我國食品安全問題形成的原因及法律對策研究

趙云霞，王 靜

（河北司法警官職業(yè)學(xué)院，河北 石家莊 050081）

一、我國食品安全問題現(xiàn)狀

現(xiàn)階段我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展的速度令世界矚目。但是，隨著人民生活水平的不斷提高，我國食品安全狀況卻不容樂觀。近年來食品安全惡性事件頻發(fā)：從 “蘇丹紅”“孔雀石綠”“毒大米”“三鹿奶粉”事件，到“地溝油”“牛肉膏”“瘦肉精”“塑化劑”等，以及近期的內(nèi)蒙古伊利嬰幼兒奶粉“汞”超標(biāo)被緊急召回等事件相繼被曝光。所有這些都反映出我國食品安全狀況令人擔(dān)憂，人們的身體健康正面臨著嚴(yán)重的危害。

2003年全國消費(fèi)者協(xié)會(huì)對食品安全問題進(jìn)行了統(tǒng)計(jì)和研究。研究表明：我國農(nóng)產(chǎn)品、禽類產(chǎn)品存在較大的安全問題。在農(nóng)產(chǎn)品、禽類、畜類以及水產(chǎn)品中有大量的化肥、農(nóng)藥、激素、抗生素及重金屬等對人體有害的物質(zhì)；食品制造過程中生產(chǎn)者使用劣質(zhì)原料，添加有毒物質(zhì)；病原微生物控制不當(dāng)，食品加工制造過程和包裝運(yùn)輸過程中經(jīng)常發(fā)生污染；生物技術(shù)產(chǎn)品及轉(zhuǎn)基因食品帶來了新的安全問題。

自從我國2005年的《食品安全法》實(shí)施之后，明確了政府和監(jiān)管部門的責(zé)任，建立了問責(zé)制，取消了食品的“免檢制度”，確立了視頻的“召回制度”，食品安全評價(jià)也由“事后”提至“事前”。除了《食品衛(wèi)生法》以外，《食品衛(wèi)生行政處罰法》、《消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法》等多部法律相繼出臺(tái)，已經(jīng)初步構(gòu)成了我國食品安全法律體系的基本框架。但為什么在如此眾多的法律法規(guī)面前還會(huì)出現(xiàn)一件件駭人聽聞的食品安全事件呢？

二、我國食品安全問題形成的原因

總的來說有兩大方面的原因：這不僅有立法方面的滯后、不充分的原因，還有執(zhí)法方面的行政執(zhí)法部門執(zhí)法不嚴(yán)、監(jiān)管不力等原因。

1.立法方面

（1）食品安全的法律體系不健全。我國現(xiàn)有的食品安全法律法規(guī)的內(nèi)容不僅不夠規(guī)范和全面，還設(shè)有對轉(zhuǎn)基因技術(shù)、輻射技術(shù)等新產(chǎn)品的出現(xiàn)作出相應(yīng)的規(guī)定。例如《食品衛(wèi)生法》僅對食品生產(chǎn)、經(jīng)營環(huán)節(jié)中的食品安全作了規(guī)定，它并不包括種植、養(yǎng)殖、儲(chǔ)存等環(huán)節(jié)。而食品安全應(yīng)當(dāng)是一個(gè)完整的環(huán)節(jié)，包括從農(nóng)田到餐桌的全過程。除此之外，我國還缺少早已被國際社會(huì)認(rèn)可和執(zhí)行的制度，如食品安全信用制度、食品安全信息發(fā)布制度等。這在食品安全方面就出現(xiàn)了法律上的空白，不能很好地預(yù)防或降低食品安全方面的風(fēng)險(xiǎn)。

（2）食品安全的標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一、不健全。1）缺少統(tǒng)一的安全標(biāo)準(zhǔn)。我國現(xiàn)行的食品安全標(biāo)準(zhǔn)不但種類繁多而且標(biāo)準(zhǔn)不同，有國家、行業(yè)、地方、企業(yè)等標(biāo)準(zhǔn)。很多標(biāo)準(zhǔn)重復(fù)、空白甚至矛盾，使得老百姓混淆不清。2）食品安全檢測程序多，費(fèi)用高。如對于無公害肉類的檢測僅“瘦肉精”一項(xiàng)檢測定性要800元，定量分析要2 000元，其他各項(xiàng)檢測還有三四十項(xiàng)，全部檢測完畢約需1萬元，一般人很難承受。3）落后于國際標(biāo)準(zhǔn)。我國食品標(biāo)準(zhǔn)相當(dāng)一部分低于國際食品法典委員會(huì)（CAC）規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)。英、法、德等國家早在20世紀(jì)80年代初已經(jīng)采用了國際標(biāo)準(zhǔn)，而在我國采用國際標(biāo)準(zhǔn)的則寥寥無幾。

