關(guān)于村民自治的制約因素分析

李明

（福建農(nóng)林大學(xué)馬克思主義學(xué)院，福州350002）

村民自治始于20世紀(jì)80年代初期，是具有中國(guó)特色的農(nóng)村基層民主制度和農(nóng)村治理的有效方式。胡錦濤總書記指出：“建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村是我們黨在深刻分析當(dāng)前國(guó)際國(guó)內(nèi)形勢(shì)、全面把握我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展階段性特征的基礎(chǔ)上，從黨和國(guó)家事業(yè)發(fā)展的全局出發(fā)確定的一項(xiàng)重大歷史任務(wù)[1]?！碑?dāng)前和今后一個(gè)時(shí)期建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村，“要擴(kuò)大農(nóng)村基層民主，搞好村民自治，健全村務(wù)公開制度，開展普法教育，確保廣大農(nóng)民群眾依法行使當(dāng)家做主的權(quán)利[1]”。村民自治是建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村的重要內(nèi)容和政治保證，是廣大農(nóng)民直接行使民主權(quán)利的一種基本形式，也是中國(guó)基層民主建設(shè)的重要內(nèi)容之一。但由于種種制約因素的存在，在現(xiàn)實(shí)的實(shí)踐中，村民自治還面臨著很多問題，致使出現(xiàn)村民自治愿望日益強(qiáng)烈與不能滿足村民自治的現(xiàn)狀構(gòu)成了基層民主政治體制的一大悖論。

1 經(jīng)濟(jì)因素

1.1 農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)對(duì)村民自治的影響

農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)利益的存在是誘使村民參與本村公共事物的重要原因，而村委會(huì)對(duì)村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展的影響力大小也是影響村民關(guān)心村民自治建設(shè)的原因?，F(xiàn)在農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)的衰弱，一方面導(dǎo)致了大量青壯年外出打工，以及農(nóng)村政治精英為了更好的生存而脫離鄉(xiāng)村政治，使得農(nóng)村的村民自治越走越艱難。另一方面，降低了村民參與村民自治的熱情以及村民委員會(huì)工作的動(dòng)力。

1.2 農(nóng)民收入狀況對(duì)村民自治的影響

在經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的地區(qū)，村民往往衣食無憂，對(duì)精神方面的追求也高，其民主意識(shí)亦日益增強(qiáng)，自主能力高，有時(shí)間和能力參與村民自治事務(wù)；而在經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)的地區(qū)，經(jīng)濟(jì)收入低的村民，往往生活拮據(jù)，甚至僅還處于溫飽水平，為了生計(jì)，而不得不疲于奔波應(yīng)付，其主要需求是物質(zhì)，而不是民主。他們不關(guān)心村民自治事務(wù)，沒有時(shí)間和能力參與村民自治事務(wù)，容易因一些蠅頭小利而放棄自己的政治權(quán)利?？梢?，村民自治是在農(nóng)村的經(jīng)濟(jì)體制改革的背景下產(chǎn)生的，因此經(jīng)濟(jì)對(duì)它的制約是很明顯的。經(jīng)濟(jì)是基礎(chǔ)，是民主發(fā)展的根本動(dòng)力與制約因素。

2 政治因素

2.1 鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對(duì)村民自治的制約

鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府是農(nóng)村基層政權(quán)的主要組成部分，承載著國(guó)家管理農(nóng)村社會(huì)事務(wù)的繁復(fù)而具體的工作。對(duì)于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村民委員會(huì)的關(guān)系，1998年全國(guó)人大通過的《中華人民共和國(guó)村民委員會(huì)組織法》第五條作出了原則性的規(guī)定：“鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的政府對(duì)村民委員會(huì)的工作給予指導(dǎo)、支持和幫助，但不得干預(yù)依法屬于村民自治范圍內(nèi)的事項(xiàng)[2]?！薄按迕裎瘑T會(huì)協(xié)助鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民政府開展工作[2]。”此種立法考慮主要強(qiáng)調(diào)改變過去鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府直接指導(dǎo)和干預(yù)農(nóng)村、村民事務(wù)的做法，轉(zhuǎn)變鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的職能，讓村民盡可能獨(dú)立自主地解決自身事務(wù)。這說明我國(guó)早已從法律上確定了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村委會(huì)之間不再是傳統(tǒng)意義上的的“領(lǐng)導(dǎo)”與“被領(lǐng)導(dǎo)”的行政隸屬關(guān)系。然而，在村民自治地實(shí)踐過程中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府大多沿用計(jì)劃經(jīng)濟(jì)模式下的管理機(jī)制，以國(guó)家的名義運(yùn)用公權(quán)力，對(duì)農(nóng)村基層事務(wù)進(jìn)行過度的干預(yù)和控制，依然帶有濃厚的的行政化特征。村民自治的本意是要反映和表達(dá)集體與村民的愿望和訴求，個(gè)別鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府力圖用直接指揮取代村民自我管理，實(shí)質(zhì)上弱化了村民自治的“自治”性質(zhì)。

