浪費、生態(tài)惡化、耕地銳減等問題，危害國民經濟發(fā)展和人們生活水平的提高。

國土規(guī)劃在實際實施過程中，通過對規(guī)劃目標的積極維護，以制度化的方式在國土資源配置中發(fā)揮重要作用，從而把人口資源環(huán)境基本國策和可持續(xù)發(fā)展的戰(zhàn)略目標具體化，并真正落到實處，成為貫徹中央關于人口資源環(huán)境基本國策，實施可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略的重要舉措。

十六大以來，我國全面推進國土資源調查評價、規(guī)劃、管理、保護和合理利用，在國土規(guī)劃、土地利用和礦產資源利用等方面，科學制定規(guī)劃，取得了顯著成效。

國土規(guī)劃理論初見成果

1998年，國土規(guī)劃職能由國家計委劃轉國土資源部。這一時期，我國資源環(huán)境與經濟社會發(fā)展之間的矛盾更加尖銳，糧食安全、區(qū)域發(fā)展不協(xié)調、城鄉(xiāng)差距拉大等深層次問題更加突出。為此，國土資源部開展了國土規(guī)劃理論研究和試點探索，并深入開展區(qū)域國土資源開發(fā)政策。經過十多年的發(fā)展，《全國國土資源規(guī)劃綱要》已完成初稿，也制定了多項符合區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略的國土資源政策。

一是通過試點摸索，完成《全國國土資源規(guī)劃綱要》初稿。2001年8月，國土資源部印發(fā)《關于國土規(guī)劃試點工作有關問題的通知》，決定在深圳市和天津市開展國土規(guī)劃試點工作。2003年6月，國土資源部印發(fā)《關于在新疆、遼寧開展國土規(guī)劃試點工作的通知》，決定在遼寧、新疆開展國土規(guī)劃試點。2004年9月，廣東省也被納入國土規(guī)劃試點。

目前，深圳市、天津市、遼寧省和廣東省國土規(guī)劃編制工作已經完成，福建、重慶、廣西、山東等省區(qū)市和湖北武漢城市圈、湖南長株潭城市群、河南中原城市群等區(qū)域正在積極籌備開展國土規(guī)劃編制工作。規(guī)劃主要內容涉及區(qū)域發(fā)展定位、資源環(huán)境調查評價、國土空間開發(fā)布局、產業(yè)結構調整與城鎮(zhèn)發(fā)展、重大基礎設施建設等方面。

在試點工作的基礎上，2004年初，國土資源部與中國科學院等單位聯(lián)合開展了全國國土規(guī)劃綱要編制前期研究，分析了改革開放以來國土開發(fā)的變化，以及影響未來20年國土開發(fā)格局的基本因素，重點針對國土開發(fā)和建設布局無序乃至失控、空間開發(fā)不協(xié)調、區(qū)域發(fā)展不平衡等問題，提出了未來國土開發(fā)的目標、空間格局和保障國土空間安全的支撐體系。

2010年2月，國務院批準國土資源部會同發(fā)改委牽頭開展《全國國土規(guī)劃綱要（2011～2030年）》前期研究和編制工作。目前，形成了《綱要》文本框架初稿。

國土資源部自成立以來，先后組織開展了國土資源大調查、土地利用調查、礦產資源潛力評價和儲量核查等工作，積累了豐富的基礎資料，并與聯(lián)合國區(qū)域發(fā)展中心等單位合作，加強國土規(guī)劃人才培養(yǎng)和國際交流，學習借鑒發(fā)達國家國土規(guī)劃經驗。組織國內外相關研究機構，積極探索研究國土規(guī)劃基礎理論，形成了一批國土規(guī)劃理論研究成果。

二是制定區(qū)域國土資源政策，統(tǒng)籌區(qū)域發(fā)展。

十六大以來，按照國家區(qū)域發(fā)展總體戰(zhàn)略部署，積極做好深入實施西部大開發(fā)戰(zhàn)略、穩(wěn)妥推進東北老工業(yè)基地振興、加快中部地區(qū)崛起以及援疆、援藏、支持甘青川滇等四省藏區(qū)相關工作，出臺了一系列國土資源支持政策，同時參與珠三角、長三角、長吉圖開發(fā)開放先導區(qū)等區(qū)域發(fā)展規(guī)劃的研究制訂，切實發(fā)揮國土資源管理在參與國家區(qū)域經濟社會發(fā)展、統(tǒng)籌區(qū)域發(fā)展中的基礎支撐作用。

