國(guó)際能源政治背景下我國(guó)的可再生能源立法＊

陳廷輝

(西南政法大學(xué)經(jīng)濟(jì)法學(xué)院，重慶401120)

國(guó)際能源政治背景下我國(guó)的可再生能源立法＊

陳廷輝

(西南政法大學(xué)經(jīng)濟(jì)法學(xué)院，重慶401120)

國(guó)際能源政治格局的形成，對(duì)我國(guó)可再生能源立法產(chǎn)生了深刻影響和嚴(yán)峻挑戰(zhàn)，我國(guó)可再生能源立法應(yīng)增加政策性條款的份量，擴(kuò)大其覆蓋面;引入軟法，以應(yīng)對(duì)國(guó)際能源格局的多變與不確定性;增加促進(jìn)性條款，鼓勵(lì)能源技術(shù)革新，為能源外交提供法律基礎(chǔ);在立法理念、立法模式上則盡可能保持與世界先進(jìn)立法趨同。

能源政治;可再生能源法;軟法;政策性條款;促進(jìn)性條款

能源的生產(chǎn)與消費(fèi)關(guān)系著一國(guó)的經(jīng)濟(jì)命脈，能源的效能、品質(zhì)和類型又關(guān)系著一國(guó)經(jīng)濟(jì)是否可持續(xù)發(fā)展。對(duì)石油等化石能源如此的依賴，一來(lái)使國(guó)家的經(jīng)濟(jì)發(fā)展更加脆弱，二來(lái)使能源資源的爭(zhēng)奪成為國(guó)際政治最重要的方式之一。伴隨著經(jīng)濟(jì)的全球化、交往的信息化，國(guó)際社會(huì)已經(jīng)進(jìn)入了一個(gè)能源的時(shí)代。各國(guó)為了在未來(lái)的競(jìng)爭(zhēng)中贏得自己的優(yōu)勢(shì)地位，普遍重視能源生產(chǎn)、開發(fā)與安全，可再生能源的開發(fā)更是受到各國(guó)的高度重視，因?yàn)檫@關(guān)系到氣候變化問(wèn)題、環(huán)境保護(hù)以及經(jīng)濟(jì)安全。

一 國(guó)際能源政治格局的形成

(一)國(guó)際政治模式的轉(zhuǎn)變

從領(lǐng)土爭(zhēng)奪到原子彈爆炸，國(guó)際政治模式完成了其從地緣政治到核威懾政治的模式轉(zhuǎn)變。在核政治時(shí)代，國(guó)際政治矛盾的中心在于如何平衡大國(guó)的核武器力量。核武器成為一個(gè)國(guó)家通過(guò)威懾作用，在大國(guó)關(guān)系中達(dá)到外交目的的重要籌碼。［1］蘇聯(lián)的解體，柏林墻的倒塌，宣告著冷戰(zhàn)的結(jié)束，也宣告核武器時(shí)代的終結(jié)。美國(guó)和世界其他主要大國(guó)已調(diào)整戰(zhàn)略，集中精力發(fā)展經(jīng)濟(jì)，綜合實(shí)力的競(jìng)爭(zhēng)就成為世界的主題。一個(gè)核武器時(shí)代的遠(yuǎn)去，代之以一個(gè)能源時(shí)代的到來(lái)并不是偶然的，因?yàn)槭澜缃^大多數(shù)國(guó)家的生產(chǎn)方式、生活方式，已經(jīng)嚴(yán)重依賴石油的供給，石油經(jīng)濟(jì)滲入世界各國(guó)的政治和經(jīng)濟(jì)，石油維護(hù)著世界經(jīng)濟(jì)的正常運(yùn)行，并在當(dāng)代世界政治經(jīng)濟(jì)格局中起著關(guān)鍵的作用。隨著石油資源的減少和日益枯竭，各國(guó)在石油市場(chǎng)上的競(jìng)爭(zhēng)越來(lái)越激烈，石油已經(jīng)成為一種政治武器和實(shí)現(xiàn)大國(guó)戰(zhàn)略的關(guān)鍵因素。由此，世界進(jìn)入能源政治(指在內(nèi)政和外交方面保障國(guó)家能源安全的國(guó)務(wù)活動(dòng)，涵蓋了對(duì)外經(jīng)濟(jì)、技術(shù)、生態(tài)、國(guó)家政治生活及其次要部分)的時(shí)代。［2］31

(二)國(guó)際能源政治的圖景

相對(duì)于以前的地緣政治外交和核威脅外交，以能源為主線的國(guó)際關(guān)系也呈現(xiàn)出自己的特有圖景。

1．能源外交——石油的爭(zhēng)奪。為什么世界各國(guó)，特別是西方發(fā)達(dá)國(guó)家對(duì)石油等能源的爭(zhēng)奪會(huì)越來(lái)越激烈呢?一個(gè)重要原因是石油分布的不均衡性。世界石油主要集中分布在中東、俄羅斯、委內(nèi)瑞拉以及墨西哥、西非等地區(qū)和國(guó)家，許多經(jīng)濟(jì)大國(guó)像美國(guó)、日本、德國(guó)、法國(guó)、英國(guó)等都是貧油國(guó)，而上述等國(guó)對(duì)石油的需求量很大。經(jīng)濟(jì)發(fā)展比較迅速的中國(guó)、印度與巴西等發(fā)展中國(guó)家也要進(jìn)口大量的石油，隨著他們經(jīng)濟(jì)總量的膨脹，他們對(duì)石油的依賴也日見(jiàn)增大。國(guó)際關(guān)系是國(guó)內(nèi)政治經(jīng)濟(jì)的延續(xù)，各國(guó)之間已通過(guò)加強(qiáng)能源外交，為自己的經(jīng)濟(jì)發(fā)展尋找更充足的能源保障。國(guó)際石油貿(mào)易領(lǐng)域出現(xiàn)了“新”的地緣政治版圖，國(guó)際關(guān)系調(diào)整和力量格局也發(fā)生了急劇的變化。形成了石油消費(fèi)國(guó)、石油生產(chǎn)國(guó)兩大陣營(yíng);石油消費(fèi)國(guó)集團(tuán)又分為發(fā)達(dá)國(guó)家和發(fā)展中國(guó)家兩個(gè)陣營(yíng)。為了石油，為了能源，為了經(jīng)濟(jì)安全，這些國(guó)家已劍拔弩張。

