政府采購中的地方保護主義現(xiàn)象及改善思路

白彥鋒 金 愷 肖 翔

政府采購制度是我國財政改革的重大舉措之一，它在提高政府資金使用效率、杜絕腐敗等方面發(fā)揮了巨大作用，同時也是政府宏觀經(jīng)濟管理的有效手段。

然而，經(jīng)調(diào)查考證發(fā)現(xiàn)，我國政府采購中的地方保護現(xiàn)象嚴重，政府采購相關(guān)部門和人員運用各種直接或間接的形式給當?shù)卣少徶⑵鹄喂痰姆雷o盾牌，阻止了大量來自外地供應(yīng)商的競爭。政府采購的地方割據(jù)破壞了市場競爭的自由公平，削弱了政府采購的經(jīng)濟效益，不利于企業(yè)健康成長，容易滋生腐敗等問題。

一、政府采購制度及地方保護主義的概況

（一）政府采購制度

根據(jù)《中華人民共和國政府采購法》闡釋，政府采購是指各級國家機關(guān)、事業(yè)單位和團體組織，使用財政性資金采購依法制定的集中采購目錄以內(nèi)的或者采購限額標準以上的貨物、工程和服務(wù)的行為。政府采購不僅是指具體的采購過程，而且是采購政策、采購程序、采購過程及采購管理的總稱，是一種對公共采購管理的制度，是一種政府行為。據(jù)此，政府采購有如下幾個特點：一是政府采購資金來源的公共性；二是政府采購的經(jīng)濟性和非盈利性；三是政府采購的公平性；四是政府采購的競爭性；五是政府采購的政策性。

（二）政府采購中地方保護主義概況

地方保護主義是指政權(quán)的地方機構(gòu)及其成員，以違背國家的政策法規(guī)的方式去濫用或消極行使手中權(quán)力，以維護或擴大該地方局部利益的傾向。

全國政府采購規(guī)模從1998年的31億達到2008年的5990.9億元，而數(shù)額龐大的全國政府采購中的大部分是由地方政府完成的。據(jù)統(tǒng)計，2001年我國地方政府采購規(guī)模為498.7億元，占全國采購規(guī)模的76.3%；2007年地方政府采購規(guī)模升至4187.3億元，占全國采購規(guī)模的89.8%。政府采購的范圍也由單純的貨物類擴大到工程類和服務(wù)類。

在法制建設(shè)方面，全國人大在2002年6月29日正式通過了《中華人民共和國政府采購法》。2002年10月國務(wù)院辦公廳正式印發(fā)了《中央國家機關(guān)全面推行政府采購制度的實施方案》?？偟膩碚f地方保護主義的表現(xiàn)形式有以下幾種：

1.在立法上存在漏洞

地方采購部門披著依法規(guī)范地區(qū)采購市場的外衣利用立法與行政制度中的漏洞，有意無意地將某些不合理的特權(quán)合法化。同時部分地方采購管理部門由于得到地方企業(yè)提供的經(jīng)濟利益，制定一些不合理的招標產(chǎn)品工程與服務(wù)的考評制度，發(fā)布優(yōu)先使用地方產(chǎn)品的相關(guān)文件，以期達到保護地方產(chǎn)業(yè)的目的。

2.在地方行政管理上有意而為

一是以會議、文件形式，指令性或暗示性地要求下級政府部門購買地方產(chǎn)品與服務(wù)或人為地為外地廠商設(shè)置進入障礙。二是規(guī)定招標評標的對象，對所采購的貨物不合理要求，限制不同型號、不同產(chǎn)品供應(yīng)商進入當?shù)卣少徥袌?。三是限制信息發(fā)布渠道和發(fā)布范圍，不讓外地供應(yīng)商了解地方政府采購的需求與具體細節(jié)。四是利用價格杠桿，通過強制提高外地商品的在本地的價格削弱外地產(chǎn)品的競爭力，同時實行價格補貼，降低本地產(chǎn)品的價格，提高本地產(chǎn)品的競爭力。