（3）食品安全監(jiān)管體制及法律處罰不嚴(yán)厲。1）在我國盡管設(shè)立了國務(wù)院食品安全委員會(huì)，但它不是真正意義的監(jiān)管機(jī)構(gòu)，其職能性質(zhì)主要是加強(qiáng)對各監(jiān)管部門工作的指導(dǎo)和協(xié)調(diào)。因此，我國目前還沒有一個(gè)統(tǒng)一的、具有權(quán)威性的食品安全監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)。由于缺少統(tǒng)一的監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)，監(jiān)管環(huán)節(jié)分屬于不同的部門，特別是法律對監(jiān)管職責(zé)和權(quán)限劃分的模糊規(guī)定，使得食品安全監(jiān)管中職責(zé)不清、政出多門現(xiàn)象發(fā)生，不是監(jiān)管重疊就是監(jiān)管缺位等。2）對食品安全肇事者處罰不嚴(yán)厲是造成食品安全的又一個(gè)重要原因。如《食品安全法》對食品生產(chǎn)經(jīng)營不符合衛(wèi)生要求僅給予警告或處以5 000元以下罰款的規(guī)定，導(dǎo)致了對違法者處罰力度偏輕的后果。而且處罰金額還要根據(jù)有無“非法所得”來確定，一方面給執(zhí)法帶來困難，從另一個(gè)角度來看，這樣規(guī)定實(shí)際上對違法者是一種放縱。

2.執(zhí)法方面

基于立法方面存在的問題，加之食品行業(yè)本身結(jié)構(gòu)就非常復(fù)雜，導(dǎo)致對于食品行業(yè)的監(jiān)管非常困難。

（1）食品行業(yè)結(jié)構(gòu)范圍廣。它包括米、面、油、蛋、菜、奶等多方面；數(shù)量大，人們一天也離不開食品；食品行業(yè)的環(huán)節(jié)非常多，它包括上、中、下（產(chǎn)、供、銷）三個(gè)環(huán)節(jié)。由此導(dǎo)致目前對食品安全的監(jiān)管部門就有農(nóng)業(yè)、工商、衛(wèi)生、質(zhì)檢、城管、交通等20多個(gè)。正是由于監(jiān)管部門眾多，形成了食品安全監(jiān)管環(huán)節(jié)的“龍多不治水”的局面?，F(xiàn)在各地行政執(zhí)法的主體機(jī)構(gòu)不但不規(guī)范，而且不統(tǒng)一。各地有各地的管理辦法：有的歸城管、有的歸食品藥品監(jiān)督局、有的歸衛(wèi)生或質(zhì)檢部門。眾多的執(zhí)法主體、復(fù)雜的監(jiān)管方式，看上去是大家都要管，大家都能管，而實(shí)際上是大家都沒管、大家都不管，即便是管了，管得也不會(huì)到位。2008年問題奶粉遲遲得不到銷毀，就是“九龍治水”的后果。正是由于行政執(zhí)法部門職能重疊，部門間職責(zé)交叉、權(quán)責(zé)不明，給違法肇事者留下了可乘之機(jī)。

（2）在發(fā)生了食品違法行為之后，我們的行政執(zhí)法部門出于地方保護(hù)等原因，執(zhí)法不嚴(yán)，對違法行為的處罰力度不夠。甚至有的單位為了搞創(chuàng)收，對所有違法行為都是“一罰了之”。

（3）監(jiān)管部門工作人員素質(zhì)不高。目前，我國食品安全監(jiān)管人員素質(zhì)參差不齊。一些人思想覺悟不高，他們對于消費(fèi)者的保護(hù)意識(shí)極為淡薄；還有的人甚至缺乏基本的食品安全的法律知識(shí)，業(yè)務(wù)能力低下，根本不適應(yīng)崗位職責(zé)的要求。所有這些使得監(jiān)管部門沒有真正負(fù)起監(jiān)管責(zé)任來，導(dǎo)致食品安全監(jiān)管能力下降。

三、我國食品安全問題的法律對策

如何采取有效的措施，加強(qiáng)食品安全工作，改善我國的食品安全環(huán)境，重樹老百姓對食品安全的信心呢？

1.加強(qiáng)道德文化建設(shè)，提高國民整體素質(zhì)

正如溫家寶總理所講：“一個(gè)國家如果沒有國民素質(zhì)的提高和道德的力量，絕對不可能成為一個(gè)真正強(qiáng)大的國家，一個(gè)受人尊敬的國家?！币虼酥挥性谌鐣?huì)范圍內(nèi)形成講誠信、講道德、講良心、講責(zé)任的社會(huì)氛圍，才能從根本上鏟除唯利是圖、坑蒙拐騙的行為。

