城鎮(zhèn)化進(jìn)程中農(nóng)民工社會(huì)保障體系構(gòu)建研究

張 蕾

（河北政法職業(yè)學(xué)院 思政部，河北 石家莊 050061）

一、農(nóng)民工及社會(huì)保障問題綜述

1.農(nóng)民工問題的認(rèn)識(shí)

隨著我國城鎮(zhèn)化進(jìn)程的推進(jìn)，越來越多的農(nóng)民離開戶籍所在地，來到城市工作和生活，他們被稱作“農(nóng)民工”。農(nóng)民工有農(nóng)村戶口，承包土地，卻從事著非農(nóng)產(chǎn)業(yè)。在城市，他們從事著對(duì)文化程度要求不高的體力性工作，向往著城市生活，卻缺乏必要的社會(huì)保障，成為游離于主流社會(huì)之外的“邊緣人”。

農(nóng)民工現(xiàn)象出現(xiàn)的主要原因有：第一，生產(chǎn)力水平提高，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整使得農(nóng)村涌現(xiàn)大批剩余勞動(dòng)力。根據(jù)國家統(tǒng)計(jì)局資料顯示，第一產(chǎn)業(yè)占GDP比重從1978年28%下降到2008年的11%；預(yù)計(jì)到2020年我國農(nóng)業(yè)產(chǎn)值可能僅占GDP的5%。事實(shí)上，國外發(fā)達(dá)國家農(nóng)業(yè)占比都很小，其GDP貢獻(xiàn)最大的是服務(wù)業(yè)。［1］產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的變化，必然使得社會(huì)勞動(dòng)力從農(nóng)村向第二、三產(chǎn)業(yè)流轉(zhuǎn)，這時(shí)城市就會(huì)涌現(xiàn)大批農(nóng)民工。第二，地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡，城鄉(xiāng)收入差距過大，使得農(nóng)村剩余勞動(dòng)力向城市轉(zhuǎn)移。目前，東南沿海、內(nèi)地各大中城市成為農(nóng)民工主要的集中地。另外，城鄉(xiāng)收入的差距也直接造成農(nóng)民為了生計(jì)、家庭而走出農(nóng)村。第三，農(nóng)村人口比重大，大大影響城鎮(zhèn)化進(jìn)程。2007年國家統(tǒng)計(jì)局統(tǒng)計(jì)我國農(nóng)村人口占全國總?cè)丝?6%。而在2007年美國有3億多人口，農(nóng)民約占1%，大概有200多萬，可是美國卻是當(dāng)今世界最大的農(nóng)產(chǎn)品出口國。［2］因此，為了加快推進(jìn)我國城鎮(zhèn)化進(jìn)程，我們需要將部分農(nóng)村人口通過就業(yè)等方式轉(zhuǎn)化為城市人口。

2.社會(huì)保障內(nèi)容簡述

社會(huì)保障是指國家和社會(huì)對(duì)生活有特殊困難的社會(huì)成員的基本生活權(quán)利給予保障的社會(huì)安全制度，是對(duì)國民收入進(jìn)行再分配的一種方式。一般來說，社會(huì)保障由社會(huì)保險(xiǎn)、社會(huì)救濟(jì)、社會(huì)福利、優(yōu)撫安置等組成。其中，社會(huì)保險(xiǎn)、社會(huì)福利的對(duì)象是全體公民。經(jīng)過二十多年的改革，目前，我國的社會(huì)保障制度是由國家、企業(yè)、個(gè)人三方共同融資，體現(xiàn)了責(zé)任共擔(dān)的原則。這種多層次新型的社會(huì)保障體制在推進(jìn)社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制的發(fā)展，增進(jìn)國民福利方面發(fā)揮了重要的作用。但是，隨著經(jīng)濟(jì)、社會(huì)等方面的變化，社會(huì)保障制度也出現(xiàn)了明顯的不適應(yīng)，尤其是伴隨產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的改變大批農(nóng)民工涌入城市，如何正確解決農(nóng)民工社會(huì)保障問題是維護(hù)人民切身利益和維護(hù)社會(huì)安定的關(guān)鍵。