3.在執(zhí)法中違規(guī)操作

一是在供應(yīng)商資格審查中采取不平等遇，抬高對外地供應(yīng)商的資質(zhì)標準，設(shè)立其進入本地采購市場的門檻。二是強制外地供應(yīng)商接受其指定服務(wù)范圍或附加條件，最大限度地減少其經(jīng)濟利益，讓外地供應(yīng)商在無利可圖中退出。三是利用年檢、驗收、質(zhì)檢等強制手段使采購對象購買其指定產(chǎn)品及服務(wù)，干預(yù)市場競爭。

二、政府采購中地方保護主義的成因

（一）地方各級政府的理性人假說

經(jīng)過分稅制改革和經(jīng)濟體制變化，地方各級政府作為獨立經(jīng)濟主體，其經(jīng)濟利益的最大來源便是地方財政。財政收入最大化是我國分稅制改革等一系列改革后所形成的財政體制下地方政府的經(jīng)濟利益目標。在我國當前經(jīng)濟仍然在轉(zhuǎn)型階段且財權(quán)和行政權(quán)劃分不對稱的情形下，地方政府的經(jīng)濟收入有限，而這主要依靠當?shù)囟愂帐杖?，而稅收取決于本地經(jīng)濟與生產(chǎn)力發(fā)展的程度。進而出于對地方政府利益與本地產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟發(fā)展的考慮，政府在執(zhí)行公共采購的過程中有意或無意強化地方保護行為。提高地方企業(yè)盈利水平和規(guī)模，地方稅收將有實質(zhì)性提高。為了提高地方利益，形成了地方保護主義。

（二）政府采購制度不完善以及執(zhí)法監(jiān)管不嚴

制度上的不完善導(dǎo)致從中央到地方，政府采購如何運作沒有統(tǒng)一的規(guī)定，各地都在自己摸索，各級政府利用制度漏洞產(chǎn)生了多樣多變的地方保護手段與形式。如利用采購信息不對稱，不發(fā)布或在極小范圍內(nèi)發(fā)布政府采購信息，盡力減少外地企業(yè)進入地方市場的機會；在采購的實施過程中，地方政府在編制招標文件、供應(yīng)商資格審查、制訂評標規(guī)則及標準等方面做特殊規(guī)定，以期明顯或不明顯地偏袒本地供應(yīng)單位與企業(yè)。

政府采購的監(jiān)管不嚴也為地方保護主義提供了機會。當?shù)胤秸M行各種保護行為后，相關(guān)執(zhí)法部門未能有效地追究其相關(guān)法律責(zé)任，又或是相關(guān)的懲罰措施不配套，懲罰力度不夠等，使得地方保護的現(xiàn)象進一步加劇，更有甚者保護的領(lǐng)域擴大到幾乎所有的產(chǎn)品領(lǐng)域、投資領(lǐng)域，保護的范圍從縣市級擴大到地市級、省級等。

（三）我國地域經(jīng)濟發(fā)展不平衡

各地經(jīng)濟發(fā)展不平衡，經(jīng)濟落后地區(qū)的地方政府由于本地企業(yè)經(jīng)濟效益、競爭力低下而不得不采用行政壟斷手段庇護本地企業(yè)免受競爭沖擊，這種做法表面上使得企業(yè)在行政壟斷庇護下得以維持一定的經(jīng)濟利潤，讓地方政府的財政收入乃至政府官員的政績得到保障，實質(zhì)上卻是阻礙了正常的市場競爭。對于經(jīng)濟行業(yè)主管部門來說，由于國家授權(quán)機制不健全，欠缺對行政主管部門運用權(quán)力的必要監(jiān)督機制，很難保證行業(yè)主管部門不從狹隘的本行利益出發(fā)，運用其被授予的權(quán)力實施行政性壟斷行為。