如石油輸出國(guó)組織(OPEC)利用石油資源與發(fā)達(dá)國(guó)家的斗爭(zhēng)，通過(guò)油價(jià)和產(chǎn)量等手段，在國(guó)際事務(wù)中為自身爭(zhēng)得部分利益，打破了大國(guó)對(duì)世界能源的壟斷。俄羅斯將油氣資源作為政治和經(jīng)濟(jì)外交籌碼，企圖遏制烏克蘭等獨(dú)聯(lián)體國(guó)家向北約的東擴(kuò)，并決定加快從泰舍特到斯科沃羅季諾區(qū)段的石油管道建設(shè)，以尋求對(duì)亞洲和歐洲油氣出口的平衡。［2］53伊朗領(lǐng)導(dǎo)人將核問(wèn)題與石油供應(yīng)掛鉤，試圖以此作為與美國(guó)等西方國(guó)家談判的砝碼。中東產(chǎn)油國(guó)對(duì)國(guó)際資本參與石油的上游領(lǐng)域仍持保守立場(chǎng)，目的是在長(zhǎng)期供貨協(xié)議方面有較大談判空間。委內(nèi)瑞拉、玻利維亞、墨西哥等拉美石油生產(chǎn)國(guó)政府正在進(jìn)一步將石油資源國(guó)有化的運(yùn)動(dòng)，目的就是更好地控制本國(guó)的石油資源，以此提高本國(guó)的實(shí)力，以抵制大國(guó)對(duì)石油資源的控制。［3］中國(guó)對(duì)石油的大量需求當(dāng)然會(huì)觸動(dòng)美國(guó)的神經(jīng)，中國(guó)已經(jīng)是一個(gè)純石油的進(jìn)口國(guó)，對(duì)石油的需求量日益增大，中國(guó)正利用自己在第三世界國(guó)家的排頭兵形象，以及自己的地緣優(yōu)勢(shì)，積極開展與中東國(guó)家和非洲國(guó)家的合作，在激烈的石油競(jìng)爭(zhēng)市場(chǎng)拿到屬于自己的份額。面對(duì)中國(guó)的石油外交活動(dòng)，美國(guó)通過(guò)自己的亞洲戰(zhàn)略，拉日本、印度，一起對(duì)付中國(guó)。

2．氣候變化外交——以減排為平臺(tái)。在氣候變化問(wèn)題上國(guó)際社會(huì)已經(jīng)通過(guò)《氣候變化框架條約》以及實(shí)施機(jī)制《京都協(xié)議書》，達(dá)成了減排的一系列措施。由于京都協(xié)議書已臨近期限，在哥本哈根會(huì)議上雖然沒(méi)有達(dá)成新的協(xié)議，但以清潔能源為主，減排以緩解溫室氣體效應(yīng)的方向仍然不變。由于傳統(tǒng)能源——化石能源的缺點(diǎn)和應(yīng)對(duì)氣候變化的壓力，當(dāng)前的國(guó)際能源背景就是一邊對(duì)石油等傳統(tǒng)能源的競(jìng)爭(zhēng)，另一邊是許多國(guó)家已經(jīng)逐漸把主要精力放在可再生能源的生產(chǎn)上?？稍偕茉吹年P(guān)鍵問(wèn)題一是技術(shù)問(wèn)題，二是資金問(wèn)題，三是立法問(wèn)題?！霸谀撤N程度上，當(dāng)前清潔能源產(chǎn)業(yè)興旺的背后，蘊(yùn)含著新一輪科技相關(guān)國(guó)際規(guī)則以及市場(chǎng)等多方位的競(jìng)爭(zhēng)?！保?］世界上最主要的能源消費(fèi)國(guó)都已制定了一系列的可再生能源政策與法律，如美國(guó)的CDM機(jī)制，歐盟、日本、德國(guó)、英國(guó)在這方面已經(jīng)走在前頭，并且憑借著自身的經(jīng)濟(jì)實(shí)力和技術(shù)優(yōu)勢(shì)，在新能源的角逐中謀求更大的利益。我國(guó)也對(duì)原先頒布的《可再生能源法》進(jìn)行修改，在2010年6月開始實(shí)行。

二 國(guó)際能源政治格局對(duì)我國(guó)可再生能源立法的影響

“能源、能源結(jié)構(gòu)、能源戰(zhàn)略，溫室氣體排放、環(huán)境生態(tài)，國(guó)家經(jīng)濟(jì)戰(zhàn)略、國(guó)家發(fā)展戰(zhàn)略、國(guó)家安全戰(zhàn)略，以及國(guó)際政治經(jīng)濟(jì)秩序，具有不同的層次、不同的側(cè)面而又相互聯(lián)系?！保?］正是這樣的層次與側(cè)面，影響到能源的相關(guān)立法。

