國(guó)外貸援款項(xiàng)目績(jī)效審計(jì)的探索與思考

何國(guó)烜

國(guó)外貸援款項(xiàng)目績(jī)效審計(jì)的探索與思考

何國(guó)烜

績(jī)效審計(jì)是現(xiàn)代審計(jì)的發(fā)展趨勢(shì)，是我國(guó)未來(lái)審計(jì)工作的發(fā)展方向。分析國(guó)外貸援款績(jī)效審計(jì)開(kāi)展的必要性、存在的問(wèn)題、模式、途徑等可以進(jìn)一步提高外資項(xiàng)目審計(jì)質(zhì)量，同時(shí)有利于探索我國(guó)績(jī)效審計(jì)的新路子，從而更好地實(shí)現(xiàn)審計(jì)為宏觀經(jīng)濟(jì)發(fā)展服務(wù)的目標(biāo)。

國(guó)外貸援款項(xiàng)目；績(jī)效審計(jì)；模式

績(jī)效審計(jì)是現(xiàn)代審計(jì)的發(fā)展趨勢(shì)，也是我國(guó)未來(lái)審計(jì)工作的發(fā)展方向。我國(guó)要全面建設(shè)小康社會(huì)，就要優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和提高效益，保持國(guó)民經(jīng)濟(jì)快速健康發(fā)展。這就要求審計(jì)機(jī)關(guān)不僅要查處違紀(jì)違規(guī)問(wèn)題，更要求在政府管理和績(jī)效方面發(fā)揮重要作用?？?jī)效審計(jì)是現(xiàn)代審計(jì)的主流，是審計(jì)隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的必然產(chǎn)物?？?jī)效審計(jì)已在世界范圍內(nèi)得到廣泛開(kāi)展，并在許多國(guó)家的政府審計(jì)工作中占有相當(dāng)大的比重，且表現(xiàn)出不斷增加的趨勢(shì)。形勢(shì)的發(fā)展對(duì)審計(jì)工作提出了新的要求，審計(jì)機(jī)關(guān)不僅要在查處違法違規(guī)方面履行好職責(zé)，還要在促進(jìn)提高財(cái)政財(cái)務(wù)水平和資金使用效益方面發(fā)揮更大的作用。因此，隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的完善和公共財(cái)政框架的建立，我國(guó)政府審計(jì)機(jī)關(guān)開(kāi)展績(jī)效審計(jì)已是必然。在此背景下，開(kāi)展國(guó)外貸援款項(xiàng)目的績(jī)效審計(jì)有著重要的意義。以下筆者就如何構(gòu)建國(guó)外貸援款項(xiàng)目績(jī)效審計(jì)模式作一些探討。

