執(zhí)法監(jiān)察 黃金十年

本刊實(shí)習(xí)記者 段雯娟

近年來，國(guó)土資源執(zhí)法監(jiān)察工作不斷強(qiáng)化，執(zhí)法監(jiān)管體系日趨完善，監(jiān)管效能逐步提升，維護(hù)了良好的國(guó)土資源管理和利用秩序。在黨的十八大即將召開之際，回望十六大以來的十年，在中國(guó)經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展的同時(shí)，國(guó)家也越加高度重視國(guó)土資源的監(jiān)督檢查工作。

在地方黨委和政府、執(zhí)法監(jiān)管等多部門的強(qiáng)力支持下，我國(guó)違法用地行為較往年同比下降，國(guó)土資源執(zhí)法監(jiān)管形勢(shì)總體向好。那么在這十年里執(zhí)法監(jiān)察局采用了哪些監(jiān)察手段？查處哪些違法違規(guī)行為？回眸這十年國(guó)土資源的監(jiān)督檢查取得了那些顯著成果？帶著這些問題本刊記者走訪了國(guó)土資源部執(zhí)法監(jiān)察局。

創(chuàng)新執(zhí)法監(jiān)察手段

國(guó)土資源部自成立以來，全國(guó)國(guó)土資源系統(tǒng)認(rèn)真貫徹落實(shí)中央要求，堅(jiān)持積極主動(dòng)服務(wù)和嚴(yán)格規(guī)范管理并舉，國(guó)土資源執(zhí)法監(jiān)察工作不斷強(qiáng)化，執(zhí)法監(jiān)管體系日趨完善，監(jiān)管效能逐步提升，維護(hù)了良好的國(guó)土資源管理和利用秩序。

目前，國(guó)土資源執(zhí)法監(jiān)察工作思路日漸清晰，逐步明確了“樹立三種理念、打造兩個(gè)平臺(tái)、推進(jìn)兩個(gè)轉(zhuǎn)移、構(gòu)建一個(gè)機(jī)制”的工作思路，形成“防范在先、發(fā)現(xiàn)及時(shí)、制止有效、查處到位”的新格局。國(guó)土資源執(zhí)法監(jiān)察工作，現(xiàn)已初步形成“全國(guó)覆蓋、全程監(jiān)管、科技支撐、執(zhí)法督察、社會(huì)監(jiān)督”的執(zhí)法監(jiān)管體系。

經(jīng)過不斷探索創(chuàng)新，國(guó)土資源執(zhí)法監(jiān)察已經(jīng)形成了“天上看、群眾報(bào)、地上查、網(wǎng)上管、視頻探”的工作手段，有效提升了國(guó)土資源保障與監(jiān)管能力。

創(chuàng)新執(zhí)法監(jiān)察手段之“天上看”

1999年7月，國(guó)土資源部首次利用高分辨率衛(wèi)星遙感技術(shù)對(duì)北京等25個(gè)?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）的新增用地開展了土地執(zhí)法檢查。利用衛(wèi)星遙感監(jiān)測(cè)技術(shù)，可以掌握一個(gè)地區(qū)的新增建設(shè)用地和礦產(chǎn)資源勘查開采情況，及時(shí)發(fā)現(xiàn)和查處違法用地行為和違法勘查開采礦產(chǎn)資源行為，使過去國(guó)土執(zhí)法監(jiān)察從被動(dòng)式變?yōu)橹鲃?dòng)式，天上的“火眼金睛”與地面上的執(zhí)法人員相結(jié)合的立體監(jiān)察，對(duì)違法者形成了強(qiáng)大的威懾作用。

2009年國(guó)土執(zhí)法部門利用衛(wèi)星遙感監(jiān)測(cè)等技術(shù)手段進(jìn)行執(zhí)法檢查，衛(wèi)片顯示，南寧經(jīng)開區(qū)轄區(qū)內(nèi)有違法占地建設(shè)的圖斑，后經(jīng)國(guó)土執(zhí)法人員多方找尋，最終發(fā)現(xiàn)衛(wèi)片中的圖斑位于羅村九組。經(jīng)勘查，地塊占地面積30多畝，地面上的違法建筑物總面積約1萬多平方米。經(jīng)營(yíng)者于2008年承租后用于生產(chǎn)加工膩?zhàn)臃?、保溫砂漿等建筑材料及木材加工，違反了耕地使用政策。為維護(hù)村民的合法權(quán)益，經(jīng)開區(qū)決定依法予以強(qiáng)制拆除，將土地復(fù)耕、復(fù)綠。

創(chuàng)新執(zhí)法監(jiān)察手段之“群眾報(bào)”