(一)立法因變量增加

一般意義上，法律都帶有一定的政治性。因?yàn)榉墒菄?guó)家進(jìn)行管理的工具，作為維護(hù)統(tǒng)治秩序的功能，即便是可再生能源立法這樣的專業(yè)性法律也不可避免地帶有政治性。然而，這個(gè)政治性是宏觀上的、方向性的政治性。這里所指的政治性指可再生能源立法的推動(dòng)力由于國(guó)際能源政治與環(huán)境保護(hù)的壓力而導(dǎo)致了立法目的的政治性。更具體就是在國(guó)際能源政治格局中，可再生能源立法的立法目的帶有為外交服務(wù)的因素。可再生能源立法是一個(gè)嚴(yán)重依賴能源技術(shù)、資金的領(lǐng)域，與民法、刑法、行政法、憲法等相比，其功能偏重社會(huì)管理，保障能源的安全。但因?yàn)槟茉吹闹匾?，使之關(guān)系一國(guó)的生死存亡，才上升成政治的問(wèn)題。可再生能源立法的政治因變量的增加表現(xiàn)在以下兩個(gè)方面:

第一，外交因素。中國(guó)現(xiàn)在已是世界第一大排放國(guó)，國(guó)內(nèi)能源結(jié)構(gòu)主要以煤炭和石油為主，中國(guó)未來(lái)的減排壓力很大。這次哥本哈根會(huì)議談判沒(méi)有成功就是許多國(guó)家不承認(rèn)中國(guó)是一個(gè)發(fā)展中國(guó)家，他們認(rèn)為:如果中國(guó)不承擔(dān)硬性的減排任務(wù)，他們的減排就沒(méi)有任何意義。因此，不管未來(lái)在減排方面的談判進(jìn)展如何，中國(guó)基于自己的國(guó)力和人類的生存環(huán)境考慮，一定會(huì)在此問(wèn)題上與世界主要大國(guó)進(jìn)行減排方面的合作。而合作的基礎(chǔ)一定是中國(guó)在清潔能源生產(chǎn)上應(yīng)有所建樹，具體落實(shí)到政策和法律層面上就是國(guó)家必定通過(guò)可再生能源的立法，為節(jié)能減排提供一系列的鼓勵(lì)、刺激、促進(jìn)清潔能源生產(chǎn)的政策和法律，以體現(xiàn)我國(guó)是一個(gè)負(fù)責(zé)任的大國(guó)，為我國(guó)在能源外交方面取得一個(gè)較為主動(dòng)的位置，并擔(dān)負(fù)著緩解我國(guó)外交壓力的任務(wù)，這是歷史的使命。

第二，國(guó)家安全因素。能源的安全關(guān)系到我國(guó)的經(jīng)濟(jì)安全，進(jìn)而關(guān)系到國(guó)家安全，還直接影響到各自在未來(lái)產(chǎn)業(yè)與技術(shù)革命及低碳經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的地位。［4］能源的爭(zhēng)奪，已成為國(guó)際政治、國(guó)家關(guān)系最主要的問(wèn)題之一。正如吉登斯所說(shuō)的那樣:氣候變化問(wèn)題如果與日益嚴(yán)重的能源稀缺問(wèn)題糾纏在一起的時(shí)候，可能走向軍事化并受安全風(fēng)險(xiǎn)的擺布。［6］228這樣的形勢(shì)，必定會(huì)逼使國(guó)家動(dòng)用一切力量，去保證國(guó)內(nèi)能源的供給，而可再生能源立法也自然會(huì)成為保障型國(guó)家進(jìn)行能源外交的一個(gè)重要組成部分。［6］309－310因?yàn)?，每一個(gè)能源消費(fèi)國(guó)都清楚，除了在國(guó)際能源競(jìng)爭(zhēng)中奪取更多的石油和天然氣等資源外，一個(gè)更帶有根本性的問(wèn)題就是如何促進(jìn)國(guó)內(nèi)能源的轉(zhuǎn)型，減少對(duì)國(guó)際能源市場(chǎng)的依賴。石油和天然氣等資源是不可再生能源，終有枯竭的一天，再怎么爭(zhēng)奪，只是治標(biāo)不治本，只有通過(guò)可再生能源的生產(chǎn)，在能源自足的基礎(chǔ)上減少對(duì)石油生產(chǎn)國(guó)的依賴，這樣才能從根本上解決能源問(wèn)題。能源自足與安全，關(guān)系國(guó)家的經(jīng)濟(jì)命脈，關(guān)涉到國(guó)家安全。所以，我們需要一種“經(jīng)濟(jì)斂合”(指的是將氣候變化的政治與經(jīng)濟(jì)政策整合在一起，既獲得經(jīng)濟(jì)上的競(jìng)爭(zhēng)性，又獲得技術(shù)革新的動(dòng)力［6］308)和“政治斂合”(指的是將政策“打包”在一起，以便使未來(lái)氣候不至于出現(xiàn)災(zāi)難性的結(jié)果，我們必須在國(guó)家、國(guó)際層面上將汽車等政策斂合在一起［6］308)，以“打包”的方式，把與氣候變化、能源有關(guān)的公共政策等因素捆綁在一起，進(jìn)行一種系統(tǒng)化思考，而不是單獨(dú)地考慮低碳技術(shù)、清潔能源等問(wèn)題?；蛟S這樣的方式對(duì)復(fù)雜的氣候變化問(wèn)題才有效。把可再生能源立法提高到如此的高度，使其承擔(dān)這么大的政治任務(wù)，在某種程度上也是經(jīng)濟(jì)與政治斂合的結(jié)果，這似乎出乎人們的意料。