一、開(kāi)展國(guó)外貸援款項(xiàng)目績(jī)效審計(jì)的必要性和可行性

（一）有利于探索我國(guó)績(jī)效審計(jì)發(fā)展新路子

這與國(guó)外貸援款項(xiàng)目審計(jì)的特殊性和優(yōu)勢(shì)有關(guān)，這些特殊性和優(yōu)勢(shì)具體表現(xiàn)在以下方面：一是國(guó)外貸援款項(xiàng)目審計(jì)不但要遵守國(guó)內(nèi)有關(guān)法規(guī)，而且必須遵循國(guó)際審計(jì)準(zhǔn)則及貸款協(xié)議要求開(kāi)展審計(jì)工作。因此，參與過(guò)國(guó)外貸援款項(xiàng)目審計(jì)的審計(jì)人員會(huì)比較熟悉國(guó)際審計(jì)規(guī)范，了解我國(guó)審計(jì)與國(guó)際審計(jì)的差異，易于促進(jìn)從財(cái)務(wù)審計(jì)向績(jī)效審計(jì)過(guò)渡。二是按照國(guó)際審計(jì)準(zhǔn)則及貸款協(xié)議規(guī)定，對(duì)每一個(gè)項(xiàng)目都必須從開(kāi)始至關(guān)帳每年連續(xù)審計(jì)。因此，參與過(guò)國(guó)外貸援款項(xiàng)目審計(jì)的審計(jì)人員能比較完整地掌握項(xiàng)目執(zhí)行情況，積累項(xiàng)目歷史資料，易于分析和評(píng)價(jià)項(xiàng)目實(shí)施效果。三是國(guó)外貸援款項(xiàng)目涉及領(lǐng)域廣泛，包括農(nóng)、林、水、環(huán)境、衛(wèi)生和基本建設(shè)等各行各業(yè)。既使用財(cái)政專項(xiàng)資金，又是政府重點(diǎn)投資項(xiàng)目。在微觀與宏觀兩方面都有一定代表性，績(jī)效審計(jì)對(duì)象選擇范圍較大。四是國(guó)外貸援款項(xiàng)目審計(jì)兼有對(duì)內(nèi)監(jiān)督和對(duì)外公證的雙重職能。站在與國(guó)際審計(jì)接軌的前沿，其審計(jì)的現(xiàn)代化和質(zhì)量保證對(duì)國(guó)家審計(jì)的整體發(fā)展水平和在國(guó)際審計(jì)中的信譽(yù)都有重要影響。五是AO外資版以及計(jì)算機(jī)審計(jì)數(shù)據(jù)庫(kù)率先在項(xiàng)目審計(jì)領(lǐng)域研發(fā)使用，已建立起管理平臺(tái)和操作平臺(tái)，有利于實(shí)現(xiàn)信息資源共享和交流。因此，國(guó)外貸援款項(xiàng)目績(jī)效審計(jì)具有得天獨(dú)厚的優(yōu)勢(shì)，理應(yīng)成為我國(guó)績(jī)效審計(jì)的突破口和領(lǐng)頭羊。這是因?yàn)閲?guó)外貸援款項(xiàng)目有可研報(bào)告、評(píng)估報(bào)告和項(xiàng)目預(yù)算、年度項(xiàng)目執(zhí)行計(jì)劃等比效齊全的項(xiàng)目文件。這些資料是項(xiàng)目評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)的重要組成部分，審計(jì)人員可以參照這些標(biāo)準(zhǔn)開(kāi)展績(jī)效審計(jì)。例如由世界銀行援助的項(xiàng)目，多年來(lái)世界銀行對(duì)項(xiàng)目管理已形成了一套科學(xué)而嚴(yán)密的程序。因此，現(xiàn)階段對(duì)國(guó)外貸援款項(xiàng)目開(kāi)展績(jī)效審計(jì)，有利于探索我國(guó)績(jī)效審計(jì)的新路子。

（二）有利于提高國(guó)外貸援款項(xiàng)目經(jīng)濟(jì)效益和防范外債風(fēng)險(xiǎn)

國(guó)外貸援款是引進(jìn)外資的重要渠道之一，也是政府對(duì)外開(kāi)放的重要組成部分。當(dāng)前隨著我國(guó)開(kāi)放型經(jīng)濟(jì)的迅速發(fā)展，利用國(guó)外貸援款規(guī)模不斷擴(kuò)大，國(guó)外貸援款在緩解財(cái)政資金短缺、推動(dòng)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、加快基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)步伐、加大政府宏觀調(diào)控力度等方面起到了積極作用。努力提高國(guó)外貸援款項(xiàng)目的經(jīng)濟(jì)效益，推動(dòng)我國(guó)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)優(yōu)化和經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的轉(zhuǎn)變，促進(jìn)國(guó)民經(jīng)濟(jì)持續(xù)穩(wěn)定健康發(fā)展，是我國(guó)利用外資的目的所在，也是防范金融風(fēng)險(xiǎn)、維護(hù)國(guó)家經(jīng)濟(jì)安全的根本途徑。通過(guò)國(guó)外貸援款項(xiàng)目績(jī)效審計(jì)，可以發(fā)現(xiàn)影響實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目經(jīng)濟(jì)效益的障礙，分析和揭示政府在外資運(yùn)用領(lǐng)域存在的普遍性和傾向性問(wèn)題，以便審計(jì)機(jī)關(guān)向各級(jí)政府、主管部門提出合理利用外資的建議，為各級(jí)政府合理、有效利用外資，防范外債風(fēng)險(xiǎn)，加強(qiáng)對(duì)經(jīng)濟(jì)的宏觀調(diào)控，發(fā)揮積極作用。

（三）有利于落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀和促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的轉(zhuǎn)變

