公共服務(wù)社會化:非營利組織的角色、作用與政策因應(yīng)

米本家

(西南政法大學經(jīng)濟法學院，重慶 401120)

公共服務(wù)社會化主要表現(xiàn)為政府與非營利組織、社區(qū)或者公民合作向公眾提供公共服務(wù)三種形式，其中最主要的是第一種。文章重點研究非營利組織在公共服務(wù)社會化中的作用。

一、非營利組織與公共服務(wù)社會化

公共服務(wù)社會化與非營利組織關(guān)系非常密切，非營利組織在公共服務(wù)社會化中扮演主要角色，發(fā)揮重要作用。

(一)公共服務(wù)社會化綜述

第二次世界大戰(zhàn)后相當長一個時期，西方國家一直推動公用事業(yè)國有化，由政府直接提供公共服務(wù)。比如，英國將鐵路、航空、石油、天然氣、鋼鐵、電力、銀行等進行了國有化①1979年12月31日，英國國有企業(yè)共46家，分布在幾乎所有重要行業(yè)和領(lǐng)域。見約翰·維克斯、喬治·亞羅:《私有化的經(jīng)濟分析》，廉曉紅、矯靜譯，重慶出版社，2006年5月版，第160－161頁。。公共服務(wù)完全由政府生產(chǎn)具有很大的局限性，主要是公共服務(wù)供給不足，服務(wù)質(zhì)量低，財政不堪重負。隨著時間的推移，民間和官方開始呼吁改革公共服務(wù)，新公共管理理論助推了這場改革。它的核心思想是:將企業(yè)管理引入公共部門，以提高公共部門的效率;塑造有企業(yè)精神的政府，視服務(wù)對象為顧客，奉行顧客至上原則;推行社區(qū)和公民治理;發(fā)展非營利組織，讓其參與公共服務(wù)的生產(chǎn)。同時，還提出了10項管理原則，主要包括促進服務(wù)生產(chǎn)者之間展開競爭;分散權(quán)力;采用參與式管理;以市場機制代替管理機制;注重提供公共服務(wù)，并且推動公共部門、私營部門和志愿服務(wù)部門共同解決社區(qū)問題等②David Osborne and Chritopher Pollitt，Reinventing Government:How the Enterpreneurial Spirit is Transforming the Public Sector，MA:Addison Wesely，1992:20.。

大規(guī)模公共服務(wù)改革始于20世紀70年代末80年代初的英國，它首先將國有企業(yè)民營化并推向市場，于是，學術(shù)界和實務(wù)界普遍將公共服務(wù)領(lǐng)域的改革稱為公共服務(wù)的民營化或者市場化。美國學者E.S.薩瓦斯將政府與企業(yè)或者其他非政府組織的合作都稱為民營化，包括政府出售、政府間協(xié)議、合同承包、特許經(jīng)營、補助、自由市場、志愿服務(wù)和自我服務(wù)［1］。中國大多數(shù)學者也未區(qū)分公共服務(wù)市場化或者民營化與社會化。句華認為，公共服務(wù)改革就是市場化過程，市場化意味著在確定政府承擔提供公共服務(wù)責任的前提下，把私人部門的管理手段和市場激勵結(jié)構(gòu)引入公共服務(wù)中，以追求公共服務(wù)提供的有效性，包括競爭、多樣化、用腳投票等機制在公共部門中的使用［2］。

國內(nèi)外一些學者還將公共服務(wù)改革分為民營化或者市場化與社會化。謝尼亞·舍爾－阿德龍在論述社會保障制度改革時區(qū)分了民營化和市場化。他說，社會保障民營化絕非是在國家與市場二分法對立當中的市場化，不能簡單地理解為國家管理向市場管理的轉(zhuǎn)移。總的說來，國家可以把它對社會保障的責任交給以下非國家行動者:個人(通過個人鼓勵自己照顧自己)、家庭;非營利組織、自愿部門(包括慈善機構(gòu)、教堂/宗教組織、自助團體、互助社團等);雇主;營利機構(gòu)(一般指市場，例如私人保險公司)［3］。中國學者孫曉莉比較嚴格地區(qū)分了公共服務(wù)的市場化與社會化，并對公共服務(wù)社會化進行定義:“公共服務(wù)社會化是指非營利組織和公眾參與公共服務(wù)的提供，從而使公共服務(wù)的提供由政府單獨供給變成政府提供、政府與企業(yè)合作提供、非營利組織與公眾提供的格局?！保?］

