自然資源永久主權(quán)原則與WTO體制下自由貿(mào)易規(guī)則——美歐墨訴中國原材料出口限制爭端案述評

■ 范蘭寧 遼寧對外經(jīng)貿(mào)學(xué)院國際經(jīng)濟(jì)與貿(mào)易研究所

2011年7月5日，WTO爭端解決機(jī)構(gòu)對美歐墨訴中國原材料出口限制爭端案作出了不利于中國的裁決，這場稀有自然資源產(chǎn)品爭奪的“攻防戰(zhàn)”，WTO成員方是否有限制自然資源產(chǎn)品出口的權(quán)利成為一個焦點(diǎn)，突出表現(xiàn)為國家自然資源永久主權(quán)原則與WTO自由貿(mào)易規(guī)則之間的沖突。

一、美歐墨訴中國原材料出口限制爭端案概述

2009年，美國、歐盟、墨西哥正式在WTO框架內(nèi)向中國提出貿(mào)易爭端請求，稱中國對鋁土等九種原材料采取出口配額、出口關(guān)稅和其它價、量控制，違反了中國2001年加入WTO時的承諾和相關(guān)WTO規(guī)則。

2011年7月5日，WTO爭端解決機(jī)構(gòu)專家組對這場歷時兩年左右的原材料出口糾紛作出了不利于中國的裁決。該案專家組支持了中國關(guān)于案件審查范圍、出口配額分配及管理、出口許可證發(fā)放等方面的大部分觀點(diǎn)和立場，認(rèn)定中國取消了出口限價有關(guān)措施，認(rèn)同中國對耐火粘土和螢石采取的綜合管理措施，但裁定中國涉案的出口關(guān)稅和出口配額措施不符合中國加入世貿(mào)組織的承諾和有關(guān)WTO規(guī)則，且未滿足保護(hù)可用盡自然資源、保護(hù)人類生命健康等例外條款的條件。

對于美歐墨的各項(xiàng)訴求，中國主要圍繞環(huán)境、自然資源的保護(hù)和市場協(xié)調(diào)進(jìn)行回應(yīng)和抗辯。由于涉及戰(zhàn)略性自然資源，本案在國內(nèi)引起了強(qiáng)烈的關(guān)注，甚至激發(fā)了經(jīng)濟(jì)民族主義。

保護(hù)資源和環(huán)境是天然合理的，任何國家都有權(quán)保護(hù)自己的資源。自然資源永久主權(quán)原則是已經(jīng)被聯(lián)合國大會等國際組織和各類國際協(xié)議確認(rèn)的一項(xiàng)國際法基本原則。根據(jù)國家對自然資源擁有永久主權(quán)這一國際法基本原則，在WTO框架下，成員國是否有限制自然資源產(chǎn)品出口的權(quán)利，成為本案一個焦點(diǎn)。

二、從“原材料案”看WTO體制下成員方對自然資源產(chǎn)品出口限制的權(quán)利

(一)關(guān)于出口稅是否與中國入世承諾相違背

專家組根據(jù)申訴方的訴求與中方的抗辯，在審查中國《2009年關(guān)稅實(shí)施方案》中關(guān)于鋁土、焦炭、螢石、鎂、錳、金屬硅、黃磷和鋅八種原材料的出口關(guān)稅水平與《議定書》中中國的關(guān)稅約束承諾是否相符的基礎(chǔ)上，得出的結(jié)論是：鋁土、焦炭、螢石、鎂、錳、金屬硅、和鋅七種原材料或者不在《議定書》附件六所列的允許征收出口關(guān)稅的產(chǎn)品目錄內(nèi)，或者其出口關(guān)稅水平高于附件六里列明的最高出口稅率，初步認(rèn)定中方對這七種原材料的出口關(guān)稅措施構(gòu)成對《議定書》的違反。此外，中方還違反了《議定書》附件六中注釋的規(guī)定，未在提高關(guān)稅實(shí)施前，與受影響的成員方進(jìn)行磋商，以期找到雙方均可接受的解決辦法。

