司法社會(huì)化語境下社區(qū)矯正檢察監(jiān)督的思考

徐前權(quán) 余大偉

（1.長(zhǎng)江大學(xué) 法學(xué)系，湖北 荊州 434023；2.長(zhǎng)江大學(xué) 馬克思主義學(xué)院，湖北 荊州 434023；3.荊州市江北地區(qū)人民檢察院，湖北 荊州 434000）

一、社區(qū)矯正制度及其在我國(guó)的適用

社區(qū)矯正，產(chǎn)生于20世紀(jì)七八十年代的歐美國(guó)家，是罪犯再社會(huì)化思潮轉(zhuǎn)化為各國(guó)的行刑實(shí)踐的結(jié)果，體現(xiàn)了現(xiàn)代社會(huì)人權(quán)保障理念與行刑人道化的精神。社區(qū)矯正制度能夠廣泛地利用社會(huì)資源降低行刑成本，有利于被矯正者在良好的社會(huì)環(huán)境中接受改造與復(fù)歸社會(huì)，自誕生以來，在世界刑事司法實(shí)踐中發(fā)展迅猛。

2003年7月，最高人民法院、最高人民檢察院、公安部、司法部（以下簡(jiǎn)稱“兩高兩部”）聯(lián)合下發(fā)《關(guān)于開展社區(qū)矯正試點(diǎn)工作的通知》，確定在全國(guó)六個(gè)省市開展社區(qū)矯正試點(diǎn)工作（上海作為試點(diǎn)城市之一，于2004年5月全面展開此項(xiàng)工作）。2009年4月，經(jīng)中央政法委批示同意后，“兩高兩部”出臺(tái)了《關(guān)于在全國(guó)試行社區(qū)矯正的意見》，社區(qū)矯正工作正式在全國(guó)展開。近年來，社區(qū)矯正發(fā)展迅速，覆蓋面逐步擴(kuò)大，社區(qū)矯正人員數(shù)量不斷增長(zhǎng)。據(jù)統(tǒng)計(jì)，截至2011年9月，社區(qū)矯正工作已覆蓋全國(guó)31個(gè)省、自治區(qū)、直轄市，已有占全國(guó)88%的縣市區(qū)和83%的鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）開展社區(qū)矯正工作，累計(jì)納入社區(qū)矯正的服刑人員達(dá)789906人；累計(jì)解除矯正432764人；現(xiàn)有社區(qū)矯正357142人，占全國(guó)監(jiān)外執(zhí)行罪犯總數(shù)的79%。［1］社區(qū)矯正作為非監(jiān)禁刑罰的執(zhí)行方式，在我國(guó)現(xiàn)有法律架構(gòu)下，應(yīng)當(dāng)由檢察機(jī)關(guān)實(shí)施法律監(jiān)督。2011年2月，全國(guó)人大常委會(huì)表決通過《中華人民共和國(guó)刑法修正案（八）》，其中第2條、第13條、第17條都規(guī)定了社區(qū)矯正的內(nèi)容，首次將社區(qū)矯正寫入了刑法，賦予了社區(qū)矯正在刑事立法中的重要地位，也對(duì)我國(guó)的檢察監(jiān)督工作提出了挑戰(zhàn)。在實(shí)踐中，由于社區(qū)矯正的非監(jiān)禁刑行刑方式，矯正工作人員擁有相當(dāng)大的自由操作空間，如果缺乏有效的監(jiān)督，勢(shì)必會(huì)異化為罪犯逃避法律制裁的途徑。權(quán)力沒有受到監(jiān)督，必然導(dǎo)致腐敗。檢察機(jī)關(guān)的檢察監(jiān)督對(duì)于保證社區(qū)矯正工作的健康發(fā)展，具有十分重要的意義。