事實上，公共服務(wù)市場化與社會化有很大的不同。公共服務(wù)社會化主要有三個涵義:一是在政府與社會關(guān)系的認識上，傳統(tǒng)行政管理體制的合理性基礎(chǔ)被打破，政府不再是唯一的公共服務(wù)的提供者，而更多地轉(zhuǎn)向為社會主體活力的持續(xù)釋放提供制度保障這一角色上來。二是在政府與公民關(guān)系的認識上，公民作為行政行為的相對方享有參與權(quán)和發(fā)言權(quán)。三是在責任意識上，公共服務(wù)社會化實現(xiàn)了從片面強調(diào)政府在公共服務(wù)提供中的單方責任向同時強調(diào)政府、社會、公民共同責任的轉(zhuǎn)變［4］。公共服務(wù)市場化是將市場機制引入公共部門，公共部門利用企業(yè)提供和產(chǎn)生公共服務(wù)。政府與企業(yè)合作提供公共服務(wù)，政府利用的是企業(yè)的市場運作能力，以此減少政府支出，提高效率，改善財務(wù)狀況，減輕預(yù)算壓力;企業(yè)參與公共服務(wù)的生產(chǎn)不是無償?shù)?，而是試圖在與政府的合作中通過發(fā)揮自己的優(yōu)勢以賺取適當利潤。公共服務(wù)社會化是公共部門與非營利組織、社區(qū)或者公民共同提供和生產(chǎn)公共服務(wù)的活動，其目的不是為了賺取利潤，而是政府借助其擁有組織優(yōu)勢和技術(shù)優(yōu)勢，并給予一定資助或補助，讓其共同為公眾提供高效優(yōu)質(zhì)的公共服務(wù)。

區(qū)分公共服務(wù)市場化與社會化最重要的價值在于，公共服務(wù)市場化是政府與企業(yè)合作提供和生產(chǎn)公共服務(wù)，主要是公益性基礎(chǔ)設(shè)施的生產(chǎn)及與之相關(guān)的服務(wù)的提供。企業(yè)參與公共服務(wù)提供與生產(chǎn)，目的在于追逐利潤，如果監(jiān)管不力就會導(dǎo)致企業(yè)壟斷公共服務(wù)的提供與生產(chǎn)，減少投入，降低服務(wù)質(zhì)量，提高收費。公共服務(wù)社會化主要是政府與非營利組織、社區(qū)或公民合作提供或生產(chǎn)公共服務(wù)，他們參與公共服務(wù)的提供和生產(chǎn)的目的不是為了追逐利潤，而是參與公共治理。除技術(shù)原因外，公共服務(wù)改革，政府應(yīng)當首先考慮選擇社會化。當前中國公共服務(wù)領(lǐng)域市場化造成的負面后果逐漸顯現(xiàn)，在個別領(lǐng)域矛盾十分突出，這除與公共服務(wù)改革法制建設(shè)滯后外，主要是混淆了公共服務(wù)市場化和社會化，本來應(yīng)該社會化的卻進行市場化。

(二)非營利組織的界定

與非營利組織相近的還有非政府組織、志愿部門組織、慈善組織、第三部門組織、公民社會組織、民間組織、中介組織等。在大多數(shù)情況下，這些名詞沒有本質(zhì)區(qū)別，但是在不同國家和地區(qū)有所不同，美國更多地使用非營利組織，英國主要使用慈善機構(gòu)，中國更多地使用非政府組織或者民間組織。

美國約翰－霍布金斯大學非營利組織比較研究中心認為非營利組織必須具備以下條件:(1)正式組織。它必須具有某種程度的制度化，而非臨時或非正式的民眾集合體，同時也要得到政府制定的法律的合法承認。(2)民間性質(zhì)。它必須與政府機構(gòu)有所區(qū)別，既不屬于政府部門，也不應(yīng)由政府的官員組成董事會的多數(shù)成員，但這并不意味著非營利組織就不能接受政府的財源或是政府官員絕對不能擔任董事。(3)利潤不能分配。組織本身可以產(chǎn)生利潤，但必須將組織的利潤運用于機構(gòu)宗旨限定的任務(wù)，組織內(nèi)部的工作人員不能分配利潤。(4)能夠自我治理。它必須能夠自我管理自己的活動，組織本身要有內(nèi)部治理程序，不受外在團體的控制。(5)志愿人員的參與。它應(yīng)有某種數(shù)量的自愿人員參與機構(gòu)活動，特別是有由志愿人員所組成具有領(lǐng)導(dǎo)與治理性質(zhì)的董事會。(6)公共利益的屬性。它所提供的服務(wù)應(yīng)具有公共利益的性質(zhì)，并以服務(wù)公眾為目的。

