理性看待WTO規(guī)則下我國稀土貿(mào)易糾紛案

■ 蔡德林 遼寧對外經(jīng)貿(mào)學院國際經(jīng)濟與貿(mào)易研究所

今年一月，WTO對中國限制9種工業(yè)原材料出口做出了違反WTO規(guī)則的終裁。日前，歐盟、美國及日本又以違反WTO規(guī)則為由，就中國限制稀土等原材料出口向WTO提起了訴訟。而就在前不久，WTO又在“輪胎特保案”中裁定中國敗訴。面對這種不利局面，我們應(yīng)當理性分析，積極應(yīng)對，更多的從自身方面去尋找原因，總結(jié)經(jīng)驗，任何情緒化的做法是無濟于事的。

一、案件背景回顧

稀土不是土，而是一組稀有金屬的合稱，包括15種鑭系元素及2種與之密切相關(guān)的元素，總計17種元素。稀土之所以珍貴異常，不僅因為儲量稀少、分離提純和加工難度較大，更因為其廣泛應(yīng)用于國防、航天、電子、核工業(yè)、機械制造、新能源、新材料等領(lǐng)域，被稱為“萬能之土”或“工業(yè)黃金”等，是高科技領(lǐng)域不可或缺的原材料。

鄧小平同志在1992年南巡時曾指出：“中東有石油，中國有稀土”。當時中國的稀土資源約占全世界已知儲量的80%，其地位可與中東的石油相比。然而，由于我國稀土產(chǎn)業(yè)集中度低，監(jiān)管不力，開采門檻低，同時又受深加工技術(shù)的限制，導致國內(nèi)稀土無序開采，競爭性出口，從而喪失對稀土的定價權(quán)。在無序開采和大量出口的同時，國內(nèi)環(huán)境遭到嚴重破壞，而作為未來高科技工業(yè)發(fā)展的重要原材料卻嚴重流失。目前，中國稀土儲量占全球的比重已經(jīng)降到了36%，其他幾個稀土儲量多的國家是俄羅斯占19%，美國占13%，澳大利亞占5%，印度占3%；而形成鮮明對比的是，我國稀土的出口量卻一直占90%以上，美國、俄羅斯、澳大利亞等國均不出口。美國在10年前就封存了國內(nèi)最大的稀土礦——芒廷帕斯礦，轉(zhuǎn)而每年從我國大量進口，加拿大、澳大利亞的許多稀土礦等也轉(zhuǎn)入半停產(chǎn)狀態(tài)；在1995-2005年的10年間，僅日韓兩國囤積的稀土原料和半成品就足以供其使用20多年，這些稀土全都是從中國廉價進口的。

鑒于稀土資源儲量嚴重下降、瀕臨耗竭的嚴峻形勢，同時，考慮減少稀土生產(chǎn)過程中對生態(tài)環(huán)境的破壞性影響，自1998年開始，我國政府就已實施稀土產(chǎn)品出口配額許可證制度，并把稀土原料列入了加工貿(mào)易禁止類商品目錄，2005年取消了稀土出口退稅，2010年減少了稀土的出口配額，同時增加了稀土的出口關(guān)稅。中國政府多次鄭重表示，加強稀土開采、生產(chǎn)和貿(mào)易管理的指導思想是保護可用竭的自然資源和保護生態(tài)環(huán)境不再遭受嚴重破壞。

但對中國政府為保護環(huán)境采取的稀土出口管理政策，美國、歐盟和日本等WTO成員表示了不滿，多次向中方提出交涉，要求中方改變這一政策，在與中國政府交涉未果的情況下，于今年的3月13日向WTO提出了申訴，希望WTO爭端解決機制作出不利于中國的裁決，從而迫使中國政府改變上述政策。目前，美國、歐盟、日本起訴中國有關(guān)稀土貿(mào)易的政策進入到了一個新的階段，由之前的協(xié)商進入法律訴訟程序。根據(jù)WTO規(guī)定，各國政府在請求WTO專家組解決爭端前，有自行協(xié)商60天的期限。今年4月26日，歐美日就此事在日內(nèi)瓦世貿(mào)組織總部試圖通過與中國進行正式磋商來進行協(xié)商，但是“沒有協(xié)商成功”。6月27日，美國、歐盟和日本要求世界貿(mào)易組織成立一個爭端解決專家小組，以解決有關(guān)中國限制稀土出口的爭端，就中國對稀土、鎢、鉬等原材料實施出口限制作出裁決。其結(jié)果我們拭目以待。