在積極貫徹落實中央有關區(qū)域發(fā)展政策的同時，國土資源部開展了不同地區(qū)的國土資源管理工作調研，加大對西藏、甘青川滇等四省藏區(qū)、新疆的支持力度。今后，按照國家區(qū)域發(fā)展總體戰(zhàn)略，進一步發(fā)揮國土資源支撐服務作用，加大對區(qū)域發(fā)展的政策支持力度，配合做好區(qū)域規(guī)劃制定等工作。

土地利用總體規(guī)劃保證土地合理利用

土地利用總體規(guī)劃是指導土地管理的綱領性文件，是落實土地宏觀調控和土地用途管制、規(guī)劃城鄉(xiāng)建設的重要依據。十年來，我國土地利用總體規(guī)劃實施成效顯著，并完成了新一輪的土地利用總體規(guī)劃編制。

上一輪土地利用總體規(guī)劃以土地供給制約引導需求，形成了以土地用途管制為核心的規(guī)劃實施管理制度，在建設用地節(jié)約與集約利用，農用地保護，土地開發(fā)和整理復墾，生態(tài)建設和環(huán)境保護等方面取得了顯著成效。

一是在宏觀調控中發(fā)揮了積極作用。各級土地利用總體規(guī)劃為國家加強土地宏觀管理和實施土地用途管制提供了基本手段。特別是在近幾年宏觀經濟調控中，土地利用總體規(guī)劃和年度計劃作為控制土地供應閘門的主要手段，有效發(fā)揮了對固定資產投資規(guī)模、結構的調控作用，促進了國民經濟的平穩(wěn)較快發(fā)展。

二是推進了建設用地的節(jié)約與集約利用。依據土地利用總體規(guī)劃審核城市、村鎮(zhèn)等建設規(guī)劃和審批建設項目用地，有效地遏制了建設用地規(guī)模的盲目擴張，促進了建設用地內涵挖潛，土地閑置浪費現(xiàn)象明顯減少。1997年以來全國人均建設用地水平基本保持穩(wěn)定，遏制住了20世紀80年代以來建設用地增長過快的勢頭。在控制建設用地總量的同時，加強對各業(yè)用地的引導，建設用地結構與布局進一步優(yōu)化，土地產出率和利用效益逐步提高。

三是強化了農用地特別是耕地等資源的保護。各級土地利用總體規(guī)劃的編制和實施，為落實最嚴格的土地管理制度、進一步加強農用地特別是耕地保護提供了重要手段，為穩(wěn)定農業(yè)綜合生產能力、保障國家糧食安全作出了重要貢獻。

四是規(guī)范了土地開發(fā)和整理復墾。各地在土地利用總體規(guī)劃指導下，開展了土地開發(fā)整理專項規(guī)劃，以規(guī)劃規(guī)范和引導宜農后備土地資源開發(fā)和土地整理復墾。許多地方通過土地整理和復墾，不僅增加了有效耕地面積，而且推動了田、水、路、林、村的綜合治理和農業(yè)基礎設施建設，改善了農業(yè)生產條件和農村生活環(huán)境。

五是促進了生態(tài)建設和環(huán)境保護。各地在土地利用總體規(guī)劃編制和實施過程中，注意妥善處理土地利用與生態(tài)建設和環(huán)境保護的關系，合理安排生態(tài)建設用地，切實加強對環(huán)境脆弱地區(qū)和具有重要生態(tài)功能的土地的保護，推進礦山生態(tài)環(huán)境恢復治理和國土綜合整治，對實現(xiàn)全國生態(tài)環(huán)境質量總體穩(wěn)定和部分地區(qū)的改善發(fā)揮了重要作用。

六是推動全社會用地觀念的改變。嚴格實施規(guī)劃，增進了各級政府和廣大群眾保護資源、節(jié)約用地、依法依規(guī)用地的意識，為進一步嚴格土地管理、充分發(fā)揮土地利用總體規(guī)劃在轉變土地利用方式和經濟增長方式方面的調控作用奠定了良好基礎。