薩拉蒙認為，只有那些為公眾提供服務(wù)而非分配資金的世俗組織才屬于非營利組織。薩拉蒙把非營利組織劃分為四類:第一類是籌款機構(gòu)(Funding agencies)，或資金籌募中介機構(gòu)(fund-raising intermediaries)，這類組織不是為了提供公共服務(wù)，而是給提供公共服務(wù)的組織提供資源，比如基金會、宗教資金籌募聯(lián)合會。第二類是為會員服務(wù)的，而不是為整個社會或者社區(qū)提供商品或服務(wù)，比如行業(yè)組織(如律師協(xié)會)、工會、合作社、工業(yè)公會、互助保險公司等。第三類是公益組織，它們主要是為別人服務(wù)，為那些需要幫助的人提供商品或服務(wù)，或者為公眾服務(wù)。包括教育機構(gòu)、文化機構(gòu)、社會福利機構(gòu)、日托中心、療養(yǎng)院、醫(yī)院等。第四類包括宗教組織或者其他執(zhí)行神圣的、宗教功能的組織。公共服務(wù)社會化語境中的非營利組織主要是指第三類組織，它們提供“大量的社會服務(wù)、醫(yī)療、教育、文化、社區(qū)改良和公共倡導(dǎo)。在這個過程中，它們提供了一個重要機制，通過該機制公民可以為支持大量的社區(qū)目標而結(jié)合起來，同時它們還提供了一種渠道，讓慈善能夠被用于有價值的目標”［5］56。

英國的非營利組織通常和“慈善”、“志愿”兩個詞相連，所以英國的非營利組織通常叫慈善組織或者志愿組織。英國的“慈善組織”和“志愿組織”一般不包括規(guī)模較小、非正式且不適于注冊的組織，后者一般被稱為“社區(qū)組織”(Community Sector)或者“草根組織”(Grassroots Association)，也不包括互助組織和各種會員制的互益組織(如行業(yè)協(xié)會等)。英國非營利組織強調(diào)三個屬性:(1)非政府性，即民間自主的特征;(2)非營利性或公益性，即為實現(xiàn)特定公益目標而開展的各種具有慈善性質(zhì)的社會公益活動;(3)志愿性，即參與群體基于自愿、自發(fā)和自下而上的自由意志。

在中國，非營利組織經(jīng)常與非政府組織、民間組織通用，主要包括各種慈善組織、行業(yè)協(xié)會、各種學會。因此，在中國，凡在政府機關(guān)登記的不以營利為目的的非政府組織即是非營利組織，這其中不包括宗教組織。非營利組織可分為公益性非營利組織和互助性非營利性組織兩種，在公共服務(wù)提供和生產(chǎn)方面，主要是前者與政府合作。