2.建立和完善我國食品安全法律體系

隨著社會(huì)的發(fā)展和人們對食品安全問題的重視程度加深，我國目前的食品安全法律體系已經(jīng)遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能適應(yīng)形勢發(fā)展的需要。因此，建立和完善我國食品安全法律體系已經(jīng)非常重要。我們應(yīng)當(dāng)進(jìn)行國外食品安全法律標(biāo)準(zhǔn)的研究，積極學(xué)習(xí)和借鑒英、美、德等發(fā)達(dá)國家的經(jīng)驗(yàn)，在此基礎(chǔ)上建立我國的食品安全法律、法規(guī)等體系，使我國食品安全法律制度既與國際接軌，又符合我國的國情。具體包括：（1）進(jìn)一步完善《食品安全法（草案）》，盡早實(shí)施《食品安全法》。（2）建立和完善統(tǒng)一協(xié)調(diào)、權(quán)責(zé)明晰的食品安全監(jiān)管體系。（3）建立較為完善的食品安全應(yīng)急處理體系。（4）完善統(tǒng)一全面的食品安全標(biāo)準(zhǔn)和檢驗(yàn)檢測體系。（5）建立和完善我國食品安全風(fēng)險(xiǎn)評估評價(jià)體系。（6）初步建立食品安全信用體系。（7）建立食品安全信息監(jiān)測、通報(bào)、發(fā)布的網(wǎng)絡(luò)體系。（8）初步建立食品安全教育宣傳體系。

3.加強(qiáng)監(jiān)管，強(qiáng)化行政執(zhí)法部門的執(zhí)法力度

（1）建立統(tǒng)一、高效、權(quán)威的食品安全監(jiān)管體制，嚴(yán)格問責(zé)制，從領(lǐng)導(dǎo)到管理人員應(yīng)責(zé)任到人。執(zhí)法部門之間應(yīng)當(dāng)積極的協(xié)調(diào)配合，明確各自的責(zé)任，使我國食品安全真正符合社會(huì)主義法制的要求。與此同時(shí)，還要加強(qiáng)執(zhí)法人員法律意識(shí)的培訓(xùn)和思想道德的教育，提高其執(zhí)法的水平；嚴(yán)格工作紀(jì)律和內(nèi)部審批程序；建立大案要案領(lǐng)導(dǎo)集體決定制度；不斷強(qiáng)化執(zhí)法和執(zhí)法監(jiān)督，使法律法規(guī)落到實(shí)處。

（2）嚴(yán)把“經(jīng)營主體準(zhǔn)入關(guān)”以及“食品質(zhì)量入市關(guān)”的關(guān)口，做到什么人、什么單位能否進(jìn)行應(yīng)有嚴(yán)格的限制。建立健全食品質(zhì)量安全市場準(zhǔn)入法律制度，提高企業(yè)入市門檻。目前我國質(zhì)檢總局借鑒西方發(fā)達(dá)國家食品監(jiān)管的經(jīng)驗(yàn)，制定了我國食品質(zhì)量安全市場準(zhǔn)入法律制度，體現(xiàn)了我國市場監(jiān)管開始與國際慣例接軌。

（3）對玩忽職守、濫用職權(quán)、營私舞弊的地方政府及各監(jiān)管部門人員一律依法嚴(yán)懲。對已經(jīng)發(fā)生的重大的食品安全事故，除對肇事的當(dāng)事者進(jìn)行查處外，還應(yīng)對執(zhí)法部門及人員實(shí)行責(zé)任倒查追究制度。對以權(quán)謀私、營私舞弊的執(zhí)法人員和失職或?yàn)^職等執(zhí)法不力造成食品安全事故的違法失職人員不但應(yīng)承擔(dān)相關(guān)的行政責(zé)任，已經(jīng)觸犯刑律的，還應(yīng)當(dāng)依法追究其刑事責(zé)任。

4.強(qiáng)化權(quán)力部門的職責(zé)，充分發(fā)揮權(quán)力部門的監(jiān)督作用

作為國家權(quán)力機(jī)關(guān)，各級人大是最具權(quán)威的監(jiān)督機(jī)構(gòu)，依法實(shí)施法律監(jiān)督和食品安全工作的各項(xiàng)監(jiān)督是憲法賦予各級人大的職權(quán)。因此各級權(quán)力機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)依法擔(dān)負(fù)起憲法賦予的使命，充分發(fā)揮監(jiān)督作用，及時(shí)發(fā)現(xiàn)、糾正和撤銷危害食品安全的行政行為，這是確立我國食品安全制度的又一重要保障。

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