社區(qū)矯正法律監(jiān)督，是指國(guó)家法律監(jiān)督機(jī)關(guān)依法對(duì)社區(qū)矯正活動(dòng)是否合法所實(shí)行的監(jiān)督。①參見最高人民法院、最高人民檢察院、公安部、司法部司發(fā)通［2009］169號(hào)《關(guān)于在全國(guó)試行社區(qū)矯正工作的意見》。2012年1月，“兩高兩部”聯(lián)合制定了《社區(qū)矯正實(shí)施辦法》，對(duì)檢察機(jī)關(guān)在社區(qū)矯正中的定位、社區(qū)矯正法律監(jiān)督的對(duì)象、社區(qū)矯正前的調(diào)查評(píng)估等均做了規(guī)定，為確保社區(qū)矯正法律監(jiān)督工作的順利開展提供了依據(jù)。［2］根據(jù)《社區(qū)矯正實(shí)施辦法》以及我國(guó)刑法、刑事訴訟法的相關(guān)規(guī)定，結(jié)合社區(qū)矯正檢察監(jiān)督實(shí)踐，筆者認(rèn)為，社區(qū)矯正檢察監(jiān)督的主要內(nèi)容包括交付執(zhí)行環(huán)節(jié)、執(zhí)行變更環(huán)節(jié)、矯正終止環(huán)節(jié)、矯正過程的監(jiān)督，受理社區(qū)矯正對(duì)象的控告、申訴和檢舉，維護(hù)社區(qū)矯正對(duì)象的合法權(quán)益，對(duì)社區(qū)矯正活動(dòng)中發(fā)生的瀆職、徇私舞弊等犯罪行為依法進(jìn)行查處等。

二、我國(guó)社區(qū)矯正檢察監(jiān)督的現(xiàn)狀與困境

我國(guó)社區(qū)矯正起步較晚，目前尚處于試運(yùn)行階段。由于我國(guó)的執(zhí)行監(jiān)督機(jī)制不夠完善，配套的操作系統(tǒng)也尚未建立起來，加之各參與主體在權(quán)限和職能劃分上的不統(tǒng)一，檢察監(jiān)督工作面臨諸多困難，難以落到實(shí)處，這影響了社區(qū)矯正檢察監(jiān)督的效果。［3］實(shí)踐中，我國(guó)社區(qū)矯正檢察監(jiān)督面臨的困境，主要體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：

第一，社區(qū)矯正檢察監(jiān)督缺乏具體的操作系統(tǒng)。一是社區(qū)矯正形式單一。目前，社區(qū)矯正工作僅限于確保服刑人員不脫管、不漏管及不發(fā)生重新犯罪，主要采取定期聯(lián)系或走訪的方式。一般只有在社區(qū)服刑人員無故失去聯(lián)絡(luò)3個(gè)月以上，才會(huì)對(duì)其采取收監(jiān)等強(qiáng)制性的措施，在無法找到該名社區(qū)服刑人員的情況下，法院一般也不會(huì)接受公安提出的收監(jiān)意見，更不用說實(shí)際的矯正效果了。二是社區(qū)矯正立法不完善。社區(qū)矯正的相關(guān)立法在實(shí)際操作中界定不清晰，職責(zé)劃分不明確，檢察機(jī)關(guān)往往由監(jiān)督者變?yōu)閰⑴c者，同時(shí)又沒有硬性的法律依據(jù)，使得監(jiān)督不具有強(qiáng)制力，無法對(duì)社區(qū)矯正工作的開展起到真正的監(jiān)督作用。三是社區(qū)矯正實(shí)際工作機(jī)構(gòu)分工不明確。目前，承擔(dān)著社區(qū)矯正工作的主體是公安機(jī)關(guān)和司法機(jī)關(guān)，原則上公安機(jī)關(guān)作為執(zhí)行主體，主要負(fù)責(zé)對(duì)社區(qū)矯正人員的執(zhí)行宣告、期滿宣告、防脫漏管及重新犯罪的工作。目前，這項(xiàng)矯正工作實(shí)際上主要是由社工站的社工負(fù)責(zé)，社工掌握了具體的信息與資源，公安機(jī)關(guān)與司法機(jī)關(guān)往往都是從社工那里獲取資料，三者之間的職責(zé)分工尚不明確。四是社區(qū)矯正人員具有流動(dòng)性。隨著城市化進(jìn)程加快，人員的流動(dòng)性也隨之加快，外來人員基數(shù)大、流動(dòng)快，靠?jī)H有的社區(qū)矯正工作者采取跟、盯、訪的方式，必然不可能面面俱到，而要求其在居住地變化時(shí)主動(dòng)向監(jiān)管機(jī)關(guān)匯報(bào)，又存在很大的現(xiàn)實(shí)難度。五是社區(qū)矯正方式不規(guī)范。根據(jù)我國(guó)相關(guān)法律的規(guī)定，屬于社區(qū)矯正范疇的刑罰主要有五種：管制、緩刑、假釋、暫予監(jiān)外執(zhí)行、剝奪政治權(quán)利，而對(duì)于不同種類的罪犯采用什么樣的社區(qū)矯正形式，沒有明確的規(guī)定。例如，對(duì)于緩刑、假釋對(duì)象和剝奪政治權(quán)利對(duì)象，應(yīng)當(dāng)適用不同的社區(qū)矯正方式，而目前的工作制度缺乏明確的規(guī)定，導(dǎo)致社區(qū)矯正具有一定的隨意性，其效果難以保證。