二、國外公共服務(wù)社會化中非營利組織的作用

非營利組織的角色是不斷變化發(fā)展的，公共服務(wù)改革使非營利組織角色發(fā)生重大轉(zhuǎn)變，成為公共服務(wù)社會化的重要角色。

(一)角色的歷史演變

非營利組織源于公民互助。12、13世紀，英格蘭地區(qū)就有500多家志工醫(yī)院。到18世紀，聯(lián)合慈善也到得快速發(fā)展，1792年英格蘭地區(qū)的慈善學校超過1400個。18世紀晚期，其他慈善組織也有很大發(fā)展，包括施粥所、熱病醫(yī)院、診療所、殘疾人慈善訓(xùn)練、世界范圍的工業(yè)和星期日學校運動等。19世紀，英國的慈善組織類型和數(shù)量繼續(xù)增加，到1862年，僅倫敦地區(qū)就有640個慈善機構(gòu)。19世紀晚期到20世紀初，英國社會問題越來越嚴重，其中貧困、失業(yè)和老年問題尤為嚴重，政府和人們開始認識到僅僅依靠民間的非營利組織無法解決這些問題，政府應(yīng)該承擔更多責任。從這一時期開始，非營利組織在公共服務(wù)中所起的作用逐漸減弱，而政府的作用逐漸增強。第二次世界大戰(zhàn)后，英國建立起了政府主導(dǎo)的福利國家，改變了非營利組織運轉(zhuǎn)空間的大小和形狀，傳統(tǒng)形式上的慈善事業(yè)，如扶貧、促進就業(yè)等被邊緣化。20世紀70年代末，英國開始對公共服務(wù)進行改革，重新重視非營利組織的作用，非營利組織再度蓬勃發(fā)展，“到2007年底，僅在英國慈善委員會登記注冊的大的慈善團體數(shù)量就達到了16.9萬家。加上沒有注冊或者免于注冊的組織數(shù)量，目前英國慈善組織總數(shù)已超過24萬家”［6］39。

(二)國外非營利組織在公共服務(wù)社會化中的作用

20世紀70年代末以來，西方國家的政府加強了與非營利組織的合作，政府提供公共服務(wù)的主要資金，由非營利組織具體實施公共服務(wù)項目，發(fā)揮非營利組織在公共服務(wù)中非行政的、非隸屬的公共服務(wù)方式，提高政府的公共服務(wù)效率。

1998年，英國政府同志愿及社區(qū)組織代表簽署了《政府與志愿及社區(qū)組織關(guān)系協(xié)定》(簡稱COMPACT)。其基本理念是:作為民主社會的必要組成部分的社區(qū)組織與政府發(fā)展合作伙伴關(guān)系將有利于制定更好的政策、提供更好的服務(wù)以及取得更好的社區(qū)治理效果［6］157。之后，當中央政府與非營利組織簽訂《政府與志愿及社區(qū)組織關(guān)系協(xié)定》后，地方政府逐步采用了COMPACT的原則，并同非營利組織簽訂了地方版的COMPACT。這樣，中央政府同非營利組織的合作項目在地方得到了很好實施。2002年英國財政部開展了“能力建設(shè)者”(Capacity builders)項目以提高非營利組織的能力。項目對一線非營利組提供6個方面的支持:財務(wù)、治理、信息技術(shù)、績效管理、志愿者活動、人力資源。2004－2006年間，政府對項目提供了8 000萬英鎊的支持，建立了6個國家級服務(wù)中心，支持了100多個地方聯(lián)盟在當?shù)刎撠熢擁椖康膶嵤?006－2008年，英國政府在該項目又投入了7 000萬英鎊;為該項目2008－2011年的運作提供了8 850萬英鎊的預(yù)算［6］166。

1982年，美國非營利組織收入中的38%來自政府資助，60%的非營利組織從政府獲得了資助;會費收入僅占總收入的29.6%，私人捐贈占總收入的21.3%［5］66－67。從服務(wù)領(lǐng)域看，政府資助分別在精神健康、社會服務(wù)、法律服務(wù)與倡導(dǎo)、住房與社區(qū)發(fā)展、就業(yè)與培訓(xùn)和收入支持、公共機構(gòu)照料與居家照顧、多種服務(wù)、衛(wèi)生、教育與研究、文化與藝術(shù)和娛樂領(lǐng)域分別占到 62%、54%、53%、52%、51%、50%、44%、30%、26%、14%。政府不僅直接資助非營利組織，而且通過慈善捐贈的扣除進行補貼。1985年度，這種扣除補助達到134億美元，其中教育14億美元，衛(wèi)生 16 億美元，其他 104 億美元［5］68－69，71－72。美國聯(lián)邦政府提供的絕大部分政府人類服務(wù)(Human Service)項目資金，實際上由非營利組織提供絕大部分服務(wù)。州和地方政府得到聯(lián)邦政府的補助資金后，可以決定是自己提供服務(wù)，還是與非營利組織合作由它們提供服務(wù)。聯(lián)邦政府通過直接給非營利組織、州或地方政府、個人等三種途徑對非營利組織進行援助。通過個人對非營利組織進行援助最為典型的是醫(yī)療保險。政府給個人補助醫(yī)療費用，個人選擇非營利組織、公共醫(yī)療組織、營利組織提供服務(wù)，選定非營利組織的比較多，因此，政府的醫(yī)療補助就通過個人轉(zhuǎn)移到了非營利組織。