（四）執(zhí)法監(jiān)管機構(gòu)受制約與阻力

在采購監(jiān)管與管理機構(gòu)中，負責(zé)人由地方任命或者委派，大多數(shù)采購人員屬于地方政府管理人員，這就容易導(dǎo)致執(zhí)法機構(gòu)受地方意志左右，而不能獨立執(zhí)法。此外，這些監(jiān)管與執(zhí)法部門的利益同地方經(jīng)濟發(fā)展密切相關(guān)，采取保護主義行為能為地方政府財政增收，在一定程度上促進地方經(jīng)濟發(fā)展的同時提高了各級政府的財政撥款配額。因此，執(zhí)法機構(gòu)無論是主觀上還是客觀上都有實施地方保護主義的動機來提高其部門管理績效和相關(guān)“政績”。

三、政府采購中地方保護主義的影響

政府采購中地方保護主義的影響也不是百弊而無一利，在短期或某些特定的行業(yè)，其產(chǎn)生的政策效應(yīng)還是有正面作用的。

（一）正效應(yīng)

1.短期內(nèi)保護中小企業(yè)

金融危機爆發(fā)后，我國投入了4萬億來刺激經(jīng)濟，其中大多數(shù)資金都流向了國有大型企業(yè)，中小企業(yè)受惠較少。如今大多地方政府的采購中都偏向中小企業(yè)，這有利于中小企業(yè)的融資及規(guī)模經(jīng)濟效益的實現(xiàn)，獲得更多的利潤，為企業(yè)未來更好地發(fā)展奠定好的基礎(chǔ)。

2.扶持新興行業(yè)，提高行業(yè)競爭

一些新興行業(yè)由于出現(xiàn)時間較晚，市場競爭力不足，政府通過政府采購的方式有意保護和扶持其地方內(nèi)的新興產(chǎn)業(yè)有利于促進市場上的行業(yè)競爭，提高市場運行效率。

3.維護地方經(jīng)濟利益，提高財政收入

政府通過政府采購的形式保護當?shù)仄髽I(yè)，可以促進當?shù)仄髽I(yè)更高利潤的實現(xiàn)，繳納更多的稅金，從而提高政府的財政收入；同時，政府的大力支持會形成投資需求的增加，刺激地方經(jīng)濟，拉動地方的經(jīng)濟發(fā)展，提高當?shù)氐木蜆I(yè)率，從而突出地方政府的政績。

（二）負效應(yīng)

1.破壞市場公平競爭

政府采購中的地方保護主義使地方企業(yè)處于當?shù)卣膹姍?quán)保護之下，短期內(nèi)，似乎扶持了弱小企業(yè)的成長，但是，我國各省、直轄市和自治區(qū)分別形成政府采購的割據(jù)局面，嚴重破壞了市場競爭的自由公平，長期看并不利于企業(yè)的健康發(fā)展。而且，政府的特殊保護使得地方企業(yè)處于相對壟斷地位，壟斷的存在阻礙了資源的自由流動，不利于資源的有效配置，政府的強行干預(yù)使得市場這只“看不見的手”不能發(fā)揮其最大效用。

2.不利于企業(yè)的長期發(fā)展

政府采購的偏向短期內(nèi)雖然能夠給予企業(yè)一定的支持，但是，隨著中國加入WTO，國外具有強競爭力的企業(yè)，其各方面綜合實力在市場中得到提升，其必將擊敗地方保護主義中“封閉”的地方企業(yè)，地方保護主義將造成本地企業(yè)市場競爭力低下，最終被市場淘汰，致使本地經(jīng)濟受損。此外，地方企業(yè)也會形成對政府的依賴，最終必將使地方企業(yè)受害，也使地方經(jīng)濟受害。

3.不利于地方政府采購制度的建設(shè)與完善

政府采購講究“三公”原則，地方政府的如此行為違背了公平公正原則，不利于地方政府采購制度的執(zhí)行，阻礙了制度的建設(shè)與完善。同時，由于外地供應(yīng)商進入當?shù)氐碾y度較大，內(nèi)地供應(yīng)商垂涎政府采購中的巨大利好，這兩種情況下都很可能產(chǎn)生“尋租”行為，滋生腐敗，不利于市場主體間的公平競爭，不利于我國經(jīng)濟的健康持續(xù)發(fā)展。這不僅損害地方政府的聲譽，更不利于市場的發(fā)展與法律制度的完善。