3.建立完善的農(nóng)民工社會(huì)保障制度的必要性

首先，加快城鎮(zhèn)化進(jìn)程的需要。農(nóng)村剩余勞動(dòng)力從農(nóng)村轉(zhuǎn)向城市對(duì)城鎮(zhèn)化進(jìn)程的推進(jìn)具有重要的作用。這要求國家為城市工作生活的農(nóng)民工構(gòu)建適合他們特點(diǎn)的社會(huì)保障制度，這樣才能加快他們“就地轉(zhuǎn)化”，促進(jìn)城鎮(zhèn)化進(jìn)程。其次，促進(jìn)社會(huì)和諧穩(wěn)定的需要。農(nóng)民工中年輕人占有很高的比例，這樣的群體既有充足的干勁、飽滿的熱情，同時(shí)也具有沖動(dòng)、過激等行為特征。因此，建立完善的農(nóng)民工社會(huì)保障制度，使農(nóng)民工得到基本的社會(huì)保障有利于促進(jìn)社會(huì)的穩(wěn)定。再次，促進(jìn)市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展的必然要求。建立完善的農(nóng)民工社會(huì)保障制度，可以有效地促使農(nóng)民工在不同地區(qū)、行業(yè)、部門之間合理流動(dòng)，使得勞動(dòng)力資源得到有效配置。最后，建立一體化社保目標(biāo)的需要。社會(huì)保障制度的建立和完善是一項(xiàng)長期而艱巨的任務(wù)，在這個(gè)過程中我們要充分重視解決好農(nóng)民工社會(huì)保障問題，因?yàn)檗r(nóng)民工是流動(dòng)于城市和農(nóng)村之間的特殊群體，農(nóng)民工社會(huì)保障問題的解決有助于獲取建立全國性社會(huì)保障制度的經(jīng)驗(yàn)。

二、農(nóng)民工社會(huì)保障制度的現(xiàn)狀分析

改革開放以來隨著城鎮(zhèn)化的推進(jìn)，越來越多的農(nóng)民工走進(jìn)城市為城市的經(jīng)濟(jì)發(fā)展貢獻(xiàn)自己的力量，但與此同時(shí)農(nóng)民工的社會(huì)保障一直處于“邊緣化”的尷尬境地。

1.社會(huì)環(huán)境方面

（1）工作保障惡劣。農(nóng)民工進(jìn)入城市以后由于受到學(xué)歷、文化程度等因素的限制就業(yè)機(jī)會(huì)降低，往往從事城市人不愿干的風(fēng)險(xiǎn)高、勞動(dòng)強(qiáng)度大、勞動(dòng)密集型的工作，這些工作使他們可能遭受到比城市居民更大的工作傷害和生活風(fēng)險(xiǎn)，這種狀態(tài)需要社會(huì)保障來分擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)從而保障農(nóng)民工的基本生活。

（2）農(nóng)民工處于弱勢地位。農(nóng)民工在國家政治生活中處于弱勢地位。我國基本政治制度是人民代表大會(huì)制，但當(dāng)前農(nóng)民工在各級(jí)人民代表大會(huì)和政治協(xié)商會(huì)議中席位不多，也就是在參政議政方面數(shù)量遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于企業(yè)家的農(nóng)民工缺乏更多的機(jī)會(huì)和途徑表達(dá)自己的觀點(diǎn)和訴求，這就要求黨和國家要更加關(guān)注農(nóng)民工在我國政治生活中的地位。

（3）流動(dòng)性強(qiáng)。在我國，農(nóng)村的生活水平較低、收入不高，使得農(nóng)民工進(jìn)入城市尋求更高的收入來改變自己的生活狀態(tài)，缺乏政策支持只能在農(nóng)村和城市之間來回流動(dòng)。這種從農(nóng)村向城市的流動(dòng)并不是一次就可以完成的，這就決定了農(nóng)民工每流動(dòng)一次所產(chǎn)生的成本也會(huì)增加，因此需要社會(huì)保障能夠充分重視農(nóng)民工流動(dòng)性的特點(diǎn)，從而保障他們的基本生活。

2.制度方面

（1）戶籍制度。戶籍制度直接導(dǎo)致了二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)，它把城鎮(zhèn)和農(nóng)村戶口進(jìn)行了嚴(yán)格的區(qū)分，城市居民在入學(xué)、就業(yè)、收入和社保方面都遠(yuǎn)遠(yuǎn)比農(nóng)村居民優(yōu)越，其結(jié)果就是“經(jīng)濟(jì)利益由農(nóng)村流向城市，形成嚴(yán)重的利益落差，并且強(qiáng)化了人們的地域觀念和城鄉(xiāng)觀念，造成城鄉(xiāng)之間事實(shí)上的不平等”。［3］

（2）政府制定的政策不完善。目前社會(huì)保障所繳費(fèi)用由企業(yè)和個(gè)人共同承擔(dān)，企業(yè)繳納的基本養(yǎng)老、醫(yī)療和失業(yè)三項(xiàng)保險(xiǎn)費(fèi)平均為工資總額的28%，個(gè)人繳費(fèi)為8%。對(duì)于這樣的分配比例企業(yè)和農(nóng)民工個(gè)人均感到負(fù)擔(dān)太重，造成了個(gè)別企業(yè)逃避繳納保障費(fèi)用，農(nóng)民工個(gè)人也不愿自主繳納。