從2005年開始，根據經濟社會發(fā)展形勢變化和進一步嚴格土地管理、加強耕地保護的需要，報經國務院同意，國土資源部規(guī)劃司組織開展了新一輪土地利用總體規(guī)劃編制工作。

2008年10月，編制完成《全國土地利用總體規(guī)劃綱要（2006-2020年）》，國務院以國發(fā)〔2008〕33號文印發(fā)了《綱要》，并明確土地利用總體規(guī)劃是指導土地管理的綱領性文件，是落實土地宏觀調控和土地用途管制、規(guī)劃城鄉(xiāng)建設的重要依據。

2009年國土資源部頒布了《土地利用總體規(guī)劃編制審查辦法》，完善土地利用總體規(guī)劃部門規(guī)章制度。

目前，國土資源部先后出臺《省級土地利用總體規(guī)劃編制守則》、《市級土地利用總體規(guī)劃環(huán)境影響評價技術規(guī)范》，以及市縣鄉(xiāng)3級土地利用總體規(guī)劃制圖規(guī)范、編制規(guī)程和數據庫標準等9個技術規(guī)范，形成了完整的土地利用總體規(guī)劃修編技術規(guī)范體系；地方各級土地利用總體規(guī)劃修編審批已基本完成，大部分?。▍^(qū)、市）已開始實施新一輪土地利用總體規(guī)劃；正在抓緊建立覆蓋全國的土地利用總體規(guī)劃數據庫，實現(xiàn)規(guī)劃修改數據的實時變更；加強土地利用總體規(guī)劃質量核查。

土地整治規(guī)劃體系建立，確保耕地安全

土地整治規(guī)劃是規(guī)范有序推進地整治工作的基本依據。2001年，國土資源部會同有關部門組織編制了《全國土地開發(fā)整理規(guī)劃（2001～2010年）》，明確了規(guī)劃期間土地開發(fā)整理目標任務、重大工程、保障措施，形成了全國、省、市、縣四級分工明確、有機銜接的土地整治規(guī)劃體系。

土地整治規(guī)劃自實施以來，在統(tǒng)籌保護耕地和節(jié)約用地、引導土地整治項目、發(fā)揮整治資金綜合效益等方面起到了積極作用。

一是重點推進農用地整治，確保國家耕地保護。2001年以來，全國新增耕地4100多萬畝，建成高標準基本農田2億多畝，整治后的耕地質量平均提升1～2個等級，糧食產能普遍提高10%～20%。

二是統(tǒng)籌安排城鄉(xiāng)建設用地整治和損毀土地復墾?！笆晃濉逼陂g，全國開展低效、廢棄農村建設用地整治約300萬畝，平均節(jié)地率達到40%，復墾了15%的工礦業(yè)廢棄地。

三是科學安排重點工程和示范建設，發(fā)揮資金綜合效益。《全國土地開發(fā)整理規(guī)劃（2001～2010年）》確定了7項土地開發(fā)整理重大工程，提出了建立116個國家級基本農田保護示范區(qū)；《全國土地整治規(guī)劃（2011～2015年）》確定了10項土地整治重大工程、500個高標準基本農田建設示范縣和10個農村土地整治示范省建設。

已批復實施的湖北南水北調漢江沿線、新疆伊犁河谷、黑龍江三江平原等十項土地整治重大工程，累計投入資金157億元，整治土地近4000萬畝，可新增耕地800萬畝；10個農村土地整治示范省建設，中央安排資金260億元，帶動地方投入達到300億元。通過實施土地整治重大工程、示范建設，發(fā)揮了重要的典型和帶動作用，成為了土地整治工作的重要抓手。

四是建立健全激勵約束機制，確保土地整治工作切實取得成效。加大財政轉移支付力度，對新增費結余較多的東部沿海地區(qū)根據新增費結余額度適當增加建設任務，對資金保障能力較弱的中西部地區(qū)及糧食主產區(qū)適當加大中央資金支持力度；建立重大工程和示范建設實施評估監(jiān)測制度，完善實施目標考核機制；建立并完善土地整治項目報備系統(tǒng)，實現(xiàn)土地整治項目全面全程信息化監(jiān)督管理；建立健全聽證制度，在土地整治規(guī)劃編制、項目設計與工程建設中要充分聽取當地群眾的意見，接受社會公眾的監(jiān)督。

