論政府采購立法的問題及解決路徑

任遠(yuǎn)增

（蘇州大學(xué) 政治與公共管理學(xué)院，江蘇 蘇州 215123）

政府采購一般指的是各級(jí)政府及其所屬實(shí)體為提供社會(huì)公共產(chǎn)品和服務(wù)及滿足自身需要，在財(cái)政監(jiān)督下使用公共資金、以招標(biāo)方式從國內(nèi)、國際市場(chǎng)上購買所需商品和勞務(wù)的經(jīng)常性行為，它具有公共性、公益性、公開性、集中性等特征。政府采購的當(dāng)然主體是各級(jí)政府部門和所屬機(jī)構(gòu)。然而，出現(xiàn)了公共機(jī)構(gòu)尤其是政府部門及其官員追求自身的組織目標(biāo)或自身利益而非公共利益或社會(huì)福利的現(xiàn)象。[1]223沃爾夫認(rèn)為，政府機(jī)構(gòu)作為公共部門，它的不當(dāng)行為理所應(yīng)當(dāng)?shù)剡m用非市場(chǎng)理論來分析其行為的缺陷。內(nèi)部性或組織目標(biāo)是使機(jī)構(gòu)中的全體成員發(fā)揮最大機(jī)構(gòu)職能的重要因素，在非市場(chǎng)條件下，“內(nèi)部性”使得機(jī)構(gòu)供給曲線放大——提高機(jī)構(gòu)成本，使其高于技術(shù)上的成本，導(dǎo)致較高的單位成本和比社會(huì)有效水平更低的非市場(chǎng)產(chǎn)出水平，這樣就產(chǎn)生了非市場(chǎng)缺陷。[2]本文關(guān)注點(diǎn)即為政府采購立法關(guān)聯(lián)性問題。

一、政府采購立法的問題表現(xiàn)

問題一：政府采購立法的部門性

布坎南和塔洛克認(rèn)為，通過集體選擇強(qiáng)加給個(gè)人的外部成本，也許會(huì)比以往所能預(yù)期的純粹私人行動(dòng)在任何可接受的法律框架范圍內(nèi)產(chǎn)生的外部成本大的多。[3]88部分公共選擇理論學(xué)者認(rèn)為，作為公共政策或決策執(zhí)行機(jī)構(gòu)的行政機(jī)構(gòu)及其官員本身也有自身利益需求，盡管公共政策能部分解決一些社會(huì)不公正現(xiàn)象，但它無形中也加劇了這種不公并且有讓該種現(xiàn)象蔓延的趨勢(shì)。[1]225關(guān)于政府采購的立法，不可避免地來自于決策過程，參與立法的多數(shù)主體的意愿將毋庸置疑地置于少數(shù)人的意愿之上。如若采購立法這一過程置于特殊集團(tuán)的干預(yù)之下，此時(shí)的政府完全有動(dòng)機(jī)和可能做出舍棄“大我”成全“小我”的行為?！读⒎ǚā返?1條規(guī)定：“國務(wù)院各部、委員會(huì)、中國人民銀行、審計(jì)署和具有行政管理職能的直屬機(jī)構(gòu)，可以根據(jù)法律和國務(wù)院的行政法規(guī)、決定、命令，在本部門的權(quán)限范圍內(nèi)，制定規(guī)章?！辈块T具有對(duì)采購進(jìn)行立法的法定權(quán)力。在眾多利益主體中，部門利益由于其存在的廣度和深度受到廣泛的矚目?？v觀我國現(xiàn)有的部門關(guān)于采購的規(guī)章規(guī)定，眾多的部門規(guī)章對(duì)采購都作了有利于本部門的規(guī)定，政府采購立法已被部門化了。

問題二：政府采購立法的不嚴(yán)謹(jǐn)