三、中國非營利組織在公共服務(wù)社會化中的實踐

改革開放前，中國公共服務(wù)供給嚴重短缺;改革開放以后，逐漸允許非營利組織存在與發(fā)展，地方和國家都在探索非營利組織提供和生產(chǎn)公共服務(wù)的機制與方法，并取得一定成績。

(一)地方實踐

1995年，上海浦東新區(qū)興建了羅山市民休閑中心，社會發(fā)展局將該中心委托給上海基督教青年會管理。1998年，浦東新區(qū)又將養(yǎng)老服務(wù)委托給該中心。之后，全國開始探索公共服務(wù)社會化的實踐，范圍也擴大到醫(yī)療衛(wèi)生、教育服務(wù)、社區(qū)服務(wù)、培訓(xùn)服務(wù)、就業(yè)服務(wù)、計劃生育等領(lǐng)域。2000年，上海盧灣區(qū)等6個區(qū)的12個街道開展依托養(yǎng)老機構(gòu)進行居家養(yǎng)老的試點。2003年，南京市鼓樓區(qū)開始推出政府購買服務(wù)、社會組織運作的“居家養(yǎng)老服務(wù)網(wǎng)”工程，由社會組織為獨居老人提供居家養(yǎng)老服務(wù)。2005年，江蘇省無錫市開始購買全市市政設(shè)施養(yǎng)護、污水處理、路燈設(shè)施維護、環(huán)衛(wèi)清掃保潔、水資源監(jiān)測、養(yǎng)老機構(gòu)、城區(qū)綠化養(yǎng)護、文化、旅游、結(jié)核病防治等公共服務(wù)。2007年，深圳市在社區(qū)建設(shè)、社會福利與救助、青少年教育、醫(yī)療衛(wèi)生、社會矯正、監(jiān)所管理、禁毒、殘障康復(fù)、人口計生、外來務(wù)工人員服務(wù)、婚姻家庭服務(wù)等公共服務(wù)領(lǐng)域推進購買社工服務(wù)的試點［5］4－5。2008年，深圳市出臺《關(guān)于進一步發(fā)展和規(guī)范深圳社會組織的意見》，2009年出臺3個配套文件，即《深圳市推進社會組織購買服務(wù)工作的實施方案》、《深圳市財政扶持社會組織發(fā)展的實施方案》、《深圳市重點領(lǐng)域社會組織培育規(guī)范實施方案》，提出推進政府向社會組織購買服務(wù)的方案及其實施等問題［7］。

(二)國家政策

1999年12月30日，民政部發(fā)布《社會福利機構(gòu)管理辦法》(民政部令第19號)，規(guī)定社會福利機構(gòu)是指國家、社會組織和個人舉辦的，可以為老年人、殘疾人、孤兒和棄嬰提供養(yǎng)護、康復(fù)、托管等服務(wù)的機構(gòu)。2005年11月，民政部出臺《關(guān)于支持社會力量興辦社會福利機構(gòu)的意見》，指出:“社會力量興辦的社會福利機構(gòu)(以下簡稱社會辦福利機構(gòu))發(fā)展迅速，已成為中國社會福利事業(yè)的一個重要組成部分……社會福利社會化是在社會主義市場經(jīng)濟條件下發(fā)展中國社會福利事業(yè)的必經(jīng)之路，推進社會福利社會化必須廣泛動員社會力量多渠道、多層次參與福利事業(yè)、興辦福利機構(gòu)，開展形式多樣的系列化服務(wù)?！?/p>

2006年，中國政府扶貧開始與非政府組織合作?！胺钦M織與政府合作實施村級扶貧規(guī)劃試點項目”是國務(wù)院扶貧辦、財政部牽頭，由江西省扶貧辦委托中國扶貧基金會管理800萬元人民幣政府扶貧資金，通過公開招標，選擇中國本土優(yōu)秀的NGO，在江西省3個國家級貧困縣中選擇18個貧困村，組織當?shù)卮迕裰贫ê蛯嵤┐寮壏鲐氁?guī)劃的試點項目。項目實施3年，如期完成。該試點項目是政府扶貧資源首次向NGO開放，是中國扶貧模式從政府“包辦”向“政府—非政府組織”合作轉(zhuǎn)變的第一步，也是政府、非政府組織和企業(yè)3類部門共同攜手扶貧的一次嘗試③Lester M，Salamon and Helmut K.Anheier，In Search of Nonprofit IThe Question of Derinitions，Volunt－ as，Vol.3，No.2，1992.。