(二)立法的功能偏向應(yīng)對(duì)氣候變化與環(huán)境保護(hù)

能源立法主要解決能源供給與安全問(wèn)題，但是因?yàn)闅夂蜃兓兞砍霈F(xiàn)，使立法的功能更加多樣化。最明顯的表現(xiàn)就是可再生能源立法與環(huán)境保護(hù)的關(guān)系更加密切。雖然世界許多國(guó)家的情況差異比較大，但是最早進(jìn)行可再生能源立法國(guó)家的動(dòng)因主要由于石油危機(jī)帶來(lái)的油價(jià)的飛漲。立法的目的首先在于減少對(duì)石油國(guó)的依賴，其次解決化石能源日益枯竭的問(wèn)題，再次才考慮減少化石能源對(duì)大氣污染的問(wèn)題?？梢?jiàn)，初期環(huán)境保護(hù)的目的被排在最后。然而，天有不測(cè)風(fēng)云，氣候變化問(wèn)題越來(lái)越嚴(yán)重，國(guó)際社會(huì)在經(jīng)過(guò)了激烈的爭(zhēng)論后終于形成了一定的共識(shí)，那就是《里約宣言》所表述的:各國(guó)應(yīng)根據(jù)自己的能力和情況，廣泛建立預(yù)防的機(jī)制，對(duì)于嚴(yán)重或者不可逆轉(zhuǎn)損害，不得以科學(xué)上的不確定性為由，延緩采取符合成本——收益的措施阻止環(huán)境的惡化。［7］這就是著名的風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則(precautionary principle)。落實(shí)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則的主要體現(xiàn)就是清潔能源生產(chǎn)，提高能源的效率，改變能源的結(jié)構(gòu)等等，這需要求國(guó)家相關(guān)政策和法律來(lái)落實(shí)和保證。清潔能源的技術(shù)革新主要是企業(yè)和社會(huì)的事情，所需的資金也主要來(lái)自社會(huì)，政府能夠做的就是提供一套有效的政策和法律機(jī)制去落實(shí)、鼓勵(lì)社會(huì)的技術(shù)創(chuàng)新和對(duì)新能源的投資。許多國(guó)家都頒布了扶持新能源的措施，像美國(guó)聯(lián)邦政府頒布了一系列刺激可再生能源生產(chǎn)的政策與法律，從稅收、資金方面對(duì)可再生能源領(lǐng)域進(jìn)行優(yōu)惠，尤其是風(fēng)能與太陽(yáng)能這兩個(gè)受歡迎的領(lǐng)域。［8］

氣候變化這個(gè)變量，使能源與環(huán)境保護(hù)捆綁在一起。能源消費(fèi)大國(guó)，特別是發(fā)達(dá)國(guó)家，會(huì)利用“綠色壁壘”，在政治、經(jīng)濟(jì)與其他的國(guó)際事務(wù)中打環(huán)保牌，以此壓制發(fā)展中國(guó)家。因?yàn)樗麄冇凶约旱募夹g(shù)和資金優(yōu)勢(shì)，通過(guò)輸出技術(shù)和資金，壟斷新的市場(chǎng)，為本國(guó)謀取更大的利益。而在環(huán)保和綠色的旗幟下，許多活動(dòng)好像具有天然的正當(dāng)性，這又為其進(jìn)行新的貿(mào)易保護(hù)主義提供一個(gè)很好的借口，但這些客觀上有利于全球環(huán)境保護(hù)事業(yè)的發(fā)展。

(三)立法的國(guó)際趨同化增強(qiáng)

這里所指就是可再生能源立法上的國(guó)際趨同化?？稍偕茉戳⒎ó?dāng)然是解決國(guó)內(nèi)能源安全問(wèn)題，但在當(dāng)今的國(guó)際背景下，落實(shí)國(guó)家戰(zhàn)略以應(yīng)對(duì)氣候變化的減排壓力會(huì)擠壓著原來(lái)的法律功能。今天，節(jié)能減排已成為應(yīng)對(duì)氣候變化的公約數(shù)。現(xiàn)在所有國(guó)家都贊成應(yīng)對(duì)氣候變化，恐怕世界上沒(méi)有什么問(wèn)題比它有更高的共識(shí)度，只是在具體的責(zé)任、行動(dòng)和方式上還有爭(zhēng)論。［9］有了這個(gè)共同的公約數(shù)，使人類在此問(wèn)題上的行動(dòng)趨向一致。汪勁教授指出，由于環(huán)境問(wèn)題的全球化，導(dǎo)致環(huán)境立法呈現(xiàn)出國(guó)際趨同化的傾向。主要表現(xiàn)在調(diào)整方法原則化、立法理念生態(tài)化、調(diào)整范圍的全球化等方面。［10］可再生能源立法看起來(lái)好像是解決能源問(wèn)題，但實(shí)質(zhì)上是解決環(huán)境問(wèn)題。因?yàn)橥ㄟ^(guò)清潔能源的生產(chǎn)，減少排放，減少對(duì)空氣的污染，就是解決了環(huán)境污染的問(wèn)題。由于全球溫室效應(yīng)的影響，應(yīng)對(duì)氣候變化的主要手段，方法和路徑也相似。