二、WTO裁決中國限制9種原材料出口違規(guī)對本案的影響

在稀土糾紛案之前的2009年，美國首先正式在WTO框架內(nèi)向中國提出貿(mào)易爭端請求，指責中國限制鋁土、焦炭、螢石、鎂、錳、金屬硅、碳化硅、黃磷和鋅共9種原材料出口，壓低了中國國內(nèi)的原材料價格，從而推高了國際市場原材料價格，進而為中國國內(nèi)生產(chǎn)商在國際競爭中提供了不公平的優(yōu)勢。之后，歐盟、墨西哥也隨之加入，共同提起訴訟。按照相關(guān)程序，中國與上述三方在2009年舉行過兩輪建設(shè)性磋商，但都沒能夠找到共同滿意的解決方案，于是，WTO于2009年年底決定設(shè)立一個專家組，就美國、歐盟和墨西哥三方指控中國限制原材料出口一案進行調(diào)查。

在本案中，中國應(yīng)訴的抗辯依據(jù)是援引GATT1994第20條“一般例外”。GATT1994第20條的核心是豁免成員方為保護人類生命健康以及可耗竭資源等目的而采取違反WTO規(guī)則的貿(mào)易限制措施，是WTO成員方可援引用以環(huán)境保護的重要例外條款。然而，中國的抗辯依據(jù)沒有被WTO專家組采納，于2011年7月5日做出初步裁定，中國限制上述原材料的出口關(guān)稅和出口配額的措施不符合中國加入WTO的承諾和有關(guān)世貿(mào)規(guī)則。隨后，中方向WTO爭端解決機構(gòu)提出上訴。今年的1月30日，WTO上訴機構(gòu)最終裁決維持有關(guān)我國9種原材料出口不符合世界貿(mào)易組織規(guī)則的結(jié)論。

專家組認為，中國的出口關(guān)稅與入世時的承諾不相符，原材料出口限額的設(shè)定也不符合WTO規(guī)則。根據(jù)中國的入世議定書的措辭，中國并不被允許援引1994年關(guān)貿(mào)總協(xié)定第20條的一般例外條款來使其不符合WTO規(guī)則的出口關(guān)稅得以正當化，即使中國可以參照WTO規(guī)則中的某條例外條款，也未能滿足這些例外條款的前提條件。因為中國不能提供證據(jù)證明這種出口管制是與國內(nèi)原材料生產(chǎn)和消耗管制結(jié)合進行以達到保護資源的目的。

本案之所以被裁定中國限制9種原材料出口措施違反WTO規(guī)則，其原因主要有三：一是中國在2001年入世時做了承諾，除可以對列舉的84種產(chǎn)品征收出口稅外，不再對其他產(chǎn)品征收出口稅，但在此案中涉及的9種原材料中，只有錳、鋅和黃磷為可征收出口稅的產(chǎn)品；二是中國以保護資源和環(huán)境為由，援引GATT1994第20條的一般例外條款未被專家組認可并采納；三是中國采取的限制出口措施使國外同行業(yè)的企業(yè)處于劣勢地位，而對本國則沒有采取相應(yīng)的限制措施，即違反了WTO的國民待遇原則。前二者可歸結(jié)為因，后者是果。在WTO規(guī)則中，居于統(tǒng)治地位的是“非歧視原則”，即機會的平等和競爭的公平，包括最惠國待遇原則和國民待遇原則，這不僅是WTO的基本原則，也是市場經(jīng)濟國家的基本準則。本案被裁定違反WTO規(guī)則的最有力依據(jù)應(yīng)當來自于此。

這一案件的裁決雖然不涉及稀土產(chǎn)品，但稀土案與這9種原材料出口案的情況基本相同。盡管WTO爭端解決機構(gòu)未實行“遵循先例”的原則，但實踐中WTO已作出的裁決對專家組和上訴機構(gòu)今后審理同類案件具有很大的借鑒意義，存在著成為“判例”的可能。因此，這次歐美國家“投石問路”的舉動得到WTO的支持后，在下一輪稀土糾紛訴訟中已經(jīng)占據(jù)了主動，對此，我們不能以自己的理解抱有任何樂觀。

