我國報刊監(jiān)管的問題與對策

文/王亦君

作為傳媒業(yè)的重要組成部分，報刊在我國政治、經(jīng)濟、社會生活中，發(fā)揮著越來越重要的作用。由于報刊有很強的意識形態(tài)屬性，一直以來，對于報刊的監(jiān)管，國內(nèi)外都給予高度重視。黨和政府對報刊的監(jiān)管，從創(chuàng)辦到出版，從印刷到審讀，都有嚴格的規(guī)定，形成了一套比較規(guī)范的、行之有效的監(jiān)管體系。隨著社會的發(fā)展，信息技術的進步，現(xiàn)有的監(jiān)管體系也遇到了一些問題。在新聞出版業(yè)改革和促進文化大發(fā)展的背景下，研究和解決好這些問題，對保證報刊的正確輿論導向、促進報刊業(yè)的健康發(fā)展意義重大。

一、報紙、期刊出版監(jiān)管現(xiàn)狀

根據(jù)《報紙出版管理規(guī)定》和《期刊出版管理規(guī)定》，我國對報紙、期刊實行嚴格的審批準入制度和主管主辦單位制度，形成了我國報紙、期刊監(jiān)管制度的特色。

報紙、期刊出版后施行審讀制度和事后追懲制度。報紙、期刊審讀是新聞出版行政部門和報紙、期刊主管單位在報紙、期刊出版后組織有關人員，依法對報紙、期刊出版質(zhì)量進行的審閱和評定，是對報紙、期刊實施事后追懲的前提和依據(jù)。同時，通過報紙、期刊審讀制度的執(zhí)行，可以更好地貫徹落實報紙、期刊監(jiān)管中的重大選題備案等制度。

我國還對報紙、期刊實行年檢制度。報紙、期刊均須在每年2月1日至3月31日在登記地進行年度核驗。省、自治區(qū)、直轄市新聞出版行政部門負責對本行政區(qū)域的報紙、期刊實施年度核驗。年度核驗內(nèi)容包括報紙、期刊出版單位及其所出版報紙、期刊登記項目、出版質(zhì)量、遵紀守法情況、新聞記者證和記者站管理等。不予通過年度核驗的，由新聞出版總署撤銷其《報紙出版許可證》、《期刊出版許可證》，所在地省、自治區(qū)、直轄市新聞出版行政部門注銷登記。未通過年度核驗的，報紙、期刊出版單位自第二年起停止出版該報紙、期刊。

二、報紙、期刊出版監(jiān)管面臨的主要問題

我國現(xiàn)有的報刊監(jiān)管制度與國外相比，特色鮮明，行之有效，但也存在一些問題。

一是缺乏科學的報刊質(zhì)量評價體系。長期以來，我們對報刊質(zhì)量的監(jiān)管缺少規(guī)范性的標準。2010年12月8日，為有效指導新聞出版行政部門開展報紙期刊的出版質(zhì)量綜合評估工作，新聞出版總署制定和頒布了《報紙期刊出版質(zhì)量綜合評估辦法（試行）》（新出字[2010]294號）的文件，表明我國在報刊質(zhì)量評價體系方面有了重大突破。

二是報刊“只生不死”現(xiàn)象嚴重，淘汰機制偏軟。雖然2005年出臺的《報紙出版管理規(guī)定》和《期刊出版管理規(guī)定》對報紙、期刊退出機制作出了規(guī)定。但是，就目前執(zhí)行情況看，不犯重大的政治性錯誤一般就不會被停辦。由于近些年，我國對于報紙、期刊基本處于停止審批準入的狀態(tài)，報紙、期刊號成為社會稀有資源，報紙、期刊主管主辦部門和經(jīng)營單位基本不會主動要求所管報刊退出。因社會對刊號的需求太過強烈，于是尋租現(xiàn)象時有發(fā)生，所以，規(guī)定的退出機制實施起來很難，實施難度很大。

三是一號多刊的現(xiàn)象仍然存在。新聞出版總署對此十分重視，采取了很多措施，取得了一定成果，但還是難以徹底根除。主要原因：一是報紙、期刊審批準入壁壘過高、刊號控制過嚴，使本刊報道容量嚴重的不足的情況無法解決，只好以一號多刊的形式解決；二是經(jīng)濟利益驅(qū)動，正是由于“一號難求”，有些報紙、期刊特別是期刊出版單位，經(jīng)受不了利益的誘惑，打政策擦邊球，改變刊期，給刊號尋租。

四是數(shù)字報紙、期刊監(jiān)管有待加強。在數(shù)字技術的影響下，數(shù)字報紙、期刊出版漸成氣候，逐步形成新的產(chǎn)業(yè)模式。如對以手機作為終端載體的手機報的監(jiān)管，就存在著很多特殊性，給監(jiān)管帶來諸多挑戰(zhàn)。無論是短信、彩信版手機報，還是WAP版手機報，都極有可能夾帶不良信息，而這些信息的傳播者身份相對較為隱蔽。我國尚未實行手機實名制，這也給事后追查帶來較大難度。對于類似手機報的數(shù)字出版?zhèn)鞑?，我國的相關監(jiān)管政策法規(guī)仍處于空白狀態(tài)，這種意識形態(tài)風險極大，給監(jiān)管部門提出了新課題。