首先，立法的價(jià)值觀念——我們只有一個(gè)地球。不管各國(guó)的立法目的如何表述，可以肯定都會(huì)涉及能源安全與有益于環(huán)境保護(hù)事業(yè)。能源安全主要涉及國(guó)內(nèi)能源的生產(chǎn)、供應(yīng)情況，談及環(huán)境保護(hù)就必須涉及可持續(xù)發(fā)展觀，涉及到人類只有一個(gè)地球的理念。這實(shí)際上就是說(shuō)“我們負(fù)有保護(hù)地球、關(guān)心后代、促進(jìn)整個(gè)人類和諧生存和發(fā)展的共同責(zé)任。一個(gè)國(guó)家或地區(qū)的碳排放不是僅僅排放到自己的境內(nèi)，而是排放到整個(gè)大氣層，影響全世界。”［9］其實(shí)，應(yīng)對(duì)氣候變化為什么能夠引起幾乎全世界的共鳴，就是基于人類只有一個(gè)地球的認(rèn)識(shí)，許多涉及減排、節(jié)能的公約，也都是出于保護(hù)人類共同的家園、保護(hù)人類的共同利益的目的。這樣的價(jià)值追求，也就成了與氣候變化有關(guān)的國(guó)際關(guān)系的基礎(chǔ)。雖然降低溫室氣體還有其他方法和觀點(diǎn)，但是目前還無(wú)法取得國(guó)際社會(huì)的承認(rèn)，只有減排方法，成為大家空前的共識(shí)。而這些共識(shí)的基礎(chǔ)也就是基于保護(hù)地球家園的這一共同目標(biāo)。

其次，立法模式的趨同——綜合法模式。從宏觀層面上看，可再生能源的立法涉及國(guó)家產(chǎn)業(yè)政策、市場(chǎng)準(zhǔn)入、競(jìng)爭(zhēng)等宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)控政策與法律。與能源有關(guān)的法律，有《電力法》《煤炭法》等;從微觀層面上看，可再生能源立法涉及能源技術(shù)、資金支持、入網(wǎng)、價(jià)格等諸多方面，是一個(gè)龐大的系統(tǒng)工程。然而，反觀世界有關(guān)清潔生產(chǎn)和可再生能源立法的概況，大多數(shù)國(guó)家采用綜合立法模式。因?yàn)椋捎谜叻m然具有彈性好、抽象性強(qiáng)、覆蓋面廣的優(yōu)勢(shì)，但這只能滿足宏觀層面的需求，無(wú)法滿足微觀層面的要求，且法律不具操作性，不利于法律的執(zhí)行。要使可再生能源法能夠得到順利的執(zhí)行，還必須有一系列的配套的實(shí)施細(xì)則和條款，如與可再生能源法配套的12個(gè)配套實(shí)施細(xì)則，有的已經(jīng)頒布，有的正在制定的過(guò)程中，但這些細(xì)則由于效力問(wèn)題及來(lái)自不同的部門，會(huì)造成政出多門，導(dǎo)致新的沖突的出現(xiàn)。如果采用單行法的模式，顧及了微觀層面的因素，具有法律規(guī)定具體、細(xì)致、便于操作的特點(diǎn)，但指導(dǎo)性、彈性、前瞻性不足，無(wú)法有效覆蓋該領(lǐng)域所涉及的問(wèn)題。綜合性立法剛好能克服前面兩者模式的缺點(diǎn)，有指導(dǎo)性也有可操作性，適應(yīng)可再生能源復(fù)雜的關(guān)系。當(dāng)然，趨同化還涉及其他方面，如調(diào)整手段的宏觀政策(碳稅征收)、行政管制和市場(chǎng)手段(碳交易等)也相似。

第三，實(shí)現(xiàn)目標(biāo)的途徑——加強(qiáng)合作。可再生能源法最大的瓶頸是技術(shù)的突破和資金的支持。國(guó)外新能源技術(shù)遠(yuǎn)遠(yuǎn)領(lǐng)先于我國(guó)，而且市場(chǎng)化程度比較高，當(dāng)前我國(guó)可再生能源所需的技術(shù)、設(shè)備大部分還需要依賴國(guó)外。雖然我國(guó)是一個(gè)發(fā)展中的大國(guó)，但我國(guó)人均擁有的資源量、人均的收入和生活水平還是處于世界相對(duì)落后的地位。因此，要進(jìn)行新能源生產(chǎn)所需的大量資金單靠國(guó)內(nèi)的資金支持還是有困難的，因此尋求國(guó)際合作是一條比較好的途徑。進(jìn)行國(guó)際合作已存在著一定的基礎(chǔ):基于“共同但有區(qū)別的責(zé)任”的國(guó)際法原則，聯(lián)合國(guó)《氣候變化框架條約》在第四條第三款至第七款規(guī)定了這方面的義務(wù):發(fā)達(dá)締約國(guó)應(yīng)當(dāng)為發(fā)展中國(guó)家提供新的、額外的、充分的財(cái)政援助(包括資金和技術(shù))，以滿足發(fā)展中國(guó)家履行義務(wù)的需要;發(fā)達(dá)締約國(guó)應(yīng)當(dāng)幫助發(fā)展中國(guó)家尤其是受氣候變化影響的發(fā)展中國(guó)家，為它們提供適應(yīng)氣候變化的費(fèi)用;發(fā)達(dá)國(guó)家應(yīng)當(dāng)采取實(shí)施的步驟加強(qiáng)、加快并資助環(huán)境技術(shù)和專有技術(shù)的轉(zhuǎn)讓，尤其是對(duì)發(fā)展中國(guó)家的轉(zhuǎn)讓;發(fā)達(dá)國(guó)家應(yīng)當(dāng)支持已轉(zhuǎn)讓環(huán)境技術(shù)的革新和建設(shè)。［11］《京都協(xié)議書》中也明確規(guī)定了發(fā)展中國(guó)家不承擔(dān)具體的減排義務(wù)。雖然發(fā)達(dá)國(guó)家在履行上述這些國(guó)際條約時(shí)由于各種利益關(guān)系，不能完全按照條約規(guī)定的去做，有所保留，或打了折扣，但有些國(guó)家，比如歐盟和美國(guó)、日本等在不少方面都做得不錯(cuò)，一些發(fā)展中國(guó)家也得到了一些資金和技術(shù)的支持。不管執(zhí)行得怎么樣，這些條約對(duì)簽約方都有一定的約束力，并成為發(fā)展中國(guó)家獲得技術(shù)和資金的依據(jù)。