三、理性看待WTO規(guī)則下我國稀土貿(mào)易糾紛案

根據(jù)WTO的統(tǒng)計資料，中國自入世以來一直是世界遭受反傾銷立案和實施反傾銷措施案件數(shù)量最多的國家。金融危機發(fā)生后，美國總統(tǒng)奧巴馬又對從中國進口的輪胎實施為期三年的限制性關(guān)稅，后WTO又駁回了中國提出的美國對其銷美輪胎征收反傾銷懲罰性關(guān)稅的申訴，最終裁定中國敗訴?！拜喬ヌ乇０浮钡慕Y(jié)果，使國內(nèi)輿論界一片嘩然，普遍認為中國入世以來遭遇WTO的“不公正”待遇。而這次WTO對我國限制9種工業(yè)原材料出口糾紛案做出不利裁決，以及歐盟、美國及日本又對中國限制稀土等原材料出口提起訴訟，又使這種遭遇“不公正”待遇的感覺進一步加深。一些媒體的推波助瀾，使這種貿(mào)易糾紛情緒化不斷加強，甚至對基本的國際貿(mào)易秩序和WTO的公正性產(chǎn)生質(zhì)疑。

應(yīng)該說，對國際貿(mào)易糾紛做出情緒化的反應(yīng)是一種不理性的表現(xiàn)，這反映出我們在融入世界經(jīng)濟貿(mào)易體系過程中，對其游戲規(guī)則的理解、運用或面對貿(mào)易糾紛所作出的過激反映顯得還不夠成熟。這是因為：

第一，加入WTO完全是我國自主、自愿的選擇，沒有來自任何外部強制和壓力。并且我國是在不完全具備條件的情況下（WTO要求其成員是市場經(jīng)濟體制）積極要求加入的。于是，這就產(chǎn)生了來自兩個方面的義務(wù)：一是遵守WTO的一般性原則和規(guī)則及對貿(mào)易糾紛的裁決，包括對我們不利的裁決，甚至是“不公正”的裁決；二是遵守我們?nèi)胧赖某兄Z，即《中華人民共和國入世議定書》。由于我國不是以市場經(jīng)濟成員的身份加入的，因此在談判中不得不做出一定的讓步，接受一些所謂“不公正”的條款，而日后這些“不公正”的條款就成為WTO規(guī)則的一個組成部分，對我國具有約束力。可以說，這是我國加入WTO的應(yīng)付代價，只是當時難以預料日后會有多么嚴重的后果。

第二，WTO的建立存在著巨大的制度成本，是各國長期博弈，擺脫“囚徒困境”的結(jié)果，來之不易。我國加入WTO后，可以直接享受WTO的成果，無需支付前期的制度成本。入世以來，我國貨物貿(mào)易進出口規(guī)模從2001年的5098億美元增長到2011年的近3萬多億美元，其中出口增長近5倍，進口增長了4.7倍，成為全球第一大出口國、第二大進口國和世界第二大經(jīng)濟體，實現(xiàn)了我國經(jīng)濟的騰飛。這一成就的取得，一方面反映了我國不失時機地加入WTO決策的果斷和正確，另一方面則來自于加入WTO的紅利和由此產(chǎn)生的“后發(fā)優(yōu)勢”。如果對比我國遭受的所謂“不公正”待遇，在巨大的“紅利”面前，也許就算不得什么了，更何況公正或不公正不能以一方當事人的偏好和得失為標準。相反，如果我們總是把注意力放在所謂“不公正”待遇上，以自身的理解和利益得失去衡量WTO規(guī)則，就會變得狹隘、敏感、情緒化，甚至喪失理性。

第三，世界貿(mào)易組織與聯(lián)合國、世界銀行、國際貨幣基金組織等國際組織有所不同，不存在被幾個大國控制的可能。在WTO內(nèi)部，成員之間一律平等，規(guī)則和程序公開透明，所有糾紛都局限于貿(mào)易領(lǐng)域，與一國的政治、軍事、外交等沒有直接的必然聯(lián)系。爭端解決機制具有較強的公正性和權(quán)威性，“反向協(xié)商一致”原則又可以確保裁決的通過和有效執(zhí)行。試想，如果WTO缺乏起碼的公正性和權(quán)威性，其成員必然會越來越少，可現(xiàn)實是越來越多，就連長期游離于這一體系之外的俄羅斯，經(jīng)過不懈的努力也加入了這一行列。在這樣的規(guī)則背景下，如果對某一貿(mào)易糾紛做出不適當?shù)慕庾x，把某國的政治、經(jīng)濟、文化、軍事、外交，甚至意識形態(tài)等因素都與貿(mào)易糾紛聯(lián)系在一起，不僅無助于問題的解決，還可能導致情緒化，產(chǎn)生誤導，于事無補。即使這些因素客觀上存在，但也只能是“動因”，不能成為“依據(jù)”。