2009年6月25日，國(guó)土資源部、省級(jí)國(guó)土資源行政主管部門兩級(jí)正式開通12336國(guó)土資源違法舉報(bào)電話，統(tǒng)一受理人民群眾對(duì)單位和個(gè)人違反土地、礦產(chǎn)資源管理法律法規(guī)行為的各類舉報(bào)。

自2009年6月25日開通至2011年底，部、省、市、縣四級(jí)國(guó)土資源主管部門共受理線索23．7萬個(gè)，其中，反映違法違規(guī)用地的14．7萬個(gè)，反映礦產(chǎn)資源領(lǐng)域違法的1．8萬個(gè)，咨詢國(guó)土資源政策等事項(xiàng)的7．2萬個(gè)。

12336國(guó)土資源違法舉報(bào)電話對(duì)于健全違法違規(guī)行為的發(fā)現(xiàn)機(jī)制、完善社會(huì)監(jiān)督機(jī)制、準(zhǔn)確把握違法違規(guī)形勢(shì)、維護(hù)群眾權(quán)益、保護(hù)資源等作用明顯。2011年9月2日，溫家寶總理在視察部12336時(shí)指示：“我們就是要?jiǎng)?chuàng)造條件讓人民監(jiān)督政府”。

創(chuàng)新執(zhí)法監(jiān)察手段之“地上查”

2009年9月，國(guó)土資源部印發(fā)了《國(guó)土資源執(zhí)法監(jiān)察巡查工作規(guī)范》即建立巡查制度，國(guó)土資源主管部門及其派出機(jī)構(gòu)通過巡回檢查的方式，及時(shí)發(fā)現(xiàn)國(guó)土資源違法行為，依法予以制止和報(bào)告，將違法行為消除在萌芽狀態(tài)，降低行政成本和經(jīng)濟(jì)損失。做到“早發(fā)現(xiàn)、早制止、早處置”，降低了行政成本和經(jīng)濟(jì)損失。

2002年至2011年上半年，全國(guó)各級(jí)國(guó)土資源主管部門通過巡查發(fā)現(xiàn)并制止違法用地行為72．8萬件，挽回經(jīng)濟(jì)損失129．6億元。

創(chuàng)新執(zhí)法監(jiān)察手段之“網(wǎng)上管”

國(guó)土資源執(zhí)法監(jiān)察工作的“網(wǎng)上管”就是通過將執(zhí)法監(jiān)察信息與國(guó)土資源“一張圖”、“批、供、用、補(bǔ)、查”綜合信息監(jiān)管平臺(tái)互聯(lián)互通，實(shí)現(xiàn)對(duì)國(guó)土資源領(lǐng)域違法違規(guī)行為的信息化、網(wǎng)絡(luò)化監(jiān)管，提高執(zhí)法監(jiān)管效率。

以國(guó)土資源遙感監(jiān)測(cè)“一張圖”和綜合監(jiān)管平臺(tái)為基礎(chǔ)，建立了由“一庫、兩網(wǎng)、三系統(tǒng)”組成的在線土地督察系統(tǒng)，2010年通過試點(diǎn)應(yīng)用后，在9個(gè)派駐地方的國(guó)家土地督察局全面投入運(yùn)行，廣泛應(yīng)用于土地監(jiān)察工作，這一創(chuàng)舉，使例行督察工作效率提高5倍以上。

目前系統(tǒng)已累積發(fā)現(xiàn)識(shí)別了114402件土地違規(guī)違約事項(xiàng)，并進(jìn)行了預(yù)警，同時(shí)通過督辦等技術(shù)行政手段，敦促有關(guān)部門及時(shí)處置與改正。

創(chuàng)新執(zhí)法監(jiān)察手段之“視頻探”

國(guó)土資源執(zhí)法監(jiān)察工作的“視頻探”就是通過在基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)、國(guó)土資源領(lǐng)域違法行為易發(fā)區(qū)建立視頻監(jiān)控網(wǎng)，用視頻監(jiān)控的手段對(duì)違法違規(guī)行為進(jìn)行24小時(shí)不間斷監(jiān)管，及時(shí)發(fā)現(xiàn)、制止并有效震懾違法行為。

目前，國(guó)土資源部在全國(guó)選擇了15個(gè)地市縣和10個(gè)重點(diǎn)礦區(qū)開展視頻監(jiān)控網(wǎng)建設(shè)試點(diǎn)。通過遠(yuǎn)程、24小時(shí)、全天候監(jiān)控基本農(nóng)田和違法行為易發(fā)區(qū)，對(duì)提升執(zhí)法監(jiān)察效能、保護(hù)耕地紅線、維護(hù)國(guó)土資源管理秩序具有重要作用。