(二)關(guān)于出口配額是否違反GATT第11.1條

申訴方稱中國對鋁土、焦炭、螢石、碳化硅和鋅采取的出口配額違反了GATT第11.1段的規(guī)定，特別是鋅，中國沒發(fā)布2009年的配額及其申請程序，實(shí)際上是對鋅實(shí)施了出口禁令，或者是零配額。申訴方還主張，中國的出口配額措施還違反了《議定書》1.2段，《工作組報告》第162和第165段的規(guī)定。

專家組認(rèn)為GATT第11.1條明確的禁止數(shù)量限制，出口配額因?qū)Τ隹谟薪剐曰蛳拗菩杂绊懚`背了成員方在GATT第11.1條項(xiàng)下的義務(wù)。專家組裁定中國對鋁土、焦炭、螢石、碳化硅和鋅采取的出口限制措施構(gòu)成對出口的禁止或限制，從而違反了GATT第11.1條的規(guī)定，如果中方不能提出相反的證據(jù)，違反WTO規(guī)則的表明證據(jù)成立。

(三)關(guān)于 GATT第 20條（b）款、（g）款能否適用

1.GATT第 20條（g）款的適用性

專家組對中方提出的其對耐火粘土采取的出口配額和螢石采取的出口稅措施符合GATT第20條（g）款的抗辯進(jìn)行了論證和假設(shè)可適用GATT第20條的論證。專家組在了解各方訴求的基礎(chǔ)上，首先對GATT第20條（g）款的涵義進(jìn)行解釋。專家組認(rèn)為GATT第20條（g）款的適用需要同時滿足兩個條件：（1）有關(guān)措施屬于“與保護(hù)可用竭的自然資源有關(guān)”的措施。（2）此類措施與限制國內(nèi)生產(chǎn)或消費(fèi)一同實(shí)施。專家組在審查中方提出兩項(xiàng)政策、13項(xiàng)措施、一份調(diào)整關(guān)稅方案的基礎(chǔ)上，得出的結(jié)論是，中方提出的相關(guān)政策、措施等或者沒有提及耐火級粘土和螢石的資源保護(hù)或者不是目前的保護(hù)措施，而中方在限制資源出口的同時，國內(nèi)的產(chǎn)量卻在增加，這些證據(jù)不能支持中方提出的其已經(jīng)制訂出一套旨在全面保護(hù)耐火粘土和螢石的法律框架。專家組認(rèn)為GATT第20條（g）款要求國內(nèi)限制措施與貿(mào)易措施（出口稅或配額）一同實(shí)施。必須要確保出口限制措施旨在于使這些國內(nèi)限制措施產(chǎn)生效力。專家組還注意到出口限制措施因?yàn)閲鴥?nèi)下游產(chǎn)業(yè)不斷增長的需求在資源保護(hù)方面帶來的長期消極影響。對可用盡自然資源進(jìn)行出口限制，降低了資源產(chǎn)品的國內(nèi)價格，實(shí)際上相當(dāng)于對下游產(chǎn)業(yè)的一種補(bǔ)貼。其結(jié)果是下游產(chǎn)業(yè)會比不存在出口限制時產(chǎn)生對資源更大的需求，這將抵消采取出口限制措施帶來的減少開采。

2.GATT第 20條（b）款的適用性

中方援引GATT第20條（b）款作為其對工業(yè)廢料（鎂、錳、鋅廢料）的出口稅、對EPR產(chǎn)品（焦炭、金屬鎂、金屬錳）的出口稅以及對EPR產(chǎn)品（焦炭和碳化硅）的出口配額違反WTO規(guī)則的抗辯。專家組首先對GATT第20條（b）款的涵義進(jìn)行解釋。專家組認(rèn)為GATT第20條（b）款的適用需要同時滿足兩個條件：（1）有關(guān)措施旨在于保護(hù)人類、動植物的生命或健康。（2）該措施是為了實(shí)現(xiàn)上述政策目標(biāo)所必需的。專家組從出口限制措施的目標(biāo)是否旨在于保護(hù)人類生命健康和環(huán)境，以及該措施是否是“所必需”的，即出口限制措施是否對實(shí)現(xiàn)保護(hù)中國人口生命健康有實(shí)質(zhì)性貢獻(xiàn)，出口限制措施的貿(mào)易限制程度以及是否具有符合WTO規(guī)則或貿(mào)易限制程度低的替代措施等幾個方面，綜合審查中方提交的相關(guān)證據(jù)，得出的結(jié)論是：中方對工業(yè)廢料和EPR產(chǎn)品采取的出口限制措施的目標(biāo)更多地體現(xiàn)為對其經(jīng)濟(jì)發(fā)展的關(guān)注而非旨在于保護(hù)人類生命健康和環(huán)境，中方提交的證據(jù)也不符合GATT第20條（b）款中“所必需”的要求，因而不能援引GATT第20條（b）款作為其違反WTO規(guī)則的抗辯。