2.2 村黨支部對(duì)村民自治的制約

《村民委員會(huì)組織法》規(guī)定“農(nóng)村黨支部是中國(guó)共產(chǎn)黨在農(nóng)村的基層組織，按中國(guó)共產(chǎn)黨章程進(jìn)行工作，發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)核心作用；依照憲法和法律，支持和保障村民開展自治活動(dòng)，直接行使民主權(quán)力[2]?！睆姆缮洗_立了基層黨支部在村民自治組織中的核心領(lǐng)導(dǎo)地位。但我們可以發(fā)現(xiàn)，在實(shí)際的村民自治中，有的地方村黨支部的確能起到?jīng)Q策核心的作用，支持、協(xié)調(diào)村委會(huì)管理村中事務(wù)，村委會(huì)在黨支部的領(lǐng)導(dǎo)下開展工作，村委會(huì)與黨支部關(guān)系融洽，村民自治就能得到順利開展。但是，也有一些地方黨支部書記過于強(qiáng)調(diào)個(gè)人的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)威地位，總是試圖利用手中的權(quán)力強(qiáng)迫群眾接受其意見，以個(gè)人意志取代集體決策。個(gè)別村黨支部干部甚至將自己的權(quán)力過分放大，對(duì)村民的合法權(quán)利卻熟視無睹。他們不但把持行使政治領(lǐng)導(dǎo)權(quán)，而且更多地行使村務(wù)管理權(quán)，甚至導(dǎo)致黨政不分的局面，從而極大地制約了村民自治的良性發(fā)展。

3 文化因素

3.1 封建制度對(duì)村民自治的影響

我國(guó)是一個(gè)擁有燦爛文明歷史的國(guó)家，傳統(tǒng)的政治思想本質(zhì)是倫理道德思想，其核心是仁義禮智信，實(shí)質(zhì)上是把人看做是道德的存在，而非政治的存在，這必然對(duì)村民自治產(chǎn)生影響。這種倫理道德思想在村委會(huì)選舉中往往被宗族勢(shì)力或其他既得利益小集團(tuán)利用，把不合格的人選到村委會(huì)來。在村民自治過程中，村民受封建忠信禮義思想的影響或本著“事不關(guān)己，高高掛起”、“凡事忍讓為先”的觀念，對(duì)村委主任違反村民自治章程，甚至違法亂紀(jì)、貪污腐敗行為不敢抵制、不敢斗爭(zhēng)。傳統(tǒng)的倫理道德思想還有一個(gè)弊病，就是缺乏民主意識(shí)和創(chuàng)新思想，村民對(duì)上級(jí)政府的亂指揮、瞎指揮不敢抵制，對(duì)村里公眾的事不肯管、不愛管。選上來的村干部思想保守，缺乏創(chuàng)新性，工作按部就班，很難打開局面，制約了村民自治的開展。

3.2 村民民主意識(shí)淡薄

中國(guó)有著兩千多年的君主專制歷史，封建傳統(tǒng)思想根深蒂固，始終較為缺乏民主法制的傳統(tǒng)與經(jīng)驗(yàn)，農(nóng)民往往習(xí)慣于接受“自上而下”的“被”管理。從目前農(nóng)村村民自治的運(yùn)作情況看，“無論農(nóng)民的民主參與目標(biāo)、民主參與形式，民主參與程序與程度都與預(yù)期理想的直接民主有距離，我國(guó)農(nóng)民的民主意識(shí)和民主觀念都很不健全，他們的參與目標(biāo)在很大程度上仍然是為了解決經(jīng)濟(jì)利益，缺乏現(xiàn)代民主‘政治人’所應(yīng)具備的權(quán)利主體意識(shí)以及由此決定的權(quán)利實(shí)現(xiàn)的主動(dòng)性，他們的參與形式不是通過現(xiàn)代意義上的組織團(tuán)體，而多數(shù)是停留于歷史上的個(gè)體性參與[3]。”在村民自治的實(shí)踐過程中，民主意識(shí)的淡薄使村民往往對(duì)自治置若罔聞，無法激發(fā)起親身參與的熱情。