發(fā)展中國(guó)家不能產(chǎn)生依賴的心理，應(yīng)該下決心解決本國(guó)的能源問(wèn)題，改善能源結(jié)構(gòu)，提高能源的效能，這樣才能保證自身能源的安全。其實(shí)，發(fā)達(dá)國(guó)家與發(fā)展中國(guó)家在此問(wèn)題上的爭(zhēng)論和矛盾就是一種博弈，雖然發(fā)展中國(guó)家，除了產(chǎn)油國(guó)外，與發(fā)達(dá)國(guó)家的博弈基本處于劣勢(shì)的位置。但基于我們只有一個(gè)地球的共識(shí)，進(jìn)行合作就有可能，只有合作才是雙贏的。當(dāng)然，雙方做出讓步和妥協(xié)是應(yīng)該的，目的就是為了人類的未來(lái)。因?yàn)椴还墚a(chǎn)油國(guó)和主要的石油消費(fèi)國(guó)之間有怎樣的矛盾，石油總有枯竭的一天，只有進(jìn)行再生能源的生產(chǎn)才是出路。美國(guó)總統(tǒng)奧巴馬上臺(tái)以來(lái)，我國(guó)與美國(guó)在能源方面的合作，也說(shuō)明合作的趨勢(shì)和重要性:2009年7月，在華盛頓舉行的首輪中美戰(zhàn)略與經(jīng)濟(jì)對(duì)話會(huì)議上，中美雙方將氣候變化和能源環(huán)境問(wèn)題列為重要議題，一致同意建立中美氣候變化和對(duì)話合作機(jī)制，并草簽《加強(qiáng)氣候變化、能源和環(huán)境合作的諒解備忘錄》。2009年11月，奧巴馬訪華時(shí)雙方又簽署了《中美關(guān)于在頁(yè)巖氣領(lǐng)域開展合作的諒解備忘錄》《中美關(guān)于建立可再生能源伙伴合作關(guān)系的合作備忘錄》《關(guān)于中美能源合作項(xiàng)目的諒解備忘錄》。隨后，中國(guó)能源局與美國(guó)能源部又簽署了《關(guān)于中美清潔能源聯(lián)合研究中心合作議定書》。［12］

(四)立法的不確定性因素明顯增多

法律的秉性就是其確定性，最大的功能之一就是給人們可明確的預(yù)期。然而，法律又具有不確定性，由于社會(huì)生活的多姿多彩和紛繁復(fù)雜，文本法律的確定性總是難于完全去描繪生活的多樣性和多變性，可見(jiàn)，法律的的確定性并不是絕對(duì)的，而是相對(duì)的。沈敏榮博士說(shuō)法律的不確定性表現(xiàn)為法律概念、法律規(guī)則和違法確認(rèn)原則三個(gè)方面的不確定性。［13］這里所指的不確定性主要是法律對(duì)象存在著不確定性，具體涉及到可再生能源立法的領(lǐng)域，不確定性因素又有特定的內(nèi)容:一方面，氣候變化本身就是不確定;另一方面，國(guó)際油價(jià)波動(dòng)具有不確定性，國(guó)際金融危機(jī)也具有不確定性，等等。這兩方面的因素都會(huì)影響可再生能源生產(chǎn)的進(jìn)程與速度，也會(huì)影響可再生能源法律的形式與內(nèi)容。

氣候變化也存在著不確定性因素。盡管絕大多數(shù)科學(xué)家公認(rèn)二氧化碳等溫室氣體是導(dǎo)致全球溫室效應(yīng)的元兇，但也有一部分科學(xué)家認(rèn)為這是地球自身的周期性特征，與人類活動(dòng)關(guān)系不大。以前美國(guó)不參加《京都協(xié)議書》就是以此為由不簽約的，美國(guó)為此還專門撥款，組織科學(xué)家進(jìn)行論證，試圖通過(guò)科學(xué)家的科學(xué)發(fā)現(xiàn)來(lái)論證溫室效應(yīng)并不是碳排放導(dǎo)致的。美國(guó)科學(xué)家的努力最后也沒(méi)能如愿以償，提出的相關(guān)問(wèn)題還是沒(méi)能成為主流看法。雖然像最近英國(guó)的“郵件門”和美國(guó)《清潔能源安全法案》通過(guò)受阻等事件使人們對(duì)全球變暖更加懷疑，但“在全球眾多大型科研預(yù)測(cè)報(bào)告中，IPCC報(bào)告預(yù)測(cè)的可靠性始終認(rèn)為是最強(qiáng)的，它對(duì)于督促各國(guó)積極應(yīng)對(duì)氣候變化、提高環(huán)保意識(shí)等具有舉足輕重的作用?！保?4］可見(jiàn)，這些懷疑無(wú)法動(dòng)搖全球關(guān)于氣候變化在減少排放問(wèn)題上達(dá)成的高度共識(shí)?！毒┒紖f(xié)議書》一系列落實(shí)《氣候變化框架條約》的內(nèi)容與計(jì)劃，就是這種共識(shí)的體現(xiàn)。