“堅(jiān)持以人為本，樹(shù)立全面、協(xié)調(diào)、可持續(xù)的發(fā)展觀，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)和人的全面發(fā)展”是科學(xué)發(fā)展觀的內(nèi)涵。經(jīng)濟(jì)發(fā)展和人口、資源、環(huán)境相協(xié)調(diào)，才能不斷保障和增強(qiáng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的可持續(xù)性。隨著我國(guó)民主與法治進(jìn)程的加快，政府不僅承擔(dān)社會(huì)管理職能，而且還要不斷適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的要求，為社會(huì)提供優(yōu)質(zhì)高效的服務(wù)。為進(jìn)一步強(qiáng)化對(duì)權(quán)力的制約和監(jiān)督，有效地利用資源，實(shí)現(xiàn)決策的科學(xué)化、民主化，這些都要求國(guó)家審計(jì)機(jī)關(guān)在對(duì)財(cái)政財(cái)務(wù)收支合規(guī)合法性進(jìn)行審計(jì)的基礎(chǔ)上，關(guān)注效益，開(kāi)展績(jī)效審計(jì)，促進(jìn)加強(qiáng)宏觀調(diào)控，提高經(jīng)濟(jì)運(yùn)行質(zhì)量和效益，實(shí)現(xiàn)以人為本，全面、協(xié)調(diào)和可持續(xù)的發(fā)展。隨著政府對(duì)經(jīng)濟(jì)管理范圍的不斷擴(kuò)大，國(guó)家的公共支出占國(guó)民生產(chǎn)總值的比例大幅度上升。公眾作為公共資源的所有者，希望獲得政府在使用和管理公共資源的效率和效果方面的信息、要求政府加強(qiáng)使用和管理公共資源的績(jī)效管理的呼聲越來(lái)越高，通過(guò)績(jī)效審計(jì)可以滿足這種需求，可以從獨(dú)立的第三者的角度向公共資源的所有者或其代表以及其他利害關(guān)系人提供客觀公正的信息。

（四）審計(jì)主體和社會(huì)環(huán)境的改善為國(guó)外貸援款項(xiàng)目績(jī)效審計(jì)提供了保障

國(guó)家審計(jì)機(jī)關(guān)成立20多年來(lái)，審計(jì)工作實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)為探索績(jī)效審計(jì)奠定了良好的基礎(chǔ)，傳統(tǒng)財(cái)務(wù)收支審計(jì)與管理學(xué)科的融合也為績(jī)效審計(jì)的開(kāi)展做了技術(shù)準(zhǔn)備。特別是近年來(lái)，審計(jì)人員在開(kāi)展公證審計(jì)的同時(shí)，也逐步探索了對(duì)政府投資、農(nóng)業(yè)、環(huán)保、城市建設(shè)、林業(yè)等不同領(lǐng)域的績(jī)效審計(jì)的考核與評(píng)價(jià)，積累了許多有益的經(jīng)驗(yàn)。同時(shí)，國(guó)際上績(jī)效審計(jì)的發(fā)展也提供了許多可以借鑒的經(jīng)驗(yàn)。世界各國(guó)績(jī)效審計(jì)經(jīng)過(guò)30多年的發(fā)展，形成了一套比較完善的工作規(guī)程和技術(shù)方法。最高審計(jì)機(jī)關(guān)國(guó)際組織和最高審計(jì)機(jī)關(guān)亞洲組織都已發(fā)布了績(jī)效審計(jì)準(zhǔn)則供成員國(guó)參考，各國(guó)之間也加強(qiáng)了對(duì)績(jī)效審計(jì)技術(shù)方法的交流。當(dāng)前社會(huì)環(huán)境的改善為績(jī)效審計(jì)的開(kāi)展提供了有力保障。隨著改革開(kāi)放的不斷深入與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的逐步完善，政府部門接受監(jiān)督已經(jīng)成為一種制度安排，政府行為比以前更加公開(kāi)和透明，愿意向社會(huì)反映其工作的績(jī)效水平，易于接受績(jī)效審計(jì)。社會(huì)公眾對(duì)審計(jì)的關(guān)注提高，績(jī)效審計(jì)結(jié)果公布后更加容易得到社會(huì)公眾的支持。

二、開(kāi)展國(guó)外貸援款項(xiàng)目績(jī)效審計(jì)的難點(diǎn)

《審計(jì)署2008至2012年審計(jì)工作發(fā)展規(guī)劃》把“全面推進(jìn)績(jī)效審計(jì)”列入今后五年審計(jì)工作的主要任務(wù)之一，并提出“到2012年，每年所有的審計(jì)項(xiàng)目都開(kāi)展績(jī)效審計(jì)”。各級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)在近幾年的審計(jì)項(xiàng)目中，績(jī)效審計(jì)工作量占全部審計(jì)工作量的比重逐年上升?？梢?jiàn)無(wú)論是從發(fā)展目標(biāo)上還是從實(shí)際工作安排上，績(jī)效審計(jì)已成為我國(guó)國(guó)家審計(jì)的發(fā)展趨勢(shì)。從這幾年的審計(jì)實(shí)踐表明，績(jī)效審計(jì)取得了一定的成績(jī)，但還處在探索發(fā)展階段，還存在一些問(wèn)題和難點(diǎn)，具體體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：