采購立法的部門性的直接后果就是立法的簡(jiǎn)單化、不嚴(yán)謹(jǐn)。部門立法并無詳細(xì)的輪廓，具體條文簡(jiǎn)單，人為可控性大，忽略了法律的嚴(yán)謹(jǐn)性。立法的不嚴(yán)謹(jǐn)帶來的最大的問題就是制度漏洞和監(jiān)督缺位，阻礙了政府采購領(lǐng)域的健康發(fā)展。有些采購主體鋪張浪費(fèi)，做出一些不符合法律規(guī)定的重復(fù)和盲目的采購舉措。制度漏洞還會(huì)引發(fā)地方保護(hù)主義和不公平競(jìng)爭(zhēng)。由于法律條文過于輪廓化，部分采購主體對(duì)采購的對(duì)象和范圍作出只限定于本區(qū)域的規(guī)定，極大地阻礙了資源的合理配置，由于政府采購的公共性，給市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)帶來惡劣的影響。《政府采購法》第五十八條規(guī)定：“投訴人對(duì)政府監(jiān)督管理部門的投訴處理決定不服或者政府采購監(jiān)督管理部門逾期未作處理的，可以依法申請(qǐng)行政復(fù)議或者向人民法院提起行政訴訟?！钡@項(xiàng)規(guī)定對(duì)投訴人的主體資格未作明確規(guī)定，導(dǎo)致法院無法精確劃定投訴人范圍，在遇到相關(guān)案件時(shí)無法可依。關(guān)于投訴主體，根據(jù)《政府采購法》第五十一條、第五十二條的規(guī)定，認(rèn)為政府在采購過程中損害了它的顯性和隱形權(quán)利的單位都有投訴權(quán)，這個(gè)規(guī)定過于籠統(tǒng)模糊。在界定投訴主體的身份方面存在困難，像法律條文當(dāng)中提到的隱形權(quán)利由于其取證的困難性，且屬于預(yù)期的權(quán)利，在被接納為投訴主體方面存在現(xiàn)實(shí)操作的難度。值得一提的是，大部分的受損害行為都發(fā)生在潛在利益主體上，皆由于取證和實(shí)踐的限制被排除在政府采購行政訴訟原告的行列外。[4]投訴主體受到限制，無形中排斥了部分潛在權(quán)益受損的當(dāng)事人，難以保障相關(guān)當(dāng)事人的合法權(quán)益。

二、政府采購立法問題的原因分析

（一）公共決策本身存在缺陷

公共決策本身的復(fù)雜性，使得多數(shù)人共同決策成為風(fēng)險(xiǎn)成本平攤的一種極佳方式，阿羅認(rèn)為：“沒有一種投票制度能以令人滿意的方式溝通個(gè)人與集體，因而十全十美的民主政治是不存在的”。[5]8韋默和維寧在《政策分析》中指出：“無論是直接民主制還是間接民主制都有其內(nèi)在缺陷：前者中固有的問題有周期循環(huán)或投票悖論和偏好顯示是否真實(shí)問題；后者中固有的問題主要是被選出的代表由于其‘經(jīng)濟(jì)人’特性而追求自身利益的最大化，而不是選民或公共利益的最大化；而選民卻難以對(duì)其實(shí)施有效的監(jiān)督?！盵6]由此可以看出，政策產(chǎn)生過程存在缺陷，采購立法作為一種公共決策也未能幸免。