三 我國(guó)可再生能源立法的應(yīng)對(duì)

國(guó)際能源政治背景下一系列變量的影響，使可再生能源立法承載了更多的功能，立法不但要調(diào)整固有能源引起的社會(huì)關(guān)系，而且要回應(yīng)國(guó)家在能源政治中的相關(guān)任務(wù)。這無(wú)疑會(huì)對(duì)立法的內(nèi)容和形式產(chǎn)生了較大的影響。立法面臨更大的挑戰(zhàn)，立法的難度增加了。為了更好應(yīng)對(duì)這些變量所帶來(lái)的影響，在國(guó)家著重打造的可再生能源立法上應(yīng)做出如下的嘗試:

(一)增加政策性條款的份量，擴(kuò)大其覆蓋面

宏觀方面，由于可再生能源法處在氣候變化這樣的時(shí)代背景下和國(guó)際能源政治格局的博弈中，因此，要涵蓋這麼多的領(lǐng)域，要統(tǒng)籌政治上、經(jīng)濟(jì)上、外交上的關(guān)系，立法就得把握好時(shí)代的脈絡(luò)，加大立法的宏觀把握能力;微觀方面，就是立法中如何體現(xiàn)能源與國(guó)家的相關(guān)能源立法的關(guān)系，如煤炭法、電力法和能源法的協(xié)調(diào);如何體現(xiàn)傳統(tǒng)能源與可再生能源的銜接，這要求有比較高的立法技術(shù)，才能夠客觀反映這些錯(cuò)綜復(fù)雜的關(guān)系，這也會(huì)增加立法的技術(shù)難度。

法律一般滯后于社會(huì)生活的發(fā)展，但人類憑借著經(jīng)驗(yàn)和理性，在立法時(shí)就會(huì)盡量擴(kuò)大法律的調(diào)整范圍，或者盡量增加法律的彈性，以涵蓋可能發(fā)生的社會(huì)關(guān)系，加大法律的預(yù)測(cè)性。但對(duì)這方面的努力也不能有太多的幻想，因?yàn)槿绻刑嗟念A(yù)測(cè)功能，就會(huì)偏離法律的穩(wěn)定性和確定性，這樣的法律就不是法律，而是預(yù)測(cè)學(xué)。與民法、刑法等傳統(tǒng)的法律不同的是，可再生能源法涉及面太廣，與經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和科學(xué)技術(shù)水平的關(guān)系非常密切，又存在著政治性、國(guó)際性、環(huán)保性和不確定性的特征，因此對(duì)它的預(yù)測(cè)性就比傳統(tǒng)法律高，這只能增大法律的彈性，具體表現(xiàn)就是增加法律的政策性和抽象性，使之能解釋更多的領(lǐng)域，涵蓋更大的范圍。

(二)引入軟法，以應(yīng)對(duì)國(guó)際能源格局的多變與不確定性

不確定性的存在對(duì)于以治理為目標(biāo)的法律和政策會(huì)產(chǎn)生很大的影響。法律的制定是有成本的，立法者希望制定的法律能夠長(zhǎng)時(shí)間發(fā)揮作用，不要頻繁地修改，所以追求的是法律的穩(wěn)定性。但氣候變化“科學(xué)上的不確定性”一旦被證明了，或成了被確定的結(jié)論，這時(shí)存在著兩種可能:如果結(jié)論與當(dāng)今的多數(shù)認(rèn)識(shí)一致，那說(shuō)明今天的應(yīng)對(duì)辦法——法律和政策可以繼續(xù)使用;但是如果結(jié)論與現(xiàn)在的認(rèn)識(shí)剛好相反呢?那當(dāng)下的法律或政策就得進(jìn)行修改或者整部法律要被廢除。如果這樣的話，那成本會(huì)很高的。為了克服這個(gè)不確定性問(wèn)題的困擾，立法者可以采用軟法或政策性的法律。軟法一般包括公共政策、行政基準(zhǔn)裁量、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、企業(yè)章程或社區(qū)自治章程，鄉(xiāng)村典章、節(jié)能協(xié)議等。其規(guī)劃、倡導(dǎo)、鼓勵(lì)和宣言式的條文較多，禁止性規(guī)范減少。設(shè)計(jì)者這樣做的目的就是減少法律的剛性程度，一旦被調(diào)整的對(duì)象或領(lǐng)域發(fā)生比較大的變化，修改法律和把原來(lái)政策性的法律、法規(guī)廢除的成本會(huì)較少。因?yàn)檐浄ǖ摹敖?gòu)性規(guī)則”、政策性、主題的多樣性等特點(diǎn)導(dǎo)致的軟法的執(zhí)法手段具有合意性、協(xié)商性，一般不需要國(guó)家力量的介入，從而降低了執(zhí)法成本。與硬法相比，軟法的執(zhí)法成本比較低。［15］軟法是人類理性在應(yīng)對(duì)“法律的穩(wěn)定性與現(xiàn)實(shí)的變動(dòng)性”兩難局面下所表現(xiàn)出來(lái)的聰明才智，對(duì)不確定性的問(wèn)題留有余地。這既解決了傳統(tǒng)硬法應(yīng)對(duì)新興領(lǐng)域不足的問(wèn)題，也為進(jìn)一步的硬法立法提供了實(shí)驗(yàn)。