（一）傳統(tǒng)思想觀念影響績(jī)效審計(jì)的開(kāi)展

我國(guó)的審計(jì)制度是在1980年代初建立的，20多年來(lái)，在政府審計(jì)領(lǐng)域主要是傳統(tǒng)的財(cái)務(wù)和合規(guī)性審計(jì)，雖然審計(jì)署已經(jīng)明確提出，今后五年審計(jì)工作的主要任務(wù)之一就是要積極開(kāi)展績(jī)效審計(jì)，但由于受到一些傳統(tǒng)觀念的影響，各級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)和審計(jì)人員開(kāi)展績(jī)效審計(jì)的積極性不高。一直以來(lái)，各級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)均把對(duì)國(guó)外貸援款項(xiàng)目進(jìn)行年度的公證審計(jì)作為重點(diǎn)工作，每年按時(shí)在較短的時(shí)間內(nèi)完成公證審計(jì)職能是剛性任務(wù)，為按時(shí)完成任務(wù)，僅對(duì)項(xiàng)目財(cái)務(wù)收支的真實(shí)、合法開(kāi)展審計(jì)工作，因此大部分審計(jì)機(jī)關(guān)不同程度地存在重公證審計(jì)、輕績(jī)效審計(jì)的現(xiàn)象，在這一思想的指導(dǎo)下，審計(jì)人員在審計(jì)實(shí)務(wù)中側(cè)重于對(duì)項(xiàng)目的賬務(wù)收支審計(jì)。同時(shí)，以查處問(wèn)題為導(dǎo)向的審計(jì)項(xiàng)目評(píng)價(jià)機(jī)制也阻礙績(jī)效審計(jì)開(kāi)展。國(guó)外貸援款項(xiàng)目經(jīng)過(guò)前期評(píng)估、專家評(píng)審、世行審核等一系列工作，項(xiàng)目舞弊的幾率相對(duì)減少，開(kāi)展績(jī)效審計(jì)查處的問(wèn)題不多或達(dá)不到評(píng)先加分的條件，導(dǎo)致審計(jì)機(jī)關(guān)和人員對(duì)績(jī)效審計(jì)的熱情不高。財(cái)務(wù)收支審計(jì)歷來(lái)是我國(guó)政府審計(jì)的主要內(nèi)容，占了大頭，成為媒體及大眾關(guān)注的重點(diǎn)，而對(duì)績(jī)效審計(jì)的關(guān)注相對(duì)比較少，對(duì)績(jī)效審計(jì)的概念還比較模糊，認(rèn)識(shí)還比較陌生，相當(dāng)一部分人認(rèn)為績(jī)效問(wèn)題不是違法問(wèn)題，審計(jì)機(jī)關(guān)無(wú)須介入，甚至一些人認(rèn)為績(jī)效審計(jì)是西方國(guó)家的產(chǎn)物，不符合中國(guó)現(xiàn)有的財(cái)務(wù)收支不夠真實(shí)的國(guó)情，在現(xiàn)有公證審計(jì)任務(wù)非常繁重的情況下沒(méi)有必要開(kāi)展績(jī)效審計(jì)。

（二）尚未建立績(jī)效審計(jì)的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)體系

我國(guó)從成立審計(jì)機(jī)關(guān)以來(lái)，雖然規(guī)定了對(duì)國(guó)家的財(cái)政、財(cái)務(wù)收支的真實(shí)性、合法性和效益性進(jìn)行審計(jì)，但是其中關(guān)于績(jī)效審計(jì)的規(guī)定不夠詳細(xì)，不具有實(shí)際操作性，在實(shí)際審計(jì)工作過(guò)程中有許多問(wèn)題無(wú)章可循。當(dāng)前，開(kāi)展績(jī)效審計(jì)的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)均是用被審計(jì)對(duì)象的行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)作為參考。國(guó)外貸援款項(xiàng)目績(jī)效審計(jì)亦是如此，尚未形成公認(rèn)的或比較權(quán)威的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)體系。在審計(jì)實(shí)踐中，國(guó)外貸援款項(xiàng)目績(jī)效審計(jì)的對(duì)象不同，涉及農(nóng)業(yè)、林業(yè)、衛(wèi)生、基建、環(huán)保等眾多領(lǐng)域，衡量審計(jì)對(duì)象經(jīng)濟(jì)性、效率性和效果性的標(biāo)準(zhǔn)難以統(tǒng)一，而對(duì)同一項(xiàng)目實(shí)行不同的衡量標(biāo)準(zhǔn)，得出的結(jié)論也會(huì)不同。因此，在開(kāi)展國(guó)外貸援款項(xiàng)目績(jī)效審計(jì)時(shí)，審計(jì)人員都必須就衡量績(jī)效的標(biāo)準(zhǔn)問(wèn)題與被審計(jì)單位進(jìn)行溝通、協(xié)商，達(dá)成一致。因此，衡量標(biāo)準(zhǔn)的難確定，給績(jī)效審計(jì)人員客觀公正地提出評(píng)價(jià)意見(jiàn)造成了實(shí)際困難，從而導(dǎo)致一定的審計(jì)風(fēng)險(xiǎn)。