第二，社區(qū)矯正檢察監(jiān)督自身定位不清晰，工作方法陳舊。檢察機(jī)關(guān)是法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，但現(xiàn)階段檢察機(jī)關(guān)對(duì)社區(qū)矯正工作往往重配合、輕制約，檢察機(jī)關(guān)的實(shí)際身份轉(zhuǎn)化為社區(qū)矯正工作的參與者，而不是獨(dú)立的監(jiān)督者。如果檢察機(jī)關(guān)作為社區(qū)矯正的參與者，監(jiān)督工作的開展必然導(dǎo)致自我監(jiān)督、監(jiān)督不力。監(jiān)所檢察監(jiān)督多年來沿用的工作方法是填日志、做報(bào)表、發(fā)通知等靜態(tài)監(jiān)督模式，事實(shí)上，這種工作方法對(duì)于社區(qū)矯正人員的基本信息、矯正情況以及矯正機(jī)關(guān)的工作情況都不能如實(shí)掌握，只能發(fā)現(xiàn)存在于表面的安全隱患，隨著新情況、新問題的不斷出現(xiàn)，僅依靠矯正機(jī)關(guān)寄送各類法律文書，不能及時(shí)獲取矯正人員的矯治效果、重新犯罪等情況，傳統(tǒng)的監(jiān)督方式越來越不能適應(yīng)實(shí)際工作的需要。

第三，社區(qū)矯正檢察監(jiān)督手段單一，工作滯后。從目前的司法實(shí)踐來看，檢察機(jī)關(guān)對(duì)社區(qū)矯正的法律監(jiān)督還停留在事后監(jiān)督階段，“兩高兩部”的《關(guān)于開展社區(qū)矯正試點(diǎn)工作的通知》僅僅只是對(duì)檢察監(jiān)督做了原則性的規(guī)定。

三、社區(qū)矯正檢察監(jiān)督機(jī)制構(gòu)建與程序設(shè)計(jì)

（一）構(gòu)建完備的社區(qū)矯正法律法規(guī)