（3）當(dāng)前農(nóng)民工社會(huì)保障制度不能滿足農(nóng)民工多樣性需求。農(nóng)民工群體由于經(jīng)過多次流動(dòng)和分化，他們對(duì)于社會(huì)的生產(chǎn)資料、資金、技術(shù)等資源的占有情況不同，所面臨的社會(huì)的風(fēng)險(xiǎn)以及自身應(yīng)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的能力也不同，這就使得農(nóng)民工對(duì)社會(huì)保障制度的需求也存在諸多差異。

3.法律方面

一方面，立法、制度缺失。由于當(dāng)前我國關(guān)于農(nóng)民工權(quán)益保障所立的法位階較低，效力等級(jí)不夠高，沒有很好的發(fā)揮應(yīng)有的法律效力。在一些地區(qū)有關(guān)于農(nóng)民工社會(huì)保障的規(guī)定，使用的大都是口號(hào)性或號(hào)召性的語言，不僅法律效力等級(jí)低，而且其權(quán)威性不夠，在實(shí)踐中很難執(zhí)行。

另一方面，執(zhí)法水平低，人員素質(zhì)低，公司不按規(guī)定執(zhí)法。勞動(dòng)監(jiān)察部門中，人員不足、經(jīng)費(fèi)不夠、手段落后、人員素質(zhì)不高等問題顯得十分突出。加之勞動(dòng)社會(huì)保障部門本身所涉及方面很多，對(duì)農(nóng)民工問題執(zhí)法常常顯得力不從心，面對(duì)農(nóng)民工權(quán)益受損時(shí)的行政不作為，使得農(nóng)民工的合法權(quán)益得不到及時(shí)和有效的保護(hù)。

4.思想觀念方面

農(nóng)民工自身對(duì)社會(huì)保障認(rèn)識(shí)不到位。長期以來的家庭保障模式一直在農(nóng)民工頭腦中根深蒂固，另外，農(nóng)民工急功近利一味追求高收入，使他們不重視社會(huì)保障，因此對(duì)于當(dāng)今的社會(huì)保障制度認(rèn)識(shí)不夠清楚，對(duì)復(fù)雜的社會(huì)保障知識(shí)學(xué)習(xí)不夠，進(jìn)一步使得他們利用社會(huì)保障制度進(jìn)行自我保護(hù)的意識(shí)淡薄。加之他們具有流動(dòng)性，經(jīng)常變換工作單位、工作地點(diǎn)、工作性質(zhì)，對(duì)社會(huì)保障尤其是社會(huì)保險(xiǎn)心存疑慮。

三、農(nóng)民工社會(huì)保障制度的基本思路與體系構(gòu)建

1.國家統(tǒng)籌

（1）擴(kuò)大社會(huì)保障的覆蓋面。要想實(shí)現(xiàn)人人享有社會(huì)保障的目標(biāo)，一是國家要出臺(tái)具有吸引力的政策，提高農(nóng)民工個(gè)人參加社會(huì)保障的積極性，并適當(dāng)降低農(nóng)民工參加社會(huì)保障的門檻。二是社會(huì)保障覆蓋面的擴(kuò)大，堅(jiān)持社會(huì)保障的發(fā)展水平與我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相適應(yīng)的原則，從解決制度有無的問題入手，循序擴(kuò)展保障覆蓋面。

（2）改革管理模式，拓寬資金來源渠道。我國對(duì)社會(huì)保障的改革方向是逐步采用企業(yè)和個(gè)人共同負(fù)擔(dān)保障費(fèi)，養(yǎng)老、醫(yī)療的社會(huì)統(tǒng)籌與個(gè)人賬戶相結(jié)合的辦法。針對(duì)于農(nóng)民工個(gè)人繳費(fèi)部分，國家應(yīng)拓寬融資渠道，建立適應(yīng)社會(huì)主義經(jīng)濟(jì)發(fā)展需要的社會(huì)保障基金機(jī)制。

（3）建立分類分層的農(nóng)民工社會(huì)保障制度。根據(jù)農(nóng)民工的所從事的工作性質(zhì)、收入狀況、流動(dòng)程度及定居情況等情況進(jìn)行分類，國家和用人單位在自己的承受能力范圍內(nèi)按照農(nóng)民工對(duì)社會(huì)保障的需求建立健全相應(yīng)的制度體系，最終構(gòu)建統(tǒng)籌兼顧、形成網(wǎng)絡(luò)、城鄉(xiāng)對(duì)接的分類分層的社會(huì)保障體制。