（三）績(jī)效審計(jì)相關(guān)的法律、法規(guī)尚未健全

依法審計(jì)是審計(jì)的基本準(zhǔn)則，法律依據(jù)是開(kāi)展績(jī)效審計(jì)的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。目前，在法律規(guī)范上，主要是規(guī)范被審計(jì)單位財(cái)政財(cái)務(wù)收支的真實(shí)合法，在績(jī)效審計(jì)方面的規(guī)范比較籠統(tǒng)，有關(guān)績(jī)效審計(jì)的法規(guī)不健全，缺乏績(jī)效審計(jì)準(zhǔn)則和規(guī)范，尚未對(duì)績(jī)效審計(jì)對(duì)象、審計(jì)目的、審計(jì)程序、審計(jì)報(bào)告基本形式等作出具體規(guī)定。2006年2月28修訂后的《審計(jì)法》規(guī)定了“審計(jì)機(jī)關(guān)應(yīng)對(duì)被審單位的財(cái)政收支或者財(cái)務(wù)收支的真實(shí)、合法和效益，依法進(jìn)行審計(jì)監(jiān)督”，但這僅是一個(gè)宏觀的法律依據(jù)，缺少具體的有針對(duì)性的制度規(guī)范，對(duì)如何實(shí)施績(jī)效審計(jì)以及績(jī)效審計(jì)的具體對(duì)象和范圍等并無(wú)明確規(guī)定，到目前為止，還沒(méi)有一個(gè)專門的準(zhǔn)則來(lái)規(guī)范績(jī)效審計(jì)。只有以法律、法規(guī)的形式把績(jī)效審計(jì)確定下來(lái)，審計(jì)人員開(kāi)展績(jī)效審計(jì)才有法可依、有章可循。

（四）績(jī)效審計(jì)人員的綜合素質(zhì)有待進(jìn)一步提高

效益審計(jì)既要查處問(wèn)題，又要宏觀分析問(wèn)題；既要審查合法性、合規(guī)性，又要評(píng)價(jià)經(jīng)濟(jì)性、效率性、效果性，做到這一點(diǎn)，需要高素質(zhì)的審計(jì)人員?？?jī)效審計(jì)所涉及的領(lǐng)域和范圍較廣，要求績(jī)效審計(jì)人員專業(yè)構(gòu)成多元化和具有較高的業(yè)務(wù)素質(zhì)，特別是要熟悉國(guó)際審計(jì)準(zhǔn)則和相關(guān)的國(guó)際業(yè)務(wù)知識(shí)。要做好國(guó)外貸援款項(xiàng)目的績(jī)效審計(jì)工作，僅有財(cái)務(wù)審計(jì)人員是無(wú)法達(dá)到目的的，這項(xiàng)審計(jì)工作需要工程師、評(píng)估師、經(jīng)濟(jì)師、律師、計(jì)算機(jī)等各專業(yè)的人員合作才能完成。國(guó)外貸援款項(xiàng)目涉及環(huán)保、衛(wèi)生、林業(yè)、基建等各領(lǐng)域，審計(jì)人員在工作中會(huì)遇到各種專業(yè)問(wèn)題，這就要求績(jī)效審計(jì)人員有較高的專業(yè)素質(zhì)，不僅要有專才，而且還要有較強(qiáng)的學(xué)習(xí)能力和求知的熱情，要及時(shí)掌握審計(jì)新的概念、方法和技術(shù)，能夠深刻地理解國(guó)外貸援款審計(jì)工作，在評(píng)議項(xiàng)目業(yè)績(jī)時(shí)形成深刻而中肯的判斷。開(kāi)展績(jī)效審計(jì)要儲(chǔ)備許多專業(yè)的人才，包括經(jīng)濟(jì)學(xué)、法律、財(cái)會(huì)、工程等方面的人才，多元化的審計(jì)人員結(jié)構(gòu)是績(jī)效審計(jì)得以順利開(kāi)展的前提之一。然而調(diào)查顯示，目前我國(guó)各級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)的審計(jì)隊(duì)伍以會(huì)計(jì)、審計(jì)人才為主體，工程技術(shù)、環(huán)境經(jīng)濟(jì)等專業(yè)人才、復(fù)合型人才較為缺乏，成為開(kāi)展績(jī)效審計(jì)的瓶頸，制約著國(guó)外貸援款項(xiàng)目績(jī)效審計(jì)向更高層次發(fā)展。