（二）政府采購法存在問題多多

我國目前的《政府采購法》總體而言有幾大問題：首先，操作性的匱乏。采購法大體上只是對(duì)相關(guān)問題僅作了大致的規(guī)定，但是對(duì)具體的標(biāo)準(zhǔn)和程序并沒有給出相應(yīng)的規(guī)定，導(dǎo)致的后果即為空有其名，并不能保證工作落實(shí)到實(shí)處；其次，監(jiān)督范圍的狹窄。按照管理學(xué)的原則，在一項(xiàng)活動(dòng)實(shí)施前首先應(yīng)做的是制定恰當(dāng)?shù)目刹僮鞯挠?jì)劃，而《政府采購法》作為一項(xiàng)實(shí)體法并未對(duì)采購之前的計(jì)劃編制和采購結(jié)束的合同履行情況作出監(jiān)督規(guī)定，只是把最核心的采購內(nèi)容和人員技能素質(zhì)納入其中，這樣無疑顧此失彼有失偏頗；再次，政府采購過程中沒有構(gòu)建完整的監(jiān)督體系。導(dǎo)致采購立法失效的最關(guān)鍵的原因還在于監(jiān)督機(jī)關(guān)的權(quán)限過小。政府采購是政府實(shí)現(xiàn)自身職能的一個(gè)必經(jīng)環(huán)節(jié)，鑒于政府采購的特殊性，一般采購金額較大，需謹(jǐn)慎待之，除了政府采購部門要嚴(yán)格自律外，監(jiān)督部門的職責(zé)履行程度至關(guān)重要。但是，現(xiàn)實(shí)中卻出現(xiàn)職責(zé)重要度和權(quán)限大小不匹配的情況，導(dǎo)致監(jiān)督部門有心無力，在一定程度上也導(dǎo)致了監(jiān)督的弱化?！墩少彿ā穬H對(duì)諸如財(cái)政部門、監(jiān)察部門、審計(jì)部門作出其是明確的政府采購活動(dòng)的主體的相關(guān)規(guī)定，對(duì)其他形式的外部監(jiān)督僅以非?；\統(tǒng)的表述概括：“任何單位和個(gè)人對(duì)政府采購活動(dòng)中的違法行為，有權(quán)控告和檢舉，有關(guān)部門、機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)依照各自職責(zé)及時(shí)處理?！蔽覀儾慌懦嚓P(guān)部門的自律性，但是在推行自律化的同時(shí)我們也在承擔(dān)一定的風(fēng)險(xiǎn)。沒有實(shí)質(zhì)的約束會(huì)滋生出懶惰和隨行腐敗的土壤，沒有約束等于給予權(quán)力，而先哲孟德斯鳩有云，絕對(duì)的權(quán)力導(dǎo)致絕對(duì)的腐敗。[7]

三、關(guān)于政府采購立法問題的解決路徑

（一）讓立法從分散走向統(tǒng)一

政府采購立法對(duì)國家和地方的發(fā)展很重要，它是管理公共支出、調(diào)節(jié)社會(huì)經(jīng)濟(jì)生活的一種重要手段，所以建立完善的政府采購體系尤為重要?？v觀諸國，雖然也有眾多部門規(guī)章對(duì)采購作出一些規(guī)定，但都是在統(tǒng)一的大框架下進(jìn)行，而我國尚未有這樣的大框架?，F(xiàn)有的《政府采購法》并不完善，而且有時(shí)候在具體的采購執(zhí)行中，部門法規(guī)甚至是和《政府采購法》沖突的，整頓部門法規(guī)規(guī)章，能夠給《政府采購法》提供一個(gè)良好的實(shí)施環(huán)境。對(duì)部門法規(guī)進(jìn)行及時(shí)的清理能為《政府采購法》的實(shí)施掃清障礙，完善本法。同時(shí)就《政府采購法》本身而言，應(yīng)對(duì)關(guān)于政府采購基本方面如政府采購監(jiān)督管理體制、采購的界定、采購方式、采購對(duì)象、采購主體、政府采購合同、采購法律救濟(jì)等作出具體的規(guī)定，這些規(guī)定是有效地實(shí)施法律的前提和基礎(chǔ)。在此基礎(chǔ)上，可以由國務(wù)院出臺(tái)相關(guān)的實(shí)施細(xì)則和辦法作為對(duì)《政府采購法》的補(bǔ)充和完善，同時(shí)還得完善其他相關(guān)的配套法律。至于落實(shí)到地方和部門，其他的部門法規(guī)規(guī)章在與上位法即《政府采購法》不沖突的情況下，可以根據(jù)地方的特點(diǎn)作出一些具體而適宜的變通。