建立完善礦產資源統(tǒng)一規(guī)劃制度

近十年來，我國礦產資源規(guī)劃管理制度不斷健全，規(guī)劃體系不斷完善，先后編制實施兩輪礦產資源規(guī)劃，規(guī)劃在加強礦產資源管理和服務找礦突破中發(fā)揮了基礎性重要作用。

1999年出臺了《礦產資源規(guī)劃管理暫行辦法》，對礦產資源規(guī)劃體系、規(guī)劃編制、審批和實施做出了全面規(guī)定。此后，陸續(xù)出臺了系列規(guī)范性文件，初步建立了礦產資源規(guī)劃的編制、審批、實施和系統(tǒng)建設的制度體系。

2001年國務院批復首部《全國礦產資源規(guī)劃》后，根據國務院授權，國土資源部會同有關部門批復了31個省級總體規(guī)劃，并及時啟動了市縣級規(guī)劃編制工作。

2005年，國土部專門印發(fā)《關于加強礦產資源規(guī)劃體系的意見》，以規(guī)范性文件形式正式確立了三類四級礦產資源規(guī)劃體系。礦產資源規(guī)劃按行政層級分為國家、省、市、縣級規(guī)劃；按規(guī)劃對象和功能類別分為總體規(guī)劃、專項規(guī)劃和區(qū)域規(guī)劃。礦產資源總體規(guī)劃是礦產資源規(guī)劃體系的核心，是專項規(guī)劃、區(qū)域規(guī)劃和下級總體規(guī)劃的依據。礦產資源專項規(guī)劃是對總體規(guī)劃的延伸和細化，包括單礦種規(guī)劃、單領域規(guī)劃、重點礦區(qū)規(guī)劃。礦產資源區(qū)域規(guī)劃是對跨行政區(qū)域的勘查開發(fā)等相關活動進行的規(guī)劃。

2006～2007年，為配合第二輪礦產資源規(guī)劃的編制工作，國土資源部進一步加強了礦產資源規(guī)劃管理制度建設。先后印發(fā)了《關于開展第二輪礦產資源規(guī)劃編制工作的通知》、《第二輪礦產資源規(guī)劃編制工作方案》、《第二輪省級礦產資源總體規(guī)劃編制要點》、《省級礦產資源總體規(guī)劃編制技術指南》、《省級礦產資源總體規(guī)劃成果要求》等文件，進一步規(guī)范礦產資源規(guī)劃編制工作。

2008年國務院批復《全國礦產資源規(guī)劃（2008～2015年）》，省、市、縣三級規(guī)劃加快編制審批和實施?！笆晃濉币詠?，31個省級總體規(guī)劃全部經批準后發(fā)布實施；部署開展了1718個市縣級總體規(guī)劃編制工作，現(xiàn)已批準發(fā)布1600余個。礦產資源規(guī)劃已成為指導礦產資源勘查、開發(fā)利用與保護的綱領性文件。

2010年7月，出臺了國家行業(yè)標準《礦產資源規(guī)劃數據庫標準》（DZ/T0226-2010）。此外，起草了《礦產資源規(guī)劃編制實施辦法》。

兩輪礦產資源規(guī)劃實施以來，在超前謀劃發(fā)展舉措、統(tǒng)籌協(xié)調工作布局、規(guī)范礦產開發(fā)管理等方面發(fā)揮了重要基礎保障作用，服務找礦突破和礦產資源管理取得明顯成效：

超前謀劃總體工作布局，提高了資源保障能力；統(tǒng)籌安排各類地質勘查工作，為找礦突破作出積極貢獻。創(chuàng)新發(fā)展模式，推動了礦業(yè)發(fā)展方式和資源利用方式轉變；統(tǒng)籌協(xié)調礦產開發(fā)和保護工作，保障和促進了經濟社會全面協(xié)調可持續(xù)發(fā)展；科學安排開發(fā)規(guī)模、布局和時序，從源頭上規(guī)范了勘查開發(fā)活動。