以天津?yàn)槔?，?010年8月起，天津已在全市安裝91個(gè)視頻監(jiān)控點(diǎn)，監(jiān)控基本農(nóng)田68．25萬畝。每個(gè)監(jiān)控網(wǎng)點(diǎn)由塔桿、獨(dú)立太陽能供電設(shè)備、視頻攝像機(jī)和無線通信平臺(tái)組成，一般可監(jiān)控7500畝耕地面積。天津的視頻攝像頭主要安裝在省、區(qū)縣交界邊，鄉(xiāng)、鎮(zhèn)、村路邊，宅基地周邊，開發(fā)區(qū)和工業(yè)園區(qū)周邊，以及多次發(fā)生違法用地周邊以及已封閉的礦山。

現(xiàn)在不僅在天津，全國(guó)各地都在探索利用現(xiàn)代科技手段創(chuàng)新監(jiān)管方式，四川省峨眉山、北京、江西贛州、安徽池州、浙江臺(tái)州市路橋區(qū)等地在基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)、國(guó)家重點(diǎn)礦區(qū)等都先后建設(shè)了視頻監(jiān)控網(wǎng)。

嚴(yán)肅查處違法違規(guī)行為

2000年以來，國(guó)土資源部已經(jīng)先后組織實(shí)施了11次土地衛(wèi)片執(zhí)法檢查工作，檢查范圍逐步擴(kuò)大，方式不斷創(chuàng)新，工作逐步規(guī)范。從檢查覆蓋范圍看，由最初的66個(gè)城市擴(kuò)大到覆蓋全國(guó)2859個(gè)縣；從檢查對(duì)象看，從2010年開始，組織開展了覆蓋全國(guó)的礦產(chǎn)衛(wèi)片執(zhí)法檢查，由土地資源拓展到土地、礦產(chǎn)兩大資源的全覆蓋檢查；從檢查方式看，由最初單一的發(fā)現(xiàn)、查處、通報(bào)，發(fā)展到實(shí)行約談制度、開展責(zé)任追究工作。

2010年1月，泰豐節(jié)能新材料有限公司與山東省濱州市博興縣城東街道北辛安村簽訂用地協(xié)議，3月，該公司未經(jīng)批準(zhǔn)，違法占地112．8畝(耕地64.9畝)建設(shè)鍍鋁鋅硅項(xiàng)目。4月中旬，博興縣國(guó)土資源局對(duì)該公司違法占地行為進(jìn)行立案查處，并作出行政處罰決定，責(zé)令該公司退還違法占用的土地，沒收在違法占用的土地上新建的建筑物和其他設(shè)施，處以罰款225．69萬元。5月，該公司已繳納罰款。中共博興縣紀(jì)委已給予城東街道主任李俊黨內(nèi)嚴(yán)重警告處分，城東街道黨工委已給予北辛安村黨支部書記顧會(huì)清、西辛安村黨支部書記董志杰黨內(nèi)嚴(yán)重警告處分。

2010年5月，河北省唐山遷安市信益鐵礦取得位于遷安市夏官營(yíng)鎮(zhèn)花莊村西北的鐵礦采礦許可證。該礦擅自超出批準(zhǔn)的采礦范圍越界采礦，遷安市國(guó)土資源局調(diào)查認(rèn)定，該礦越界開采鐵礦石59629噸，違法所得178．887萬元。2012年4月，遷安市國(guó)土資源局對(duì)遷安市信益鐵礦依法作出行政處罰：責(zé)令退回批準(zhǔn)的礦區(qū)范圍內(nèi)開采，沒收違法所得178．887萬元，并處罰款10萬元。遷安市信益鐵礦已履行了處罰決定。

2010年8月，中節(jié)能吳忠太陽山光伏發(fā)電有限責(zé)任公司未經(jīng)批準(zhǔn)，擅自占用吳忠市太陽山開發(fā)區(qū)227．64畝集體土地(牧草地)建設(shè)太陽山光伏并網(wǎng)電站項(xiàng)目。2011年5月，吳忠市國(guó)土資源局對(duì)此案進(jìn)行了立案查處，并作出行政處罰，責(zé)令企業(yè)退還違法占用的土地，沒收在違法占用的土地上修建的建筑物和其他設(shè)施，處以罰款75．88萬元。目前，吳忠市國(guó)土資源局已向吳忠市財(cái)政局移交了違法建筑物，企業(yè)已繳納罰款。