2008年1月29日，全國老齡委辦公室、發(fā)展改革委等10個部門出臺《關(guān)于全面推進居家養(yǎng)老服務(wù)工作的意見》，要求“各級政府應(yīng)轉(zhuǎn)變職能，隨著經(jīng)濟發(fā)展和社會進步，逐步加大投入，研究制定‘民辦公助’的政策措施，鼓勵和支持社會力量參與、興辦居家養(yǎng)老服務(wù)業(yè)。各級政府要統(tǒng)籌考慮居家養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施建設(shè)、隊伍建設(shè)和運營管理等問題，合理配置資源。有條件的地區(qū)可針對性地設(shè)立專項資金，開設(shè)資助項目，探索適應(yīng)當?shù)靥攸c的居家養(yǎng)老服務(wù)模式……積極培育和發(fā)展居家養(yǎng)老服務(wù)組織。按照政府職能轉(zhuǎn)變以及與企業(yè)、事業(yè)、社團分離的原則，對居家養(yǎng)老服務(wù)中能夠與政府剝離的服務(wù)職能都要盡可能交給社會組織和非營利機構(gòu)去辦，交給市場和企業(yè)去辦”。

總體上講，西方國家非政府組織通過上百年的發(fā)展，其自身運作機制非常完善，與政府合作的基礎(chǔ)比較好。雖然公共服務(wù)社會化使公共服務(wù)更加充足、高效，也減輕了政府財政負擔，但是它也有其局限性，主要表現(xiàn)在3個方面:一是政府自減責任，將本不應(yīng)該由非營利組織承擔的責任轉(zhuǎn)嫁給這些組織;二是非營利組織自身的能力影響公共服務(wù)的提供;三是缺乏有效的監(jiān)管，致使個別社會化項目市場化。在公共服務(wù)中政府承擔最主要的責任，社會承擔補充責任，尤其是在提供機制方面，中國的非政府組織尚處在發(fā)展的初期，與政府的合作也處在探索階段，尚存在如下主要問題:一是非營利組織數(shù)量太少;二是政府資金支持不足;三是政府購買服務(wù)不多;四是非營利組織自我管理較差;五是有關(guān)法制不完善。

四、推動中國非營利組織參與公共服務(wù)的建議

非營利組織參與公共服務(wù)的廣度和深度，取決于自身的能力、自律和政府的支持，兩者缺一不可。

(一)放寬注冊登記條件，擴大非營利組織數(shù)量

與西方發(fā)達國家和新興發(fā)展中國家相比，中國的非營利組織發(fā)展還非常落后。一方面，中國的非營利組織數(shù)量少。截至2009年底，全國共有非營利組織43.1萬個、社會團體23.9萬個、民辦非企業(yè)單位19.0萬個，還有基金會1843個，其中公募基金會1029個，非公募基金會800個;另一方面，中國非營利組織還比較弱小。2009年底，中國非營利組織吸納社會各類人員就業(yè)544.7萬人，非營利組織增加值為493.1億元人民幣。1995年，在不考慮宗教因素情況下，美國非營利部門的花費近5 020億美元，大約是國內(nèi)生產(chǎn)總值的6.9%;吸納了860萬個全職支薪職員，是聯(lián)邦、州和地方政府就業(yè)人數(shù)的一半，是美國最大私人公司通用公司雇員的21倍［8］321－322。在西方國家中，荷蘭的非營利部門最為發(fā)達。除去宗教因素，1995年荷蘭非營利部門的支出達到604億美元，占國內(nèi)生產(chǎn)總值的15%;吸納了65.3萬個全職支薪職員，是聯(lián)邦、州、市各級政府就業(yè)人數(shù)的9/10［8］125－126。推行公共服務(wù)社會化，政府必須依靠數(shù)量眾多、機制完善、運行良好的非營利組織。目前，中國對民間組織的注冊登記條件要求比較嚴格，門檻比較高，限制了非營利組織的數(shù)量，不利于推進公共服務(wù)社會化。