構(gòu)建完備的社區(qū)矯正法律法規(guī)，促進(jìn)社區(qū)矯正檢察監(jiān)督制度規(guī)范化，從而依法實(shí)行社區(qū)矯正。第一，完善刑法和刑事訴訟法，以適應(yīng)社區(qū)矯正工作的實(shí)際需要。目前，五種刑罰（管制、緩刑、假釋、剝奪政治權(quán)利、暫予監(jiān)外執(zhí)行）的適用范圍太窄，適用條件過于原則化，缺乏可操作性，適用程序不完善，執(zhí)行機(jī)關(guān)權(quán)力分工不明確，導(dǎo)致這五種刑罰存在執(zhí)行難、流于形式等問題。因此，有必要適時(shí)修改刑法、刑事訴訟法、監(jiān)獄法，制定社區(qū)矯正法?？梢钥紤]撤銷管制刑、拘役刑和緩刑，設(shè)立社區(qū)矯正刑，并將其作為主刑之一。取消現(xiàn)有的減刑制度，擴(kuò)大假釋適用率，擴(kuò)大對(duì)輕刑犯、未成年罪犯、激情犯、偶犯、義憤犯的適用率。最高人民法院、最高人民檢察院可聯(lián)合制定具體的社區(qū)矯正操作細(xì)則，便于法官裁判。第二，制定社區(qū)矯正的司法解釋或行政解釋，督促刑罰執(zhí)行部門加快社區(qū)矯正管理規(guī)范的步伐，保證在同一法律程序中檢察監(jiān)督權(quán)與刑罰執(zhí)行權(quán)的平等性。為加快刑罰執(zhí)行的規(guī)范化，改變檢察監(jiān)督權(quán)的被動(dòng)局面，檢察機(jī)關(guān)可以聯(lián)合刑罰判決機(jī)關(guān)、執(zhí)行機(jī)關(guān)，聯(lián)合制定司法解釋，出臺(tái)相應(yīng)的管理規(guī)范，保證刑罰執(zhí)行活動(dòng)檢察監(jiān)督權(quán)的順利行使。第三，在制定社區(qū)矯正法的基礎(chǔ)上，還應(yīng)依法建立社區(qū)矯正的專門機(jī)構(gòu)，配置專門的矯正隊(duì)伍，明確社區(qū)矯正機(jī)構(gòu)及矯正工作人員的職責(zé)和義務(wù)。

（二）健全社區(qū)矯正的工作機(jī)制

第一，建立同步監(jiān)督工作機(jī)制。加強(qiáng)對(duì)社區(qū)矯正各個(gè)環(huán)節(jié)的檢察監(jiān)督，在“入矯”環(huán)節(jié)，變事后監(jiān)督為事前監(jiān)督，對(duì)剝奪政治權(quán)利、管制、緩刑、假釋和監(jiān)外執(zhí)行的適用，賦予檢察機(jī)關(guān)建議權(quán)；對(duì)監(jiān)外執(zhí)行決定的做出，對(duì)監(jiān)外罪犯的交付執(zhí)行是否合法、完備進(jìn)行監(jiān)督，及時(shí)糾正監(jiān)督執(zhí)行決定不當(dāng)?shù)葐栴}，嚴(yán)肅查處職務(wù)犯罪。在“在矯”環(huán)節(jié)，對(duì)矯正部門是否開展教育管理、矯正對(duì)象是否接受教育改造、執(zhí)行機(jī)關(guān)有無違規(guī)對(duì)矯正對(duì)象處罰、監(jiān)外執(zhí)行條件消失是否依法收監(jiān)執(zhí)行以及對(duì)不符合條件的予以減刑、假釋等情況依法監(jiān)督，把查處職務(wù)犯罪與社區(qū)矯正檢察監(jiān)督結(jié)合起來，確保社區(qū)矯正活動(dòng)公平、有序開展。對(duì)人戶分離、外出務(wù)工等矯正對(duì)象，建立異地托管工作機(jī)制，由矯正對(duì)象所在地對(duì)其進(jìn)行教育管理，防止脫管、漏管現(xiàn)象發(fā)生。在“解矯”環(huán)節(jié)，重點(diǎn)對(duì)執(zhí)行期滿應(yīng)當(dāng)釋放、解除管制、恢復(fù)政治權(quán)利以及符合解除矯正條件的監(jiān)外執(zhí)行罪犯履行相關(guān)手續(xù)等情況進(jìn)行監(jiān)督，切實(shí)維護(hù)監(jiān)外執(zhí)行罪犯的合法權(quán)益。第二，建立檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部一體化監(jiān)督機(jī)制。首先，設(shè)置社區(qū)矯正檢察官辦公室，作為社區(qū)矯正檢察工作的辦事機(jī)構(gòu)，確定專人負(fù)責(zé)開展日常監(jiān)督工作；其次，依據(jù)相關(guān)法律法規(guī)，及時(shí)出臺(tái)社區(qū)矯正法律監(jiān)督工作實(shí)施細(xì)則，細(xì)化工作流程，明確工作目標(biāo)、任務(wù)，使執(zhí)法工作更加規(guī)范。第三，建立內(nèi)部協(xié)作機(jī)制，負(fù)有社區(qū)矯正檢察監(jiān)督工作的監(jiān)所檢察部門與偵監(jiān)、公訴等部門通力協(xié)作，從偵監(jiān)、公訴等環(huán)節(jié)及時(shí)捕捉相關(guān)信息，進(jìn)行跟蹤監(jiān)督，切實(shí)解決社區(qū)矯正檢察監(jiān)督環(huán)節(jié)多、法律手續(xù)繁瑣、人員少、難以全面有效監(jiān)督的問題。第四，建立聯(lián)席會(huì)議制度，定期與監(jiān)獄、公安、法院、司法等職能部門聯(lián)系，及時(shí)解決監(jiān)督難題。