（二）讓監(jiān)督貫穿于執(zhí)法之始終

首先要建立起鼓勵(lì)和保護(hù)社會(huì)監(jiān)督的環(huán)境。監(jiān)督分為多種，總體而言可以歸結(jié)為個(gè)人的監(jiān)督，如消費(fèi)者、投資者、勞動(dòng)者、社會(huì)公眾等；社會(huì)團(tuán)體的監(jiān)督，如工會(huì)、投標(biāo)企業(yè)的監(jiān)督等，自主的媒體平臺(tái)會(huì)帶來強(qiáng)勢(shì)的監(jiān)督勢(shì)頭。要加強(qiáng)政府采購的監(jiān)督必須雙管齊下，將社會(huì)監(jiān)督和專門監(jiān)督有機(jī)結(jié)合起來，特別要注意引入公民社會(huì)的力量來合理制約政府部門的權(quán)力?？梢钥紤]引入并擴(kuò)展的是企業(yè)間的監(jiān)督。在目前監(jiān)督形勢(shì)嚴(yán)峻，現(xiàn)狀不容樂觀的情況下，鼓勵(lì)投標(biāo)企業(yè)相互之間的監(jiān)督不僅具有積極意義也具備可行性。其次要關(guān)注監(jiān)督的有效性。政府采購監(jiān)督屬于政府采購范圍中的內(nèi)容，它應(yīng)屬于一種職責(zé)行為，它最終的目的是為了順利實(shí)現(xiàn)政府采購流程，則它必須是由政府采購監(jiān)督對(duì)象所實(shí)施的行為。不可盲目實(shí)施監(jiān)督，要注意對(duì)象的標(biāo)的性。政府采購監(jiān)督內(nèi)容會(huì)產(chǎn)生法律后果。這種法律行為包括權(quán)利的變更、法律關(guān)系主體的變更等。沒有法律效力和結(jié)果的行為不應(yīng)納入監(jiān)督范圍，在實(shí)施監(jiān)督時(shí)要避免無的放矢。明確目的的監(jiān)督才能更加精確的實(shí)施監(jiān)督。最終落實(shí)起來還是要從程序著手，規(guī)定政府采購監(jiān)督標(biāo)準(zhǔn)及程序。監(jiān)督標(biāo)準(zhǔn)的確定要符合政府采購的規(guī)律，不能顧此失彼，同時(shí)要注意主客觀相結(jié)合。這種新程序規(guī)范要符合制定法律的目的，在受理、聽證等相關(guān)程序上要和傳統(tǒng)的訴訟程序區(qū)別開來。

[1]陳振明.公共管理學(xué)[M].北京：中國人民大學(xué)出版社，2005.

[2]查爾斯·沃爾夫.市場(chǎng)或政府：權(quán)衡兩種不完善的選擇[M].謝旭，譯.北京：中國發(fā)展出版社，1994：58-60.

[3]詹姆斯·M·布坎南.自由、市場(chǎng)和國家[M].吳良健，譯.北京：北京經(jīng)濟(jì)學(xué)院出版社，1988.

[4]肖北庚.政府采購法關(guān)于行政訴訟受案范圍規(guī)定之缺失[J].行政法學(xué)研究，2005（2）：111-115.

[5]Arrow Kenneth J.Social Choice and Individual Values[M].New York：John Wiley&Sons，1951.

[6]David L Weimer，Aidam R Vining.Policy Analysis：Con?cepts and Practice[M].New Jersey：Prentice-Hall Inc，1992：113-130.

[7]孫曙偉，王剛.關(guān)于完善《采購法》的幾點(diǎn)建議[J].市場(chǎng)論壇，2005（5）：76-77.