4.削弱政府采購的經(jīng)濟效益

首先，高效規(guī)范的政府采購可形成規(guī)模效益，通過大規(guī)模采購實現(xiàn)資金的節(jié)約，在全國及國際市場上購買到最經(jīng)濟的產(chǎn)品和服務(wù)。而在地方保護下的政府采購，阻斷了來自外地的競爭，于是便會產(chǎn)生即使仍是大規(guī)模采購，但政府采購價格高于市場平均價格的情況。其次，有效的政府采購具有良好的政策導(dǎo)向作用，政府是最大的單一消費者，政府采購的數(shù)量、品種和頻率，能夠?qū)ι鐣墓┬枋┘佑绊?。但人為的地方保護，會使地方政府采購產(chǎn)生錯誤的政策導(dǎo)向，無法對生產(chǎn)和消費提供有效刺激，使相關(guān)投資和消費無法發(fā)揮應(yīng)有的乘數(shù)效應(yīng)，最終使政府采購的社會經(jīng)濟效益降低。

5.破壞科技創(chuàng)新與社會進步

企業(yè)及事業(yè)單位作為當今市場經(jīng)濟的主體，肩負著為社會加速市場及產(chǎn)品的流通及創(chuàng)新的重任。倘如沒有相關(guān)企業(yè)來承擔(dān)此責(zé)任，社會經(jīng)濟活動將嚴重受阻礙。在社會紛繁復(fù)雜的經(jīng)濟活動中，企事業(yè)單位通過生產(chǎn)及研發(fā)來創(chuàng)造社會財富，且同時發(fā)揮著利用先進科學(xué)技術(shù)的推動科技發(fā)展與社會進步。鑒于企事業(yè)單位在社會經(jīng)濟活動中發(fā)揮著舉足輕重的作用，政府采購在行政上破壞市場競爭機制，猶如逼迫地方企業(yè)坐井觀天，不思進取，這將嚴重制約其發(fā)展。大量的國家資源的浪費，地區(qū)發(fā)展不平衡的加劇以及社會不良氛圍等問題更將進一步阻擾社會發(fā)展與進步。

6.損害當?shù)叵M者的權(quán)益

政府采購的資金來源于納稅人繳納的各種稅金，政府采購部門作為代理人，接受委托人（納稅人）的委托進行政府采購，理應(yīng)嚴格遵循公開透明、公平競爭、公正和誠實信用的政府采購原則，進行“陽光下的交易”，通過充分競爭實現(xiàn)優(yōu)中選優(yōu)，最終為委托人購買到物美價廉的貨物、工程和服務(wù)，提高財政資金的使用效益。但是地方保護下的政府采購，信息公開不充分、評標標準不公正、袒護暗箱操作、拒絕優(yōu)勝劣汰等，造成生產(chǎn)要素?zé)o法自由流動，導(dǎo)致公共資金流失和浪費，辜負了納稅人的委托。此外，地方政府對當?shù)仄髽I(yè)的保護，損害了當?shù)叵M者的選擇權(quán)，使得在某些公共品上不能更好地選擇一些外地的供應(yīng)商。

四、改善思路及措施

（一）加強法制建設(shè)

《政府采購法》第五條規(guī)定：“任何單位和個人不得采用任何方式，阻撓和限制供應(yīng)商自由進入本地區(qū)和本行業(yè)的政府采購市場?！薄墩袠送稑朔ā返诹鶙l規(guī)定：“依法必須進行招標的項目，其招標投標活動不受地區(qū)或者部門的限制。任何單位和個人不得違法限制或者排斥本地區(qū)、本系統(tǒng)以外的法人或者其他組織參加投標，不得以任何方式非法干涉招標投標活動?！薄斗床徽敻偁幏ā返谄邨l規(guī)定：“政府及其所屬部門不得濫用行政權(quán)力，限制外地商品進入本地市場，或者本地商品流向外地市場?！?/p>