三、國(guó)外貸援款項(xiàng)目績(jī)效審計(jì)的模式選擇

構(gòu)建國(guó)外貸援款項(xiàng)目績(jī)效審計(jì)模式要考慮我國(guó)現(xiàn)有的條件，不能照搬國(guó)外的模式。因此，我國(guó)國(guó)外貸援款項(xiàng)目績(jī)效審計(jì)模式的選擇應(yīng)立足于這一短時(shí)間內(nèi)無(wú)法改變的現(xiàn)實(shí)條件。

一是被審計(jì)單位缺乏健全的內(nèi)部審計(jì)制度?？?jī)效審計(jì)在財(cái)務(wù)收支審計(jì)基礎(chǔ)上，向內(nèi)部控制制度和經(jīng)濟(jì)效益方面延伸，內(nèi)控制度應(yīng)是績(jī)效審計(jì)的基礎(chǔ)，但是由于內(nèi)部審計(jì)人員數(shù)量有限、經(jīng)驗(yàn)不足，需要審計(jì)人員花大量的時(shí)間對(duì)財(cái)務(wù)事項(xiàng)進(jìn)行詳細(xì)審計(jì)。

二是尚未建立可適用的績(jī)效評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)。評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)是管理部門或?qū)徲?jì)人員對(duì)實(shí)際效果進(jìn)行衡量或評(píng)價(jià)的鑒定要點(diǎn)，是衡量經(jīng)濟(jì)效益優(yōu)劣的尺度，是審計(jì)人員分析、評(píng)價(jià)的依據(jù)。由于績(jī)效審計(jì)目前處于研究探索階段，尚未建立一個(gè)公認(rèn)的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，造成對(duì)效益的評(píng)價(jià)無(wú)據(jù)可依，即：只有財(cái)務(wù)指標(biāo)，沒(méi)有非財(cái)務(wù)指標(biāo)；只有歷史指標(biāo)，沒(méi)有未來(lái)價(jià)值指標(biāo)；缺乏“預(yù)警”指標(biāo)，綜合指標(biāo)多，單項(xiàng)指標(biāo)少。

三是經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會(huì)進(jìn)步為績(jī)效審計(jì)的開(kāi)展提供了適宜的社會(huì)環(huán)境。這主要體現(xiàn)為：國(guó)家民主和法治化水平提高，接受監(jiān)督已經(jīng)成為一種制度要求；經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中的違規(guī)行為明顯減少，財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)核算進(jìn)一步規(guī)范；審計(jì)受到社會(huì)公眾的高度關(guān)注，審計(jì)結(jié)果公布后容易獲得社會(huì)公眾的支持。

四是科學(xué)技術(shù)和管理方法的進(jìn)步為績(jī)效審計(jì)的開(kāi)展提供了技術(shù)環(huán)境?，F(xiàn)代信息技術(shù)的發(fā)展拓寬了信息渠道，審計(jì)人員可對(duì)經(jīng)濟(jì)決策及其執(zhí)行過(guò)程進(jìn)行縱向與橫向分析，易于了解國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的脈絡(luò)。組織行為學(xué)和系統(tǒng)論的發(fā)展，使分析社會(huì)各主體行為的經(jīng)濟(jì)效果和社會(huì)綜合效能成為可能。計(jì)算機(jī)技術(shù)應(yīng)用于管理學(xué)、計(jì)量經(jīng)濟(jì)學(xué)和行為科學(xué)，使對(duì)經(jīng)濟(jì)資源配置和主體行為的分析更具現(xiàn)實(shí)意義。

鑒于以上的現(xiàn)實(shí)條件，國(guó)外貸援款項(xiàng)目績(jī)效審計(jì)模式的構(gòu)建應(yīng)結(jié)合實(shí)際，創(chuàng)建符合我國(guó)特色的審計(jì)模式。

第一，財(cái)務(wù)審計(jì)與效益審計(jì)相結(jié)合。在我國(guó)，由于地區(qū)之間發(fā)展不平衡，經(jīng)濟(jì)管理水平各有高低。在相當(dāng)長(zhǎng)的一個(gè)時(shí)期內(nèi)，審計(jì)機(jī)關(guān)關(guān)注財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)數(shù)據(jù)，揭露管理不善和損失浪費(fèi)，促進(jìn)提高資金的管理水平和效益，這將是當(dāng)前績(jī)效審計(jì)的重點(diǎn)。我國(guó)的財(cái)務(wù)審計(jì)和效益審計(jì)將同時(shí)存在，甚至還必須同時(shí)進(jìn)行，這是我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段的客觀要求，也是實(shí)事求是的具體體現(xiàn)。