綜觀“原材料案”中中方的理據(jù)、申訴方的主張和專家組的意見，中方始終圍繞國家對自然資源擁有永久主權(quán)的原則主張中國可以利用出口限制措施管理其稀缺的或者危害人類健康和環(huán)境的自然資源產(chǎn)品，可以利用其自然資源為自身的可持續(xù)發(fā)展服務(wù)，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)保護(hù)稀缺自然資源和環(huán)境的目標(biāo)。而申訴方始終認(rèn)為中方出口限制措施的真實(shí)目的是為國內(nèi)下游產(chǎn)業(yè)提供更優(yōu)的競爭條件，從而在國內(nèi)生產(chǎn)者和國外生產(chǎn)者之間形成貿(mào)易歧視。專家組在主要問題的結(jié)論上都支持了申訴方的訴求。中國對鋁土、焦炭、螢石、鎂、錳、金屬硅、碳化硅、黃磷和鋅共九種原材料采取的出口限制措施，在違反了GATT第11.1條“禁止一般數(shù)量限制”規(guī)則與中國的入世承諾的同時，也無法獲得GATT第20條環(huán)境例外條款的豁免。究其原因，WTO自由貿(mào)易規(guī)則體制并未承認(rèn)自然資源較之于其他貨物的特殊性，同時，實(shí)際上對資源出產(chǎn)國施加了與世界分享其資源的義務(wù)，傳統(tǒng)的自然資源永久主權(quán)原則無法解決經(jīng)濟(jì)全球化背景下的資源問題。

三、自然資源永久主權(quán)原則與WTO體制下自由貿(mào)易規(guī)則的沖突

（一）自然資源永久主權(quán)原則與WTO體制下自由貿(mào)易規(guī)則的涵義

1974年聯(lián)合國大會通過的《建立新的國際經(jīng)濟(jì)秩序宣言》明確宣布，“每個國家對自己的自然資源和一切經(jīng)濟(jì)活動擁有充分的永久主權(quán)。為了保衛(wèi)這些資源，每個國家都有權(quán)采取適合于自己情況的手段，對本國資源及其開發(fā)實(shí)行有效控制。任何一國都不應(yīng)遭受經(jīng)濟(jì)、政治或其他任何形式的脅迫，以致不能自由地和充分地行使這一不容剝奪的權(quán)利?！边@段話可以作為自然資源主權(quán)原則的權(quán)威論斷，根據(jù)該原則國家可以不受外來干涉的管理資源的開發(fā)與利用。

WTO關(guān)于自由貿(mào)易規(guī)則的規(guī)范化詮釋是：在WTO框架下，通過多邊貿(mào)易談判，實(shí)質(zhì)性削減關(guān)稅和減少其他貿(mào)易壁壘，擴(kuò)大成員方之間的貨物和服務(wù)貿(mào)易。GATT所確立的非歧視性原則、關(guān)稅減讓與約束原則及禁止使用除關(guān)稅外的保護(hù)措施原則（一般取消數(shù)量限制）等構(gòu)成了自由貿(mào)易的核心原則。WTO自由貿(mào)易規(guī)則主張?jiān)谑澜绶秶鷥?nèi)進(jìn)行自由暢通的貿(mào)易，貨物、商品、服務(wù)、人員可以進(jìn)行自由的流轉(zhuǎn)和流動，在資源優(yōu)化配置的同時，使世界經(jīng)濟(jì)以及各國經(jīng)濟(jì)、各國人民的生活水平和質(zhì)量有所提升。