（三）完善社區(qū)矯正檢察監(jiān)督程序

檢察機(jī)關(guān)對(duì)社區(qū)矯正進(jìn)行法律監(jiān)督，必須建立嚴(yán)格的法律監(jiān)督程序，并把嚴(yán)格的法律監(jiān)督程序作為社區(qū)矯正法律監(jiān)督的必要手段。第一，賦予檢察機(jī)關(guān)提出適用社區(qū)矯正的建議權(quán)。在現(xiàn)行法律法規(guī)中，對(duì)被告人適用社區(qū)矯正的判決、管理、執(zhí)行整個(gè)運(yùn)行過程，由何者提出適用社區(qū)矯正的行刑建議，是一個(gè)空白點(diǎn)。［4］因此，對(duì)社區(qū)矯正工作中的調(diào)查、建議、決定、執(zhí)行等環(huán)節(jié)應(yīng)予以明確，其中，建議環(huán)節(jié)由檢察機(jī)關(guān)作為主體是最為合理的，因?yàn)闄z察機(jī)關(guān)作為公訴機(jī)關(guān)，在審查起訴環(huán)節(jié)，檢察機(jī)關(guān)對(duì)被告人的犯罪情況了解得最為全面和完整，能從法律角度分析實(shí)行社區(qū)矯正對(duì)社會(huì)公益的影響，并給出適用社區(qū)矯正的建議，便于法官準(zhǔn)確、公正地量刑，從某種意義上來講，也會(huì)對(duì)社區(qū)矯正的推廣運(yùn)用起到積極作用。第二，明確檢察機(jī)關(guān)的知情權(quán)。社區(qū)矯正涉及的矯正對(duì)象多元，矯正內(nèi)容分散，矯正范圍廣泛，全面掌握社區(qū)矯正對(duì)象的詳細(xì)情況，必須確保檢察機(jī)關(guān)的知情權(quán)。這就要求社區(qū)矯正的執(zhí)行機(jī)關(guān)要定期或不定期地向檢察機(jī)關(guān)通報(bào)相關(guān)情況，對(duì)于不提供信息或者提供虛假信息的，應(yīng)追究相應(yīng)的法律責(zé)任。第三，確立檢察官的執(zhí)行調(diào)查權(quán)。為有效防止和減少社區(qū)矯正服刑人員重新犯罪，做好維穩(wěn)、防控工作，建立社區(qū)矯正對(duì)象重新犯罪調(diào)查工作機(jī)制，查清相關(guān)部門是否存在工作不盡職、監(jiān)管不到位的問題，深入分析導(dǎo)致重新犯罪的原因，查找監(jiān)管薄弱環(huán)節(jié)，制定有針對(duì)性的整改方案，提高社區(qū)矯正的監(jiān)管改造效能。但對(duì)檢察機(jī)關(guān)的調(diào)查權(quán)，應(yīng)明確和細(xì)化有關(guān)程序，防止權(quán)力濫用。