(二)提供資金支持，增加政府購買服務(wù)

考察國內(nèi)外實踐，政府支持非營利組織的形式分為直接支持和間接支持兩種。直接支持又包括資金支持和非資金支持，資金支持主要有撥款、資助、補助和獎勵;非資金支持包括辦公場地、辦公設(shè)施和活動場所、減免稅費(水、電、氣等)、貸款貼息等。間接支持主要有法律法規(guī)、稅收政策等制度環(huán)境支持和購買服務(wù)。在建立起比較完善的法律制度之后，政府對非營利組織的支持主要是資金支持，這種支持既可以是通過撥款的無償資助，也可以是通過購買服務(wù)予以支持。從全球范圍看，非營利組織34%的收入來自公共部門的支持。1995年，比利時非營利組織的資金收入超過250億美元，其中公共部門提供了大約76.5%，私人經(jīng)營性收入和會費占18.7% ，私人捐贈僅占 4.8%［8］42－43。1995年，法國非營利組織總收入的58%來自公共部門，其中衛(wèi)生保健領(lǐng)域非營利組織收入的80%來自公共部門，教育領(lǐng)域非營利組織總收入的72.3%來自公共部門，社會服務(wù)領(lǐng)域非營利組織總收入的58.3%來自公共部門［8］72－74。1995年，與其他發(fā)達國家相比，日本非營利組織會員交納的會費占總收入比例比較大，達到52.1%，但是來自公共部門的支持比例也很大，占45.2%［8］215－217。加快中國公共服務(wù)社會化，政府必須向非營利組織提供大量資金支持，大規(guī)模擴大政府購買非營利組織服務(wù)。目前，中國非營利組織普遍弱小，收入少，資金困難，政府的支持尤其重要。

(三)借助專業(yè)能力，委托公共服務(wù)職能

委托更多的公共服務(wù)職能是增加非營利組織收入，保障其有效運作的最主要的支持。中國非營利組織比較廣泛，業(yè)務(wù)范圍涉及教育、科技、文化、衛(wèi)生、體育、環(huán)境保護、法律服務(wù)等④民政部:《2009年民政事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計報告》，民政部官方網(wǎng)站。。這些非營利組織有能力承擔更多公共服務(wù)，但是，目前中國非營利組織承擔的公共服務(wù)職能非常少。從上海、北京、深圳等地的實踐看，政府與非營利組織的合作主要集中在社工工作、社區(qū)服務(wù)、養(yǎng)老服務(wù)、就業(yè)再就業(yè)、殘障、問題青少年等幾個方面，而且數(shù)量非常有限。2007年，上海黃浦區(qū)有民間組織373個，政府向25個民間組織購買的服務(wù)項目主要集中在國家職業(yè)技能鑒定培訓(xùn)項目和社區(qū)養(yǎng)老項目上，接受購買的民間組織僅占民間組織總數(shù)的6.67%，涉及資金僅2 218萬元人民幣［9］。近年來，政府向非營利組織購買服務(wù)最大的一次行動是2010年7月，北京市出資1.12億元人民幣向民間組織購買民生類社會公益服務(wù)。購買項目主要集中在扶貧救助、父老助殘、醫(yī)療衛(wèi)生等10個領(lǐng)域，服務(wù)對象主要是孤寡老人、貧困學生、下崗職工、外來務(wù)工人員。購買方式是民間組織向政府申請項目，每個項目支持2～30萬元人民幣資金⑤《北京出手億元購買NGO服務(wù)》(《公益時報》，2010年7月20日);《北京將出資上億元給買300個社會公益項目》(《新京報》，2010年7月13日)。。從參與公共服務(wù)的數(shù)量和接受公共服務(wù)職能及事項的數(shù)量兩個方面看，中國政府對非營利組織的支持非常微薄，這不僅不利于政府資金的有效使用，也影響公共服務(wù)的均等化。因此，政府應(yīng)該將更多公共服務(wù)職能和事項委托給非營利組織，發(fā)揮非營利組織在提供公共服務(wù)方面的專業(yè)能力和組織優(yōu)勢，促進公共服務(wù)均等化。