（二）自然資源永久主權(quán)原則與WTO體制下自由貿(mào)易規(guī)則的沖突

1.中心價值的沖突。自然資源永久主權(quán)原則的中心價值在于資源的開發(fā)和利用為一國的經(jīng)濟(jì)發(fā)展服務(wù)，并注重資源的保育與環(huán)境的保護(hù)。自由貿(mào)易規(guī)則以貿(mào)易要素在國際間無屏障地流動為主要任務(wù)，中心價值是貿(mào)易的自由開展。自由貿(mào)易規(guī)則的中心價值要求各種生產(chǎn)要素包括自然資源、人員以及商品自由跨界流動，不受其它因素的阻礙。凡是阻礙自由貿(mào)易的因素都是與其中心價值相沖突的，貿(mào)易自由使得商品可以通過自由貿(mào)易跨地域地被消費(fèi)，從而加劇了自然資源的消耗。

2.規(guī)則層面的沖突。自然資源永久主權(quán)原則與自由貿(mào)易規(guī)則的沖突在規(guī)則層面首先表現(xiàn)為資源主權(quán)與WTO體制下的非歧視性原則之間的沖突。WTO體制下的非歧視性原則不但要求成員方的貿(mào)易措施不能在其它成員方之間形成差別待遇（最惠國待遇原則），同時也要求成員方的貿(mào)易措施不能在本國國民和其它成員方國民之間形成差別待遇（國民待遇原則）。在該原則項(xiàng)下，所有商品包括自然資源產(chǎn)品都要實(shí)現(xiàn)無障礙地自由流動，實(shí)現(xiàn)資源在全世界范圍內(nèi)的最優(yōu)配置，這與資源主權(quán)原則所體現(xiàn)的資源首先要為國家自身經(jīng)濟(jì)發(fā)展需要服務(wù)的目標(biāo)相沖突，也即資源共用與資源自用之間的沖突。在規(guī)則層面的沖突還表現(xiàn)為資源主權(quán)與WTO體制下的一般取消數(shù)量限制原則之間的沖突。WTO規(guī)則的一個重要體現(xiàn)就在于只能以關(guān)稅手段約束貿(mào)易而禁止一切非關(guān)稅貿(mào)易壁壘，即一般取消數(shù)量限制。而在關(guān)稅不斷削減的條件下，為保有國內(nèi)資源首先為本國經(jīng)濟(jì)發(fā)展服務(wù)，一國必然會尋求非關(guān)稅措施來限制資源的流失，而這些措施也將挑戰(zhàn)WTO規(guī)則。

3.實(shí)踐層面的沖突。不同的價值目標(biāo)和規(guī)則體系的沖突，導(dǎo)致多邊貿(mào)易體制下與資源有關(guān)的爭端層出不窮。“原材料案”即是一個典型的案例。當(dāng)涉及與資源或環(huán)境有關(guān)的WTO爭端時，被訴方常援引 GATT第 20條（b）款、（g）款作為違反WTO規(guī)則的抗辯，但因?yàn)檫@些條款具有非常嚴(yán)格的適用標(biāo)準(zhǔn)而具有一定的難度。WTO的貿(mào)易性質(zhì)決定其應(yīng)以貿(mào)易的方式解決資源、環(huán)境問題，這決定了WTO的協(xié)調(diào)機(jī)制帶有濃重的貿(mào)易色彩，體現(xiàn)一種“以貿(mào)易為導(dǎo)向”的協(xié)調(diào)發(fā)展機(jī)制。在WTO自由貿(mào)易規(guī)則體制下，成員方實(shí)際上對自然資源的管制權(quán)利受到了很大的限制。在資源的開發(fā)階段，成員方有權(quán)通過限制開采的方式管理其自然資源，但開采許可證的頒發(fā)不得因?yàn)樯暾堅(jiān)S可證的企業(yè)打算將資源產(chǎn)品出口至國外而對其進(jìn)行區(qū)別對待，造成貿(mào)易扭曲。在資源貿(mào)易階段，即資源轉(zhuǎn)化成資源產(chǎn)品后，成員方不得對用于出口的資源產(chǎn)品征收高于現(xiàn)狀的出口關(guān)稅或者專門的國內(nèi)稅費(fèi)，不能在資源產(chǎn)品的國內(nèi)外使用者之間造成貿(mào)易扭曲。WTO自由貿(mào)易體制雖然允許成員方通過貿(mào)易手段實(shí)施環(huán)境保護(hù)措施，該環(huán)境保護(hù)措施也不得對國際貿(mào)易產(chǎn)生不利影響。