第二，經(jīng)濟(jì)效益審計(jì)與社會(huì)效益審計(jì)相結(jié)合。在開(kāi)展績(jī)效審計(jì)之時(shí)，不僅要檢查項(xiàng)目單位的計(jì)劃、預(yù)算、執(zhí)行、項(xiàng)目后續(xù)管理工作，還要考慮管理機(jī)構(gòu)和相關(guān)措施是如何共同影響社會(huì)的發(fā)展以及所取得的綜合效果。這一措施的實(shí)施可為政府部門的改革提供必要的信息。這些信息可為“政府干預(yù)”和削減財(cái)政支出提供依據(jù)，從而為政府部門解決經(jīng)濟(jì)、財(cái)政困難作出貢獻(xiàn)。這一方式實(shí)質(zhì)上是把績(jī)效審計(jì)工作視作在特定經(jīng)濟(jì)模式中的一項(xiàng)以全社會(huì)為范圍的、以審計(jì)監(jiān)督為方式的系統(tǒng)工程。使審計(jì)置于宏觀經(jīng)濟(jì)控制系統(tǒng)和經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)系統(tǒng)之間，以宏觀的、綜合的、動(dòng)態(tài)的經(jīng)濟(jì)信息和審計(jì)建議為宏觀決策服務(wù)，從而構(gòu)成國(guó)家經(jīng)濟(jì)管理制度的重要組成部分。

綜上所述，我國(guó)國(guó)外貸援款項(xiàng)目現(xiàn)階段的績(jī)效審計(jì)模式應(yīng)選擇“財(cái)務(wù)審計(jì)與績(jī)效審計(jì)相結(jié)合”的模式，同時(shí)關(guān)注社會(huì)效益審計(jì)，應(yīng)走一條微觀經(jīng)濟(jì)→部門經(jīng)濟(jì)→宏觀經(jīng)濟(jì)的發(fā)展道路，通過(guò)宏觀地檢查和評(píng)價(jià)管理機(jī)構(gòu)、項(xiàng)目執(zhí)行單位的效率和效果，促使它們保持高效率和高效益，進(jìn)而保證社會(huì)各部門的協(xié)調(diào)發(fā)展，達(dá)到預(yù)期的效果。

四、開(kāi)展國(guó)外貸援款項(xiàng)目績(jī)效審計(jì)的途徑

國(guó)外貸援款項(xiàng)目績(jī)效審計(jì)是政府審計(jì)的重要領(lǐng)域，有非常廣闊的發(fā)展空間，當(dāng)前已經(jīng)具備了開(kāi)展績(jī)效審計(jì)的基本條件，應(yīng)以科學(xué)發(fā)展觀為指導(dǎo)推動(dòng)國(guó)外貸援款項(xiàng)目績(jī)效審計(jì)的健康發(fā)展。

（一）轉(zhuǎn)變觀念，積極開(kāi)展績(jī)效審計(jì)

首先，通過(guò)宣傳轉(zhuǎn)變觀念，進(jìn)一步提高審計(jì)人員對(duì)開(kāi)展國(guó)外貸援款項(xiàng)目績(jī)效審計(jì)必然性和必要性的認(rèn)識(shí)，使廣大審計(jì)人員充分認(rèn)識(shí)到開(kāi)展績(jī)效審計(jì)是創(chuàng)新審計(jì)方式、提升審計(jì)質(zhì)量的有效途徑。其次，每年定期開(kāi)展國(guó)外貸援款項(xiàng)目績(jī)效審計(jì)研討、交流會(huì)，通過(guò)多種形式使各級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)、審計(jì)人員了解績(jī)效審計(jì)的產(chǎn)生、發(fā)展和實(shí)踐情況，充分利用國(guó)外貸援款項(xiàng)目自身的優(yōu)勢(shì)條件積極推動(dòng)績(jī)效審計(jì)向前發(fā)展，探索有中國(guó)特色的績(jī)效審計(jì)模式。第三，為開(kāi)展績(jī)效審計(jì)的成效建立相應(yīng)的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，當(dāng)前的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)未能十分有效地體現(xiàn)開(kāi)展績(jī)效審計(jì)的成果，通過(guò)創(chuàng)先、評(píng)優(yōu)，激勵(lì)廣大審計(jì)人員發(fā)揮主動(dòng)性，拓展績(jī)效審計(jì)發(fā)展的空間。

（二）開(kāi)展績(jī)效審計(jì)的試點(diǎn)工作

績(jī)效審計(jì)涉及面廣、難度較大，審計(jì)的方式方法又與傳統(tǒng)審計(jì)有較大區(qū)別。在當(dāng)前情況下宜選擇公共財(cái)政、投資等重點(diǎn)領(lǐng)域、重點(diǎn)部門，對(duì)資金投入大、政策性強(qiáng)及社會(huì)關(guān)注的熱點(diǎn)、重點(diǎn)項(xiàng)目，積極開(kāi)展績(jī)效審計(jì)，如科技教育、環(huán)境保護(hù)、公共衛(wèi)生等社會(huì)公益事業(yè)領(lǐng)域，社會(huì)保障、民政等國(guó)家救濟(jì)領(lǐng)域，大型基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)控等彌補(bǔ)市場(chǎng)缺陷領(lǐng)域，從中選出一些具有代表性的行業(yè)、單位或項(xiàng)目，通過(guò)自上而下地組織各級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)參與開(kāi)展績(jī)效審計(jì)，總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，加以推廣。