土地違法責(zé)任追究的落實(shí)，體現(xiàn)了中央關(guān)于實(shí)行最嚴(yán)格的國(guó)土保護(hù)制度和最嚴(yán)格的節(jié)約用地制度的決心，落實(shí)了中央領(lǐng)導(dǎo)關(guān)于嚴(yán)格執(zhí)法，敢于碰硬，不怕得罪人的要求，切實(shí)提高地方各級(jí)政府及相關(guān)部門依法依規(guī)管地用地的意識(shí)，對(duì)有效遏制違法用地的勢(shì)頭發(fā)揮了強(qiáng)大的警示震懾作用。

執(zhí)法監(jiān)管專項(xiàng)行動(dòng)成效明顯

2003年初至2004年底，按照中央的部署，在國(guó)務(wù)院的直接領(lǐng)導(dǎo)下，全國(guó)開展了土地市場(chǎng)治理整頓工作。國(guó)土資源部會(huì)同有關(guān)部門全面開展了各類開發(fā)區(qū)的清理、新上項(xiàng)目用地的清理、耕地占補(bǔ)平衡清理等清理整頓工作。

土地市場(chǎng)治理整頓期間，清理了長(zhǎng)期久拖不決的土地違法遺留問題20萬件。國(guó)土資源部和監(jiān)察部聯(lián)合公開查處了10多起重大土地違法典型案件。新上項(xiàng)目用地清理中，給予711人黨紀(jì)政紀(jì)處分，對(duì)49人移送司法機(jī)關(guān)追究刑事責(zé)任。經(jīng)營(yíng)性用地招標(biāo)拍賣掛牌出讓執(zhí)法檢查中，立案查處了經(jīng)營(yíng)性用地違紀(jì)違法案件683件，處理責(zé)任人323人。

為促進(jìn)國(guó)家宏觀調(diào)控措施的落實(shí)，國(guó)土資源部將違法占地上鋼鐵項(xiàng)目、建高爾夫球場(chǎng)等違反國(guó)家產(chǎn)業(yè)政策的案件作為查處重點(diǎn)。土地市場(chǎng)治理整頓，有效遏制了“圈地”熱，防止了經(jīng)濟(jì)大起大落。民和國(guó)家利益，影響經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)運(yùn)行的突出問題，國(guó)務(wù)院作出了清理整頓各類開發(fā)區(qū)，治理整頓土地市場(chǎng)的重大決策。

根據(jù)國(guó)務(wù)院要求，國(guó)土資源部會(huì)同國(guó)務(wù)院有關(guān)部門對(duì)全國(guó)各類開發(fā)區(qū)進(jìn)行“撤銷、核減、整合”，對(duì)保留的開發(fā)區(qū)是否符合土地利用總體規(guī)劃和城市總體規(guī)劃以及是否擅自擴(kuò)區(qū)進(jìn)行了規(guī)劃審核，落實(shí)開發(fā)區(qū)四至范圍。

經(jīng)過集中清理整頓、規(guī)劃審核、設(shè)立審核及落實(shí)四至范圍等幾個(gè)階段的開發(fā)區(qū)清理整頓工作，到2006年12月，全國(guó)各類開發(fā)區(qū)由6866個(gè)核減至1568個(gè)，規(guī)劃面積由3．86萬平方公里壓縮至9949平方公里。

開發(fā)區(qū)清理整頓取得了明顯成效，盲目設(shè)立開發(fā)區(qū)大量“圈地”的勢(shì)頭得到明顯遏制，開發(fā)區(qū)數(shù)量及用地規(guī)模壓縮了2/3左右；樹立了規(guī)劃的權(quán)威性，開發(fā)區(qū)用地的規(guī)劃意識(shí)明顯增強(qiáng)；有效防止了開發(fā)區(qū)四處“漂移”和變相擴(kuò)區(qū)，為開發(fā)區(qū)用地?cái)?shù)字化管理和提升管理水平打下了堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。

積極配合做好高爾夫球場(chǎng)清理整治

嚴(yán)格進(jìn)行開發(fā)區(qū)規(guī)劃審核

2003年7月，針對(duì)開發(fā)區(qū)過多過濫，隨意大量圈占土地，嚴(yán)重?fù)p害農(nóng)

2004年1月，國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于暫停新建高爾夫球場(chǎng)的通知》后，國(guó)土資源部及時(shí)出臺(tái)配套政策，明確規(guī)定停止高爾夫球場(chǎng)等用地的審批，將高爾夫球場(chǎng)項(xiàng)目列入《禁止用地項(xiàng)目目錄》。