4 法律因素

4.1 村民自治法律制度尚有缺陷

在村民自治的整個(gè)過程中，廣大農(nóng)民都殷切希望能夠真正實(shí)現(xiàn)“民主選舉、民主管理、民主決策和民主監(jiān)督”[4]。以“四個(gè)民主”為主要內(nèi)容的村民自治制度已經(jīng)形成了一整套完整的循環(huán)運(yùn)作體系，確保著農(nóng)村基層管理體制的有序運(yùn)轉(zhuǎn)。支持這一體系運(yùn)轉(zhuǎn)的法律基礎(chǔ)是《村民委員會(huì)組織法》和不同地區(qū)制定的實(shí)施辦法和村委會(huì)選舉辦法。但當(dāng)前現(xiàn)狀是，我國(guó)村民自治立法無論是在法律形式還是法律內(nèi)容、法律體系等方面均存在協(xié)調(diào)性不足的問題，“一是僅有個(gè)別條文涉及村民自治事項(xiàng)的普通立法與專門規(guī)定村民自治事項(xiàng)的專門立法之間的不協(xié)調(diào)；二是村民自治地方立法之間的不協(xié)調(diào)，即全國(guó)各地在村民自治各個(gè)方面做出有重大差異的不同規(guī)定，與國(guó)家法制的協(xié)調(diào)統(tǒng)一原則相違背[5]?！贝送猓S多法律規(guī)定都過于強(qiáng)調(diào)較為單一的原則性，實(shí)際中難以靈活操作，不利于促進(jìn)村民自治的健康發(fā)展以及保障村民民主權(quán)利，反而容易導(dǎo)致村民自治發(fā)展的不協(xié)調(diào)性。

4.2 村民自治法律保障有待完善

只有在切實(shí)有效的司法體系保障下，法律才能真正得到貫徹實(shí)施。由于村民自治的直接運(yùn)作者是村民委員會(huì)，所以要求我們必須以憲法和《村民委員會(huì)組織法》為根本，進(jìn)行農(nóng)村基層民主政治及行政管理等方面的法律、法規(guī)建設(shè)，這其中涉及村民委員會(huì)的法律、法規(guī)更應(yīng)當(dāng)加以重點(diǎn)完善[6]。例如，應(yīng)當(dāng)在進(jìn)行調(diào)查研究的基礎(chǔ)之上，提高村民自治立法的普遍性，確保村民自治的每一個(gè)方面都“有法可依、有法必依”；還應(yīng)當(dāng)根據(jù)現(xiàn)實(shí)情況的變化，制定對(duì)違反村民自治有關(guān)規(guī)定進(jìn)行處罰的法律法規(guī)，實(shí)現(xiàn)“執(zhí)法必嚴(yán)，違法必究”，從實(shí)質(zhì)和程序上同時(shí)保證村民自治的有序進(jìn)行。當(dāng)然，完善相關(guān)法律保障非一日之功，但只有通過完善村民自治的法律保障，才能為村民自治的健康發(fā)展?fàn)I造良好的社會(huì)環(huán)境。

村民自治是我國(guó)廣大農(nóng)民群眾履行自己基本民主權(quán)利的重要機(jī)制，是我國(guó)新時(shí)期農(nóng)村組織管理體制的重大創(chuàng)新，貫徹實(shí)施村民自治對(duì)我國(guó)農(nóng)村的發(fā)展有著重要的意義。盡管在其發(fā)展過程中存在許多制約因素，但只要我們不斷總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，努力解決村民自治實(shí)踐中出現(xiàn)的各種問題，實(shí)現(xiàn)村民自治各個(gè)構(gòu)成元素之間的協(xié)調(diào)發(fā)展，整個(gè)村民自治系統(tǒng)就能更好地朝著理想的方向發(fā)展，不斷向前推進(jìn)我國(guó)社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村富裕、社會(huì)安定和政治文明的和諧社會(huì)。

[1]胡錦濤．高舉中國(guó)特色社會(huì)主義偉大旗幟，為奪取全面建設(shè)小康社會(huì)新勝利而奮斗[N]．人民日?qǐng)?bào)，2007.10.25．

[2]劉志鵬.我國(guó)《村民委員會(huì)組織法》的操作性評(píng)價(jià)——以廣東村民自治實(shí)踐為對(duì)象的實(shí)證研究[J]．社會(huì)主義研究，2010（3）：83-85．

[3]王國(guó)勝．農(nóng)民公民意識(shí)及其增強(qiáng)[J]．理論探索，20l0（1）：97-99．

[4]劉志鵬.我國(guó)村民自治立法的協(xié)調(diào)性質(zhì)疑[J].華南師范大學(xué)學(xué)報(bào)：社會(huì)科學(xué)版，2010（8）：145-147．

[5]馮毓奎．論村民自治組織運(yùn)作中的權(quán)力沖突與對(duì)策[J]．上海師范大學(xué)學(xué)報(bào)：哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版，2002（6）：73-75．

[6]邱國(guó)良，段艷豐．新農(nóng)村建設(shè)與農(nóng)民公民意識(shí)培育的路徑選擇理論研究[J]．2008（4）：43-45．