（四）構(gòu)建社區(qū)矯正檢察監(jiān)督多元化模式

筆者認(rèn)為，應(yīng)以派駐檢察監(jiān)督為主，巡回檢察監(jiān)督為輔。隨著社區(qū)矯正工作在全國(guó)范圍的試行，目前絕大多數(shù)地方采取巡回檢察監(jiān)督的方式，其弊端逐步顯現(xiàn)，已不能滿足社區(qū)矯正工作的發(fā)展要求。派駐檢察監(jiān)督方式則有著突出的優(yōu)勢(shì)。如重慶等地檢察機(jī)關(guān)建立定期巡回檢察制度，實(shí)行與居（村）委會(huì)、幫教人員、社區(qū)服刑人員“三見面”制度，及時(shí)掌握社區(qū)服刑人員在思想、學(xué)習(xí)、工作、生活等方面的現(xiàn)實(shí)表現(xiàn)，將專門監(jiān)督與社會(huì)監(jiān)督有機(jī)結(jié)合，取得了較好的效果。筆者認(rèn)為，從維護(hù)被矯正者的權(quán)利，落實(shí)社會(huì)防衛(wèi)措施的角度出發(fā)，宜設(shè)立社區(qū)矯正檢察監(jiān)督機(jī)構(gòu)。從實(shí)踐來看，社區(qū)矯正工作開展較好的國(guó)家均有相對(duì)專門的檢察監(jiān)督機(jī)構(gòu)。如，加拿大設(shè)有專門的聯(lián)邦矯正調(diào)查員辦公室來開展檢察監(jiān)督工作。近年來，為了加強(qiáng)社區(qū)矯正檢察監(jiān)督工作，上海等地檢察機(jī)關(guān)提出以設(shè)立“社區(qū)矯正檢察官辦公室”為載體的派駐式檢察監(jiān)督方式的設(shè)想，為社區(qū)矯正法律監(jiān)督提供了新思路，但同時(shí)應(yīng)當(dāng)注意防止形式主義和機(jī)構(gòu)擴(kuò)張的傾向。隨著社區(qū)矯正在全國(guó)范圍內(nèi)試行，一些地方檢察院率先進(jìn)行了派駐式檢察監(jiān)督嘗試，如山東省青島市北區(qū)檢察院在下轄街道成立“社區(qū)矯正檢察官辦公室”，江蘇省蘇州市滄浪區(qū)過程，在員工績(jī)效和產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型績(jī)效不斷改善的過程中，激勵(lì)性工資與員工績(jī)效提升和組織目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)之間存在著直接相關(guān)的關(guān)系，制定的績(jī)效標(biāo)準(zhǔn)要遵循合理和公平的原則并施行差異化的激勵(lì)計(jì)劃。只有緊盯產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型的內(nèi)在目標(biāo)，實(shí)行科學(xué)的考核和以人為本的激勵(lì)，切實(shí)提高產(chǎn)業(yè)生產(chǎn)率和產(chǎn)業(yè)資源的整體效率才能推動(dòng)產(chǎn)業(yè)的轉(zhuǎn)型升級(jí)向縱深發(fā)展。

四、結(jié)語

在產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型過程中，如果發(fā)揮好人力資源管理的滲透和推動(dòng)作用，產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)的步伐就會(huì)邁得更穩(wěn)健。近期我國(guó)經(jīng)濟(jì)增速不斷回落，2012年9月20日匯豐銀行公布的數(shù)據(jù)顯示，9月中國(guó)制造業(yè)采購(gòu)經(jīng)理人指數(shù)（PMI）初值為47.8，這表明：中國(guó)制造業(yè)增速仍然在放緩，制造業(yè)活力仍然低迷（屈宏斌2012）。因此制造業(yè)的產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型刻不容緩，必須科學(xué)謀劃，用人力資本的投入和人力資源管理的內(nèi)涵驅(qū)動(dòng)，才能更好地促進(jìn)為制造產(chǎn)業(yè)優(yōu)化升級(jí)。

［1］謝琦.經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)模式的轉(zhuǎn)型［M］.北京：經(jīng)濟(jì)科學(xué)出版社，2008.

［2］李克.經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型與產(chǎn)業(yè)升級(jí)［M］.北京：北京理工大學(xué)出版社，2011.

［3］王海光.人力資源管理［M］.大連：東北財(cái)經(jīng)大學(xué)出版社，2008.

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