2.政策合理化、人性化

（1）降低農(nóng)民工參保門檻。首先，針對(duì)參保門檻高的情況，降低繳費(fèi)基數(shù)。各地要根據(jù)本地區(qū)的情況適當(dāng)降低農(nóng)民工繳費(fèi)的基數(shù)，應(yīng)以本地的最低工資為標(biāo)準(zhǔn)來規(guī)定繳費(fèi)最低限，對(duì)于收入較高的農(nóng)民工允許他們選擇與當(dāng)?shù)爻擎?zhèn)職工相同的基數(shù)繳納。其次，調(diào)整征繳比例。為了增強(qiáng)農(nóng)民工參保的積極性，可適當(dāng)降低用人單位繳費(fèi)比例，免去農(nóng)民工個(gè)人繳費(fèi)部分。最后，縮短繳費(fèi)年限。針對(duì)農(nóng)民工流動(dòng)性大的特點(diǎn)，可將最低繳費(fèi)年限由15年降至10年。當(dāng)然，參保門檻的降低也必然會(huì)降低其領(lǐng)取養(yǎng)老待遇的標(biāo)準(zhǔn)，這需要妥善處理農(nóng)民工的養(yǎng)老待遇。

（2）打破戶籍的限制。近些年，農(nóng)民工“短工化”高流動(dòng)性趨勢逐年明顯，歸根結(jié)底是因?yàn)閼艏贫燃案鞣N歧視性制度，所以只有取消戶籍制度逐步實(shí)現(xiàn)公民遷徙自由，才能讓工作相對(duì)穩(wěn)定的農(nóng)民工在城鎮(zhèn)落戶，漸漸減少農(nóng)民的數(shù)量，消除社會(huì)保障領(lǐng)域存在的二元現(xiàn)象，最終解決“三農(nóng)”問題。

3.法律保障

（1）加強(qiáng)社會(huì)保障立法，完善勞動(dòng)法律法規(guī)。目前我國勞動(dòng)立法中有關(guān)農(nóng)民工的最高立法是《勞動(dòng)法》，其中卻也存在很多漏洞。在這方面政府應(yīng)加強(qiáng)《社會(huì)保險(xiǎn)法》《養(yǎng)老保險(xiǎn)法》《農(nóng)民工權(quán)益保障法》等的相關(guān)法律政策的制定，盡快建立一個(gè)科學(xué)、嚴(yán)密的勞動(dòng)關(guān)系方面的權(quán)益保障法制體系。

（2）加強(qiáng)對(duì)農(nóng)民工法律援助。針對(duì)當(dāng)前農(nóng)民工社會(huì)保障不能有效實(shí)現(xiàn)的問題，積極加強(qiáng)對(duì)農(nóng)民工法律援助。一是加強(qiáng)法律援助隊(duì)伍建設(shè)。建立專職的農(nóng)民工法律援助機(jī)構(gòu)，動(dòng)員社會(huì)力量參與法律援助工作，整合社會(huì)團(tuán)體和組織創(chuàng)辦的各種法律援助機(jī)構(gòu)，以達(dá)到整合提升法律援助資源的目的。二是建立相關(guān)部門的協(xié)調(diào)機(jī)制。農(nóng)民工社會(huì)保障實(shí)現(xiàn)需要多部門的聯(lián)合溝通，因此各地的司法、行政、法院、財(cái)政、勞動(dòng)、工商、檔案等部門要多協(xié)商、溝通、配合，以降低農(nóng)民工維權(quán)成本。

（3）加大勞動(dòng)執(zhí)法和行政檢查監(jiān)督的力度。保障農(nóng)民工平等、自由的公民權(quán)利，關(guān)鍵是要加大勞動(dòng)執(zhí)法和行政檢查監(jiān)督的力度。對(duì)執(zhí)法人員進(jìn)行嚴(yán)格的培訓(xùn)；勞動(dòng)保障部門要切實(shí)承擔(dān)起勞動(dòng)保障監(jiān)察的職責(zé)；依法糾正和查處違反勞動(dòng)保障法律、法規(guī)或者規(guī)章的行為；加強(qiáng)勞動(dòng)保障監(jiān)察員隊(duì)伍建設(shè)，擴(kuò)充人員，加大投入。

總之，為農(nóng)民工構(gòu)建適度的社會(huì)保障制度不僅關(guān)系到農(nóng)民工切身利益，而且成為解決農(nóng)村社會(huì)保障問題的突破口，這既是實(shí)現(xiàn)小康社會(huì)的必然選擇，也是經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的必然結(jié)果。

［1］朱劍紅.第三產(chǎn)業(yè)比重已超過40%［N］.人民日?qǐng)?bào)，2008-10-30.

［2］申玉彪.中國城鎮(zhèn)人口已過6億［N］.羊城晚報(bào)，2009-02-16.

［3］劉易斯.二元經(jīng)濟(jì)論［M］.北京：北京經(jīng)濟(jì)學(xué)院出版社，1989.