針對(duì)2009年開展的土地衛(wèi)片執(zhí)法檢查發(fā)現(xiàn)高爾夫球場(chǎng)違法占地屢禁不止、違規(guī)建設(shè)突出問題，2009年9月，發(fā)改委會(huì)同國(guó)土資源部、住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部等七部委聯(lián)合發(fā)文部署，對(duì)全國(guó)高爾夫球場(chǎng)建設(shè)情況進(jìn)行了全面調(diào)查。

2009年6月至2011年6月，云南星河旅游資源開發(fā)有限責(zé)任公司在梁王山生態(tài)運(yùn)動(dòng)休閑旅游項(xiàng)目區(qū)內(nèi)擅自建設(shè)的，云南昆明梁王山生態(tài)運(yùn)動(dòng)休閑旅游區(qū)高爾夫球場(chǎng)，該球場(chǎng)占地面積 1522．75畝，其中耕地453．5畝，在清理整治通知印發(fā)后違規(guī)頂風(fēng)建設(shè)。目前，云南省已將其取締，國(guó)土部門處以罰款1013．22萬元。

穩(wěn)步推進(jìn)“小產(chǎn)權(quán)房”問題清理試點(diǎn)

國(guó)土資源部2009年6月9日強(qiáng)調(diào)指出，“小產(chǎn)權(quán)房”實(shí)質(zhì)是違法建筑，“小產(chǎn)權(quán)房”問題，破壞了公開、公平、公正的土地市場(chǎng)和房地產(chǎn)市場(chǎng)秩序，影響國(guó)家對(duì)土地市場(chǎng)和房地產(chǎn)市場(chǎng)的宏觀調(diào)控，同時(shí)，部分“小產(chǎn)權(quán)房”建設(shè)擅自占用耕地甚至基本農(nóng)田，威脅到18億畝耕地紅線。

2010年，根據(jù)國(guó)務(wù)院要求，國(guó)土資源部、住房城鄉(xiāng)建設(shè)部牽頭，會(huì)同中農(nóng)辦、發(fā)展改革委等12個(gè)部門成立了全國(guó)“小產(chǎn)權(quán)房”問題清理工作領(lǐng)導(dǎo)小組，負(fù)責(zé)統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)全國(guó)“小產(chǎn)權(quán)房”問題清理工作。

北京伍陸風(fēng)情生態(tài)種植園有限公司與北京市懷柔區(qū)楊宋鎮(zhèn)梭草村違規(guī)簽約后，非法建設(shè)小產(chǎn)權(quán)仿古三合院別墅“水岸江南”。項(xiàng)目違法建設(shè)及劃分空白地塊占地面積共計(jì)172．58畝，涉案土地中非農(nóng)建設(shè)的74．25畝土地已嚴(yán)重?fù)p壞，難以恢復(fù)原地貌。

2011年9月1日，北京市懷柔區(qū)人民法院對(duì)此案作出判決，該公司法定代表人王曉晨、股東姚紅遜，被判處三年半和三年的有期徒刑，并處罰金人民幣102．5萬元；梭草村的兩名村干部缐永進(jìn)、張克啟，被判處有期徒刑3年，緩刑3年，并處罰金人民幣5．5萬元。北京市國(guó)土局懷柔分局科級(jí)干部曹建明以玩忽職守罪被法院判處拘役6個(gè)月，緩刑6個(gè)月。

國(guó)土資源執(zhí)法監(jiān)管形勢(shì)總體向好

從違法統(tǒng)計(jì)情況看?！笆晃濉逼陂g，全國(guó)共發(fā)現(xiàn)違法用地行為49．4萬件，涉及土地面積498．1萬畝（其中耕地215.6萬畝），與“十五”期末相比，年均下降 10．0%、2．7%（7.0%）。立案查處礦產(chǎn)資源領(lǐng)域違法案件5．4萬件，與“十五”期末相比，年均下降16．7%。

2012年上半年，全國(guó)發(fā)現(xiàn)違法用地行為2．9萬件，涉及土地面積17．7萬畝（耕地6.4萬畝），同比分別下降 2．3%、36．5%（32.3%）。 立 案 查處違法用地案件1．5萬件，涉及土地面積15．0萬畝（耕地5.3萬畝），同比分別下降 1．7%、35．3%（26.9%）。立案查處礦產(chǎn)資源領(lǐng)域違法案件2760件，同比上升1．5%。

從歷次土地衛(wèi)片執(zhí)法檢查情況看。2006～2010年度土地衛(wèi)片執(zhí)法檢查，違法占用耕地比例占新增建設(shè)用地占用耕地面積的比例，由48．5%下降至34%、14．4%、11．7%和11．29%。