四、自然資源永久主權(quán)原則與WTO體制下自由貿(mào)易規(guī)則的協(xié)調(diào)

（一）WTO法律框架內(nèi)的協(xié)調(diào)

在“原材料案”的專家組報告中，專家組基于中方主張的自然資源永久主權(quán)原則分析了國家主權(quán)原則與WTO規(guī)則之間的關(guān)系。專家組認(rèn)為資源主權(quán)是國家主權(quán)原則的重要體現(xiàn)，同時國家以自由意志加入某國際協(xié)議也是國家主權(quán)原則的體現(xiàn)，根據(jù)國家加入的條約對主權(quán)權(quán)利的限制不視為對國家主權(quán)的侵犯。專家組認(rèn)同自然資源主權(quán)原則賦予成員方利用其自然資源促進(jìn)自身發(fā)展的同時管理這些資源的使用以達(dá)到可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)的權(quán)利。專家組認(rèn)為保護(hù)環(huán)境與發(fā)展經(jīng)濟(jì)不一定是相互排斥的政策目標(biāo)，可以和諧共存，這些政策目標(biāo)也可以和成員方的WTO義務(wù)和諧共存，成員方必須以與其WTO義務(wù)相符的方式行使其自然資源主權(quán)權(quán)利。

綜觀“原材料”案和WTO爭端解決機(jī)構(gòu)審結(jié)的援引環(huán)保例外的多個案例，WTO爭端解決機(jī)構(gòu)在審查相關(guān)進(jìn)出口措施是否符合GATT第 20條序言及（b）款、（g）款時，均強(qiáng)調(diào)相關(guān)進(jìn)出口限制措施的目的性、必要性與非歧視性。在“原材料”案中，我國對鋁土等九種原材料采取出口限制措施的初衷是為了保護(hù)資源與環(huán)境，但因?yàn)椴荒艹浞肿C明這些出口限制措施是與國內(nèi)限制措施非歧視性地一同實(shí)施，反而被申訴方控訴為給國內(nèi)生產(chǎn)企業(yè)提供更優(yōu)惠的貿(mào)易條件，而無法得到專家組的支持。

為了使自然資源產(chǎn)品的管制措施與WTO法相協(xié)調(diào)，中國政府應(yīng)在以下幾方面深入研究：

1.重視GATT第20條的解釋。從“原材料”案來看，中國政府援引GATT第20條環(huán)保例外條款的經(jīng)驗(yàn)還很不充足，所舉證據(jù)與 GATT第 20條（b）款、（g）款所必須滿足的條件之間關(guān)聯(lián)性較差。GATT第20條已經(jīng)成為中國今后涉華WTO爭端的“矛”與“盾”。因此，有必要系統(tǒng)研究GATT第20條及相關(guān)案例中的解釋，為應(yīng)對涉及我國的WTO爭端解決提供一項(xiàng)重要的法律武器。