隨著執(zhí)政為民、立法為公思想的貫徹，公法逐步向公共治理變遷，軟法已經(jīng)被廣泛應(yīng)用于社會(huì)生活的各個(gè)領(lǐng)域，并以其具有的優(yōu)點(diǎn)得到社會(huì)的認(rèn)可和國(guó)家的重視。這些無(wú)疑能夠?yàn)榭稍偕茉戳⒎ㄌ峁┳銐虻睦碚撝С趾蛯?shí)踐參考。

(三)增加促進(jìn)性條款，鼓勵(lì)能源技術(shù)革新，突出國(guó)家對(duì)可再生能源的重視，為能源外交提供法律基礎(chǔ)

一部法律不能承載太多的功能，如果太多，使之不能承受之重，那就會(huì)影響法律的實(shí)現(xiàn)效果，甚至?xí)髿⒃摲傻纳?。但法律是不能超然于?guó)家的政治生活的，也不能脫離實(shí)際的生活環(huán)境。世界上發(fā)達(dá)國(guó)家利用氣候變化這個(gè)平臺(tái)，在減排上不但沒(méi)有落實(shí)自己的減排額度，兌現(xiàn)對(duì)發(fā)展中國(guó)家在新能源、可再生能源技術(shù)上的援助，而且指責(zé)發(fā)展中國(guó)家對(duì)新能源、可再生能源的開發(fā)和利用上不積極，所指矛頭就是國(guó)家在財(cái)政、稅收上沒(méi)有扶持新能源，沒(méi)有從立法上保證對(duì)上述領(lǐng)域的鼓勵(lì)。中國(guó)雖然屬于發(fā)展中國(guó)家，但已是世界第二經(jīng)濟(jì)體，我國(guó)的排量也已經(jīng)快趕上美國(guó)，我國(guó)的能源結(jié)構(gòu)和能源政策確實(shí)也存在著對(duì)新能源補(bǔ)貼、鼓勵(lì)不足的情況。因此，這些因素成為氣候變化談判上被攻擊的對(duì)象。在可再生能源立法上，應(yīng)該引入促進(jìn)性條款，對(duì)企業(yè)節(jié)能技術(shù)進(jìn)行鼓勵(lì)，鼓勵(lì)對(duì)新能源的利用，從財(cái)政、稅收上進(jìn)行補(bǔ)貼，降低新能源的價(jià)格。這些促進(jìn)性條款，既可以作為外交上我國(guó)政府在該問(wèn)題上的積極應(yīng)對(duì)態(tài)度和措施，也能加速對(duì)新能源的利用，促進(jìn)我國(guó)能源的轉(zhuǎn)型。

(四)在立法理念、立法模式上盡可能保持與世界先進(jìn)立法趨同

在相關(guān)部門法中，與環(huán)境保護(hù)，能源等相關(guān)的立法，世界上許多國(guó)家的立法模式、立法理念都有比較大的相似性。一是上述法律部門要調(diào)整的對(duì)象基本差不多，無(wú)非就是通過(guò)各種措施，鼓勵(lì)對(duì)新能源的利用，加速能源轉(zhuǎn)型，提高能效，解決能源安全。二是能源問(wèn)題雖然最終也會(huì)涉及國(guó)家的政治，但畢竟分量比較少，也比較間接，趨同化才有可能?？傊?，就是解決的問(wèn)題都差不多。首先，在可再生能源立法理念上除了追求能源安全外，還要鼓勵(lì)新能源的利用，促進(jìn)能源的轉(zhuǎn)型，從而根本降低排放，應(yīng)對(duì)氣候變化，保護(hù)人類共同的地球家園。其次，立法模式上可以采用綜合模式。綜合模式的好處既能通過(guò)政策性規(guī)范、促進(jìn)性規(guī)范，去體現(xiàn)國(guó)家的能源政策、產(chǎn)業(yè)政策;也可以通過(guò)詳細(xì)的操作條款，對(duì)可再生能源的有關(guān)領(lǐng)域進(jìn)行具體的規(guī)定，使立法更具針對(duì)性，便于操作。畢竟，可再生能源立法是能源法中的專門立法，不宜采用能源基本法的立法模式，那樣不具操作性。也不宜采用松散型的框架立法，世界極少數(shù)國(guó)家采用這種立法。當(dāng)然，趨同不應(yīng)該絕對(duì)化，但是，趨同也不是偶然，它是經(jīng)過(guò)很多國(guó)家的實(shí)踐得出的選擇，因?yàn)榫C合法適合可再生能源這樣的領(lǐng)域，代表了世界先進(jìn)的立法模式。

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Chinese Renewable Energy Legislation in the Background of International Energy Political Structure

CHEN Tinghui

(School of Economic and Trade Law，Southwest University of Political Science and Law，Chongqing 401120，China)

In order to meet profound impaction and severe challenges with the background of international energy political structure，Chinese renewable energy legislation should increase political clauses to expend its cover;introduce loft laws to manage variable and uncertain world energy political structure;increase promotive clauses and encourage the innovation of energy technology for energy diplomatism．And keep steps with the world between lawmaking notion and model．

energy political;renewable energy law;loft laws;political clauses;promotive clauses

D912．6

A

1674－117X(2012)01－0072－07

10．3969/j．issn．1674－117X．2012．01．013

2011－09－05

陳廷輝(1965－)，男，廣東潮州人，西南政法大學(xué)教師，法學(xué)博士，主要從事環(huán)境法、能源法研究。

責(zé)任編輯:黃聲波