（三）進(jìn)一步完善績(jī)效審計(jì)的法規(guī)體系

近年來(lái)有關(guān)審計(jì)工作的法律、法規(guī)出臺(tái)不少，影響較大的有《審計(jì)法》、《審計(jì)法實(shí)施條例》、《國(guó)家審計(jì)基本準(zhǔn)則》等。綜觀這些法律、法規(guī)，其中論及績(jī)效審計(jì)的篇幅不多。因此，應(yīng)結(jié)合我國(guó)實(shí)際，加強(qiáng)績(jī)效審計(jì)立法工作，制訂《績(jī)效審計(jì)準(zhǔn)則》，完善績(jī)效審計(jì)法規(guī)體系。這既是對(duì)績(jī)效審計(jì)工作的規(guī)范，也是深化和拓寬績(jī)效審計(jì)工作的保證。

（四）規(guī)范績(jī)效審計(jì)的指標(biāo)評(píng)價(jià)體系

績(jī)效衡量標(biāo)準(zhǔn)體系是審計(jì)人員對(duì)項(xiàng)目績(jī)效的高低進(jìn)行評(píng)價(jià)或判斷的參照系，具有系統(tǒng)性、層次性和計(jì)量性等特點(diǎn)。不同的機(jī)構(gòu)和人員，績(jī)效衡量標(biāo)準(zhǔn)體系區(qū)別很大。對(duì)于非盈利機(jī)構(gòu)的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)可以用經(jīng)濟(jì)性、效率性和效果性來(lái)加以衡量，以此來(lái)反映資源取得是否節(jié)約、資源利用是否有效以及是否達(dá)到既定目標(biāo)，但是具體到某一類組織或某一項(xiàng)活動(dòng)，應(yīng)建立更為具體、詳細(xì)的衡量標(biāo)準(zhǔn)，形成自身特有的業(yè)績(jī)指標(biāo)體系。

（五）強(qiáng)化培訓(xùn)，全面提升審計(jì)人員的綜合素質(zhì)

培訓(xùn)內(nèi)容不僅要有績(jī)效審計(jì)理論和實(shí)際操作內(nèi)容，而且還要重點(diǎn)培訓(xùn)宏觀分析、判斷能力。要拓寬審計(jì)人員的思路，一方面使審計(jì)人員具備創(chuàng)新能力，能夠發(fā)現(xiàn)與財(cái)務(wù)審計(jì)不同的問(wèn)題；另一方面，能夠以聯(lián)系的、發(fā)展的眼光解決審計(jì)查出的問(wèn)題。應(yīng)提倡加強(qiáng)宏觀經(jīng)濟(jì)、統(tǒng)計(jì)學(xué)、社會(huì)科學(xué)、計(jì)算機(jī)技術(shù)等方面知識(shí)的學(xué)習(xí)，培養(yǎng)出復(fù)合型的績(jī)效審計(jì)人才。

[1]鮑國(guó)明.國(guó)外績(jī)效審計(jì)方法與案例[M].北京：中國(guó)時(shí)代經(jīng)濟(jì)出版社，2004：1.

[2]邢俊芳.效益審計(jì)中國(guó)模式探索[M].北京：中國(guó)財(cái)政經(jīng)濟(jì)出版社，2005：1.

[3]黃曉文.效益審計(jì)評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)的探討[J].廣東審計(jì)，2005，（5）.

Exploration and Thinking on the Performance Auditing for Foreign Loans and Assistance Projects

HE Guo-xuan

Performance auditing is the development trend of modern auditing and the development direction for future auditing work in China.The analyses on the necessity,existing problems,patterns and approaches of conducting performance auditing for foreign loans and assistance projects help further improve their auditing quality.At the same time,it is also helpful for China to explore new ways for performance auditing.As a result,it helps the auditing better serve for the development of macro-economy.

foreign loans and assistance project;performance auditing;patterns

F239.4

A

1673-8616（2012）04-0061-05

2012-06-05

何國(guó)烜，廣西壯族自治區(qū)審計(jì)廳辦公室主任、審計(jì)師、北京師范大學(xué)環(huán)境學(xué)院環(huán)境經(jīng)濟(jì)學(xué)博士研究生（廣西南寧，530022）。

[責(zé)任編輯：潘麗清]