可以說，我國法律對政府采購地方保護嚴令禁止是毋庸置疑的。但在現(xiàn)實生活中地方保護仍屢禁不止，原因是法律法規(guī)沒有明確規(guī)定屬于政府采購地方保護的具體形式。比如，沒有明確規(guī)定供應(yīng)商庫的構(gòu)成，一些地區(qū)便利用政府采購供應(yīng)商庫進行地區(qū)和行業(yè)封鎖；作為被監(jiān)管者的采購代理機構(gòu)與作為監(jiān)管者的政府采購監(jiān)督管理部門二者之間仍然存在隸屬關(guān)系或其他利益關(guān)系，影響著供應(yīng)商投訴的效果。因此，在實際實行過程中，便出現(xiàn)很多“上有政策，下有對策”、“變通”、“隱蔽”的地方保護。要進一步完善政府采購相關(guān)法律法規(guī)，應(yīng)將程序法與實體法同步，盡快制定頒布《政府采購法實施細則》，健全和完善相應(yīng)的制度規(guī)范，把依法規(guī)范操作貫穿于政府采購活動的全過程，真正體現(xiàn)公開、公平、公正的原則，進一步增強法律法規(guī)的可操作性。同時也可以從《反壟斷法》、《反不正當競爭法》入手，進一步規(guī)范政府采購，防止地方保護主義的出現(xiàn)。

此外，中央政府還可以清理地方的帶有地方保護、行業(yè)壟斷色彩且與國家法律法規(guī)相抵觸的地方性行政法規(guī)，建立相對獨立的司法制定，加強法制宣傳力度，全方位多角度地解決這一問題。

（二）加強政府采購監(jiān)管

1.加強對政府采購監(jiān)管主體的責(zé)任追究

對財政部門、政府采購辦公室、審計部門和紀檢監(jiān)察部門等監(jiān)管主體要加強責(zé)任控制，對在采購監(jiān)督活動中，不履行法定監(jiān)督職責(zé)或亂行使監(jiān)督職權(quán)的部門和個人，損害公共利益的，追究行政責(zé)任，情節(jié)嚴重的追究刑事法律責(zé)任，特別要追究相關(guān)行政領(lǐng)導(dǎo)的責(zé)任。

2.加強對采購當事人的責(zé)任控制

首先，加強對采購人的監(jiān)管。對于采購人在采購過程中指定供應(yīng)商，在驗收采購貨物、工程和服務(wù)時故意刁難供應(yīng)商等行為進行責(zé)任追究。對不負責(zé)任、玩忽職守，造成公共資金流失或浪費的行政人員要按瀆職行為進行處罰。其次，加強對采購代理機構(gòu)的監(jiān)管。財政部門要嚴格政府采購業(yè)務(wù)代理資格審批，對于采購代理機構(gòu)不按規(guī)定發(fā)布采購信息，采購文件的技術(shù)性條款或商務(wù)性條款帶有傾向性，評標方法和標準明顯偏向本地供應(yīng)商等情況要及時責(zé)令修改。損害公共利益，造成嚴重后果的，要追究相關(guān)機構(gòu)及責(zé)任人的法律責(zé)任。再次，加強對供應(yīng)商的監(jiān)管。企業(yè)的核心目標是實現(xiàn)利潤最大化。為了防止各個供應(yīng)商為追求利潤排擠外部競爭的行為泛濫，監(jiān)管部門要特別加強對供應(yīng)商的監(jiān)管，對于有串通、行賄等行為的，應(yīng)果斷取締，并按相關(guān)法律法規(guī)的規(guī)定追究供應(yīng)商的責(zé)任，進行嚴厲處罰。