不可否認的是，當今的國際秩序是以美國為首的西方國家主導的。而這一秩序的建立是從近代開始的。相反，我國卻從近代開始走向衰落，遭到西方列強的侵略，強迫中國簽訂了一系列不平等條約，淪為半殖民地。中國古代悠久燦爛的文明及近代快速的衰落，與西方國家形成了強烈的反差。面對歷史與現(xiàn)實，國人內(nèi)心世界充滿了復雜的矛盾。伴隨著中國的崛起，這種矛盾并沒有得到相應(yīng)的化解。其原因主要在于中國的崛起無疑會挑戰(zhàn)現(xiàn)有的國際秩序，這是以美國為首的西方國家所不能接受的，也是“中國威脅論”在國際上被大肆炒作的原因所在。因此，他們必然會對中國的崛起設(shè)置層層障礙，不僅在經(jīng)貿(mào)領(lǐng)域通過T P P主導并整合亞太區(qū)域經(jīng)濟和貿(mào)易，稀釋中國的區(qū)域影響力，在外交、軍事等領(lǐng)域的積極介入，近年來也得到了充分的體現(xiàn)。近期周邊一些國家有恃無恐地在島嶼和領(lǐng)海問題上聯(lián)合起來與中國叫板，并與美國頻繁舉行聯(lián)合軍演，與美國插手亞洲事務(wù)，重返亞太的戰(zhàn)略相配合，其目的明顯是為了遏制中國。

強國心切，障礙重重，在中國崛起的過程中將會是一種“常態(tài)”，我們必須對此有清醒的認識和充分的心理準備。歷史上的大國崛起，往往不存在意識形態(tài)上的對立，承認并充分利用現(xiàn)有國際秩序來發(fā)展壯大自己，而不是急于挑戰(zhàn)或改變現(xiàn)有的國際秩序。當今的國際秩序存在著諸多的不公平和不合理，美國的單邊主義，雙重標準和霸權(quán)主義大行其道，美國實際上在充當著“世界政府”的角色。這樣的現(xiàn)實將會在相當長的時期存在。這不僅是因為美國的綜合實力在相當長的一段時間里難以被取代，還在于國際秩序的更替同國內(nèi)制度的變遷一樣，都存在著“路徑依賴”的問題。在國際范圍內(nèi)組建合法的“世界政府”成為不現(xiàn)實的情況下，美國主導的國際秩序也許就是“次優(yōu)”，因為不盡合理的秩序畢竟還是優(yōu)于無秩序。同時我們也應(yīng)當看到，秩序的維護是需要成本的，而這種成本的付出必然要從其主導的秩序中獲取“紅利”，認識這一點有利于理性面對我們崛起過程中所面臨的種種困境，也有利于理解“韜光養(yǎng)晦”的深刻內(nèi)涵。

在稀土貿(mào)易糾紛中，我國限制稀土出口的理由無疑是正當?shù)?。這就是我們中國稀土資源占全球總量36%，但卻承擔著全球90%以上的稀土供應(yīng)。國內(nèi)的無序開采導致競爭性低價出口，環(huán)境急劇惡化。而美國儲有豐富稀土資源，卻大量進口；日本則趁機大量囤積。從國內(nèi)來看，我國限制稀土出口是無可指責的。但不要忘記，我們已經(jīng)融入到了世界經(jīng)濟貿(mào)易體系之中，國內(nèi)的任何政策措施都必須符合國際游戲規(guī)則。WTO在對我國限制9種工業(yè)原材料出口糾紛案中，之所以沒有采納中方的訴求，一是我們?nèi)胧烙谐兄Z；二是我們采取的措施導致了國內(nèi)外的價格歧視。WTO對我國限制9種工業(yè)原材料出口糾紛案的不利裁決帶給我們的最大啟示，不在于我們?nèi)胧莱兄Z的輕率或考慮不周，因為我們倉促入世沒有經(jīng)驗；也不在于我們以資源和環(huán)境保護為由援引例外條款的理由不正當，因為WTO并不絕對禁止；而在于我們所采取的措施導致了國內(nèi)外的不公平競爭，從而違反了WTO的基本原則。

我國礦產(chǎn)資源的開采，長期存在低安全保障、低資源稅、低環(huán)境保護費、高礦難發(fā)生等一系列與國際不接軌的做法，使國內(nèi)企業(yè)在資源價格上形成了明顯的競爭優(yōu)勢，而國內(nèi)的一些大企業(yè)在拿到配額之后，又可以高價出口獲取巨額利潤，其結(jié)果是利潤流入了個別企業(yè)，污染留給了當?shù)?，危險留給了礦工，損失留給了國家。我們援引保護資源和環(huán)境的例外條款之所以沒有被采納，最主要的并不是因為我們的承諾，而是在于援引這一例外條款的同時，沒有做到國內(nèi)外的一視同仁。WTO要求成員方在采取貿(mào)易限制措施的同時，必須也對其國內(nèi)該可用竭資源的生產(chǎn)或消費予以同樣限制，即“此類措施與限制國內(nèi)生產(chǎn)或消費一同實施”，不能在情況相同的國家之間造成不合理的歧視，或者是變相的貿(mào)易限制。而國內(nèi)如此低的開采成本導致如此低的價格，無法產(chǎn)生限制生產(chǎn)和消費的作用。