2.重視資源管制措施對內(nèi)對外的非歧視性。WTO多邊貿(mào)易體制的核心在于非歧視性地為所有成員方提供公平的貿(mào)易機(jī)會，所以符合WTO法的自然資源管制措施必須與國內(nèi)措施非歧視性的一同實(shí)施。這就要求中國政府應(yīng)更注重環(huán)境與資源保護(hù)的內(nèi)外部政策法律制度的設(shè)計(jì)，在采取出口限制措施之前，國內(nèi)的環(huán)境、資源保護(hù)措施、法律先行。例如，在美國汽油標(biāo)準(zhǔn)案中，美國環(huán)保局根據(jù)《清潔空氣法》修正案，制定了汽油規(guī)則適用于汽油的生產(chǎn)商和進(jìn)口商。在法國石棉案中，法國政府于1996年發(fā)布《第96—1133法令》，該法令在禁止石棉進(jìn)口的同時，禁止石棉產(chǎn)品的國內(nèi)產(chǎn)銷，成為成功援引GATT第20條為數(shù)不多的案例之一。

（二）國家行使自然資源主權(quán)權(quán)利途徑上的協(xié)調(diào)

WTO體系是協(xié)調(diào)成員方貨物、服務(wù)等貿(mào)易的法律框架，其關(guān)注的是自然資源產(chǎn)品而非自然資源本身。自然資源和自然資源產(chǎn)品相區(qū)別，一般來講，未開采的資源本身，并不受多邊貿(mào)易體制管轄，WTO自由貿(mào)易規(guī)則與國家自然資源永久主權(quán)原則并不存在矛盾與沖突。國家可以更多地通過治理資源問題的源頭——資源的開發(fā)來實(shí)現(xiàn)其資源主權(quán)權(quán)利。WTO體系從來不禁止，也不關(guān)注成員方對自然資源開發(fā)的限制，但資源一旦被開發(fā)為資源產(chǎn)品，就進(jìn)入了WTO多邊貿(mào)易體制的視線。中國政府應(yīng)該用嚴(yán)格立法來治理資源開采過程中的混亂局面和可能出現(xiàn)的環(huán)境問題來切實(shí)有效的保護(hù)資源和環(huán)境。具體而言：

1.完善自然資源開發(fā)法律機(jī)制。一要完善自然資源開發(fā)市場準(zhǔn)入與退出法律機(jī)制。在技術(shù)準(zhǔn)入、安全生產(chǎn)條件、環(huán)境保護(hù)條件等方面提高標(biāo)準(zhǔn)，并切實(shí)執(zhí)行。二要通過資源稅的方式從生產(chǎn)環(huán)節(jié)控制。應(yīng)根據(jù)資源稀缺程度、使用程度的不同，確定不同的開采稅率，通過稅收杠桿抬高稀缺資源的國內(nèi)國際價格，優(yōu)化資源市場。三要禁止對稀有資源的濫開發(fā)。對某些對國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展有至關(guān)重要作用的資源，也可以效仿美歐等國家，對礦產(chǎn)進(jìn)行封存，讓我國的優(yōu)勢資源可以為我國的經(jīng)濟(jì)發(fā)展服務(wù)。

2.建立資源安全儲備體系法律機(jī)制。中國原材料出口限制措施的背后，是政府力圖通過貿(mào)易政策調(diào)控來化解中國目前面臨的資源危機(jī)的意圖。通過這次原材料出口貿(mào)易爭端，中國對稀缺自然資源產(chǎn)品的安全儲備法律體系的建設(shè)已經(jīng)迫在眉睫。國外礦產(chǎn)資源儲備主要有兩種實(shí)現(xiàn)方式，一種是以美國為代表的由國家財政支持建立國家儲備；另一種是以日本為代表的將民間儲備作為主體，然后逐步增加政府儲備比重，實(shí)現(xiàn)政府與民間儲備相結(jié)合。就我國目前而言，可以將兩種方式結(jié)合，走以國家戰(zhàn)略儲備為主，國家儲備與民間儲備相結(jié)合的途徑。

總的說來，自然資源永久主權(quán)原則是國際法的一項(xiàng)基本原則，WTO法并不否認(rèn)其效力，但因其更關(guān)注公平貿(mào)易、自由貿(mào)易而在兩者之間形成沖突。在遵守WTO義務(wù)的前提下行使自然資源主權(quán)權(quán)利是中國履行WTO義務(wù)的應(yīng)有之意，也是協(xié)調(diào)兩者關(guān)系的有效途徑。