3.建立起社會監(jiān)督機制

要實現(xiàn)各種社會力量的聯(lián)合監(jiān)督。首先，要加強媒體監(jiān)督，相關(guān)政府采購部門要及時充分地通過網(wǎng)絡(luò)、報刊等媒介向公眾發(fā)布政府采購信息，廣大媒體要充當大眾的喉舌，讓政府采購中的地方保護現(xiàn)象在輿論和社會的監(jiān)督之下無處藏身。其次，要加強政府采購監(jiān)督委員會監(jiān)督，充分發(fā)揮來自人大、政協(xié)、預(yù)防職務(wù)犯罪辦等機構(gòu)組成人員的作用，對有較大社會影響的項目采購要進行重點抽查監(jiān)督。第三，要加強群眾監(jiān)督，在進行必要的國家和商業(yè)秘密保護的前提下，要創(chuàng)造條件允許群眾查閱政府采購檔案，旁聽政府采購招投標大會，進行“陽光下的交易”。

（三）加快體制改革

政府產(chǎn)生地方保護主義傾向主要由于地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展失衡，畸形的經(jīng)濟發(fā)展使得地方政府有保護當?shù)仄髽I(yè)的動機。因此，加強我國的經(jīng)濟體制改革，努力協(xié)調(diào)區(qū)域間的經(jīng)濟發(fā)展，減少地方政府的經(jīng)濟發(fā)展壓力將有利于避免地方保護主義的產(chǎn)生。此外，自1996年分稅制改革以來，地方政府的財政自主性增大，為了保證當?shù)氐呢斦杖牒驼?，政府自然會有地方保護的動機，因此，完善分稅制，完善并規(guī)范財政轉(zhuǎn)移支付制度將有利于協(xié)調(diào)與平衡地方財政，防止地方保護主義的泛濫。

（四）構(gòu)建科學(xué)的政績評價體系

目前，地方保護主義產(chǎn)生的部分原因是“穩(wěn)增長”經(jīng)濟壓力，各地方政府都以GDP為政績的風(fēng)向標，因而渾身解數(shù)提高當?shù)氐腉DP指數(shù)。中央政府可以從科學(xué)發(fā)展觀的角度重新構(gòu)建科學(xué)的政績評價體系，去除“唯GDP論”，以可持續(xù)性發(fā)展為目的，關(guān)注民眾幸福感，讓地方政府摒棄地方保護的短視做法。

（五）加強地區(qū)間經(jīng)濟合作

從全國范圍內(nèi)講，各個地方政府之間的博弈，地方自身的利益與全國經(jīng)濟發(fā)展的整體利益不是一致的，地方保護主義雖然暫時保護了地方經(jīng)濟利益，但不利于整體經(jīng)濟的發(fā)展，如果能加強地區(qū)間的經(jīng)濟交流合作與溝通，將有利于實現(xiàn)多邊共同發(fā)展，達到經(jīng)濟效益的最大化。

（六）保障政府采購供應(yīng)商的權(quán)利救濟

政府采購當事人合法利益保護的實現(xiàn)，是規(guī)范政府采購行為，提高政府采購資金的使用效益，維護國家利益和社會公共利益，促進廉政建設(shè)等其他目標實現(xiàn)的基礎(chǔ)和落腳點。在政府采購過程中，常因供應(yīng)商的投標資格、材料規(guī)格、投標保證金等事項發(fā)生爭議。為進一步強化對政府采購供應(yīng)商的權(quán)利救濟，應(yīng)該充分保證民事訴訟、質(zhì)疑與投訴、仲裁這三個救濟渠道的有效性，完善供應(yīng)商的權(quán)利救濟制度。此外，通過使采購代理機構(gòu)盡快市場化、中介組織化，政府采購監(jiān)督管理部門盡快專門化、獨立化，進一步擴大有關(guān)政府采購的投訴范圍和投訴人范圍，能更充分有效地保障供應(yīng)商的合法權(quán)益。

五、結(jié) 語

我國的政府采購經(jīng)過多年的改革與發(fā)展，制度上越來越完善，執(zhí)行上越來越成熟，在整體上有了很大的進步。地方政府變相實施地方保護主義是出于地方利益的考慮，但卻未能符合整體的經(jīng)濟利益。在政府采購中，地方政府應(yīng)該兼顧各方面的利益，做多方面的思考，實現(xiàn)政府采購對社會效益的最大化。

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