有數(shù)據(jù)顯示，2011年夏季，由于中國實行出口配額，全球稀土價格曾一度飆升，中國氧化釹（稀土中的一種元素）的平均出口價格為每千克321美元，比國內(nèi)價格高了66%，比2010年同期的出口價格高了563%，之后隨著中國以外地區(qū)產(chǎn)能的擴大，稀土價格才開始下滑。而在國內(nèi)稀土開采分離的化學過程產(chǎn)生大量污染物，對環(huán)境造成極大破壞。在稀土資源豐富的江西省，2011年稀土主營收入329億元，利潤為64億元，然而僅贛州一個地區(qū)因為稀土開采造成的環(huán)境污染，礦山環(huán)境恢復性治理費用就高達380億元以上。然而去年江西省全省出口稀土不到10億美元(約合63億元人民幣)，即其出口利潤很難彌補環(huán)境的損失。這一系列問題的產(chǎn)生，應(yīng)當從國內(nèi)的制度結(jié)構(gòu)中去找，不能把矛頭都指向國外，根子還在于我國市場化改革的嚴重滯后。

目前，我國市場化改革存在的最大問題，一是是權(quán)力對市場的過度介入而導致的官商勾結(jié)和壟斷的形成，致使市場機制扭曲，公平競爭的環(huán)境遭到嚴重破壞；二是要素市場沒有真正建立，資源價格與國際市場不接軌，導致價格競爭的不公平。而在國內(nèi)所形成的商業(yè)習慣甚至潛規(guī)則下意識地就會應(yīng)用到國際中去，認為以往WTO對我國的各項裁決，幾乎都是基于違反公平競爭的原則。試想，如果國內(nèi)某企業(yè)在不交租（不動產(chǎn)），少交稅或費，享受低廉的原材料價格和優(yōu)惠貸款等特殊政策條件下生產(chǎn)產(chǎn)品并出口，在國際貿(mào)易中是否算公平。因此，從長期發(fā)展來看，為減少貿(mào)易糾紛和WTO的不利裁決，在國內(nèi)必須進一步深入推進市場化改革，尤其是要素市場的改革，讓政府的職能回歸，讓企業(yè)真正走向市場，建立公平公正的競爭環(huán)境。

我國入世承諾的實質(zhì)是進行“市場化改革”的承諾，最終實現(xiàn)與WTO的完全接軌，這是“本”，所附的期限和條件只不過是“標”。要真正融入國際市場并符合WTO的要求，還在于國內(nèi)市場化改革的深化及成功與否。坐等2016年后“市場經(jīng)濟地位”的自然取得是幼稚的，經(jīng)濟的全球化必然要以市場化和法治化為基礎(chǔ)建立國際秩序，中國在未來的發(fā)展中必須深入市場化改革，在規(guī)則上和觀念上實現(xiàn)與國際真正接軌，否則會陷入無休止的貿(mào)易糾紛之中。

稀土貿(mào)易糾紛案雖已進入法律程序，根據(jù)國際糾紛的訴訟程序，一般國際貿(mào)易爭端都需要2～3年時間才能有結(jié)果。對該案不論是觀望、等待還是抱有樂觀的期待都是不可取的，也是不負責任的。我們應(yīng)當充分利用這段時間，在進一步深化改革的同時，整頓和調(diào)整稀土產(chǎn)業(yè)的政策，加強監(jiān)管，提高行業(yè)集中度，從源頭著手，征收高額的資源稅和環(huán)境保護稅，降低國內(nèi)外的差價，避免稀土走私和低價流失，轉(zhuǎn)而可以鼓勵稀土生產(chǎn)企業(yè)在技術(shù)領(lǐng)域加大投入，提高對稀土的深加工能力和產(chǎn)品的技術(shù)含量，最終提高行業(yè)競爭力。即使我們在該案中敗訴，也可以從容應(yīng)對，實現(xiàn)了稀土產(chǎn)業(yè)的轉(zhuǎn)型，雖敗猶榮。