三、如何進一步加強報紙、期刊出版監(jiān)管

一是對報刊科學分類，按不同類別的特點制定相應的監(jiān)管辦法。我國1800多種報紙，有黨報、晚報、都市報、行業(yè)報等多種類別，這些類別里有國家級的，也有省級、地市級的，有事業(yè)單位，也有轉(zhuǎn)成企業(yè)的。9800多種雜志，分類復雜。報刊分類混亂，缺少科學性和統(tǒng)一性，給監(jiān)管帶來很大困難。在監(jiān)管實踐中，建議根據(jù)實際情況，將報刊分為宣傳導向型、服務社會型、產(chǎn)業(yè)經(jīng)營型三類。要運用科學規(guī)范合理的監(jiān)管手段對其進行管理，對宣傳導向型報刊的監(jiān)管需把握其喉舌性質(zhì)、黨管干部體制、輿論導向職能。要深化勞動人事、收入分配和社會保障體制改革，加大國家投入，建立高效的內(nèi)部運作機制，增強活力，提高投入效益。要創(chuàng)新體制，轉(zhuǎn)換機制，讓其面向市場，實行獨立經(jīng)營，照章納稅，自負盈虧。

二是進一步完善報刊退出機制，增強行業(yè)內(nèi)部的競爭。從報紙、期刊發(fā)展的狀況來看，缺乏退出機制，已經(jīng)成為報紙、期刊業(yè)健康發(fā)展的頑疾，成為深化報紙、期刊改革的一大障礙。長期以來，我國一直呼喚報紙、期刊退出機制。經(jīng)過長時間醞釀，我國報紙、期刊主管部門于2005年11月份正式發(fā)布了新的《報紙出版管理規(guī)定》和《期刊出版管理規(guī)定》，新的規(guī)定中首次提出了三項報紙、期刊退出的制度：一是休刊制度，報紙休刊超過180天，期刊休刊超過一年仍不能正常出版的；二是評估制度，報紙、期刊出版質(zhì)量未達到規(guī)定標準或者不能維持正常出版活動的；三是年檢制度，未通過年檢的報紙、期刊出版單位自第二年起停辦該報紙、期刊，不按規(guī)定參加年檢的，經(jīng)催告仍未參加的。以上規(guī)定，執(zhí)行起來還有很多問題需要解決，報刊退出機制需要進一步完善。

三是進一步完善法制化建設。法制化建設是依法監(jiān)管的基礎。近幾年，我國新聞出版領域的法制化建設推進速度較快，各項法律、法規(guī)和部門規(guī)章不斷健全，依法監(jiān)管的意識也在逐步提高。但是，從我國新聞出版行政管理的實踐看，在法制建設方面還存在諸多不足，不能較好地服務于出版業(yè)的發(fā)展需要。進一步加強出版監(jiān)管的法制化建設、提高依法監(jiān)管水平，任務緊迫。應該積極推動出版領域法律層面立法工作，繼續(xù)完善修訂現(xiàn)有新聞出版法規(guī)。應盡快結(jié)合我國新聞出版監(jiān)管實踐，及時制定與指導我國新聞出版監(jiān)管的“一法四條例”等行政法規(guī)相配套的法規(guī)、規(guī)章。同時在修訂其他相關法律法規(guī)時，應高度重視新聞出版業(yè)的需要，切實保障新聞出版業(yè)的健康繁榮有序發(fā)展。

四是加強行業(yè)自律，突出行業(yè)協(xié)會的管理職能。西方國家在新聞監(jiān)管方面的一個重要特點就是通過行業(yè)協(xié)會完成多項監(jiān)管任務。涉及報刊的編、印、發(fā)等各個環(huán)節(jié)，都有各自的行業(yè)協(xié)會。行業(yè)協(xié)會基本職能包括維權、服務、溝通、公正和監(jiān)督。主要作用：一是維護會員的合法權益，向政府建議制定有關保護和發(fā)展行業(yè)行為的政策；二是為會員提供多種多樣的服務，如經(jīng)濟信息、市場預測、技術指導、人員培訓等；三是協(xié)調(diào)行業(yè)內(nèi)部關系，根據(jù)行業(yè)發(fā)展，制定行規(guī)公約，制定專業(yè)或行業(yè)標準等。

我國的報刊行業(yè)協(xié)會，和其他行業(yè)協(xié)會一樣，帶有半官方性質(zhì)，協(xié)會的領導多由離退休的行業(yè)管理部門的領導擔任。這些協(xié)會對行業(yè)的服務做了大量工作，對行業(yè)的發(fā)展做了很多貢獻。但監(jiān)管工作主要是由行業(yè)政府管理部門負責，行業(yè)協(xié)會基本沒有監(jiān)管職能。因此，在報刊監(jiān)管方面，可以增強和發(fā)揮行業(yè)協(xié)會的管理職能。

1.郎勁松.中國新聞政策體系研究[M].北京：新華出版社，2003:159.

2.田大憲.新聞輿論監(jiān)督研究[M].北京：中國社會科學出版社，2002:201.