(四)加強政府監(jiān)督管理，完善內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)

非營利組織尤其是公益性非營利組織的興起充分體現(xiàn)了公民參與公共治理的意識，非營利組織參與公共服務(wù)的提供和生產(chǎn)，主要在于它優(yōu)于公共部門的內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)和非營利性的本性。但是，如果缺乏有效的監(jiān)管，非營利組織可能逐漸變成一個追逐自身利益的組織，并且官僚化。因此，禁止或者限制非營利組織的商業(yè)行為是保持其非營利性的最有效的方法。世界各國在此方面均有相關(guān)規(guī)定可供中國參考借鑒。英國法律并不禁止非營利組織從事商業(yè)活動，但是必須以慈善為目的，否則不享受政府稅收減免待遇。美國法律也規(guī)定，對與非營利組織不相關(guān)的活動予以征稅，除非法律另有規(guī)定。日本法律規(guī)定，非營利組織可以從事商業(yè)活動，但不得與營利企業(yè)競爭，同時，商業(yè)支出要少于50%，公益性支出至少為總收入的50%［10］。中國《社會團體登記管理條例》規(guī)定社會團體不得從事營利性活動。借鑒國外立法經(jīng)驗，可以允許非營利組織以公益為目的從事營利活動，但營利不得分配，并且只能用于社會公益活動。這樣，一方面可以增加非營利組織的收入，另一方面可以使非營利組織承擔更多的公共服務(wù)職能。

規(guī)范內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)是非營利組織參與公共服務(wù)提供和生產(chǎn)的基礎(chǔ)條件之一。中國非營利組織實行雙重管理，即業(yè)務(wù)主管機關(guān)的管理和登記部門(民政部門)的管理。大量非營利組織與業(yè)務(wù)主管機關(guān)關(guān)系非常密切，甚至人、財、物都依附于業(yè)務(wù)主管部門，內(nèi)部治理混亂，比政府部門還官僚、低效。因此，完善非營利組織內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)非常重要。要建立會員大會或者會員代表大會制度，重大事項必須由大會或者代表大會決定;建立理事會或者常務(wù)理事會制度，貫徹執(zhí)行大會或者代表大會的決定。修改和完善民政部制定的《社會團體章程示范文本》，并將其上升為法律文件，強制執(zhí)行。借鑒國外經(jīng)驗，弱化或者取消業(yè)務(wù)主管機關(guān)對非營利組織的管理，建立專門的管理機關(guān)(英國由慈善委員會負責監(jiān)督管理慈善組織)。除加強自律外，建立同業(yè)組織監(jiān)督管理制度，由同業(yè)組織對非營利組織進行評估，以提高透明度和公眾的認知度，保障整個非營利組織健康發(fā)展。

(五)建立健全法律制度，保障健康規(guī)范發(fā)展

英國慈善事業(yè)非常發(fā)達，“幾百年來，法律體系保證了志愿服務(wù)的連續(xù)性，也保護了大量用作慈善事業(yè)的古老基金能夠繼續(xù)運作”［6］31。1601年，英國國會頒布了慈善用途法，旨在取締欺詐性行為以鼓勵慈善行為;同年，英頒布了濟貧法。慈善法400多年來多次修改，最新慈善法于2006年修訂，2008年生效。2006年慈善法規(guī)定慈善組織必須擁有慈善目的和公益，并屬于包含了非營利組織能夠提供的公共服務(wù)的12項基本領(lǐng)域。1990年，英國頒布《國民健康服務(wù)和社區(qū)照顧法案》，法案鼓勵私營部門和非營利組織參與健康服務(wù)的提供，要求政府必須將85%的新?lián)苜Y金用于購買非營利組織或私營部門的服務(wù)，不能用于由政府直接提供的服務(wù)。2000年，英國財政部出版《公私伙伴關(guān)系——政府的舉措》，規(guī)定，“在國有行業(yè)中引入私人部門所有制;鼓勵私人投資行動，根據(jù)這一計劃，公共部門通過合同長期購買商品或服務(wù)，利用私人部門的管理技術(shù)優(yōu)勢，同時受益于私人的財力以鞏固項目;擴大政府出售的范圍，從而利用私人部門的專業(yè)技術(shù)和財力開發(fā)政府資產(chǎn)的商業(yè)潛能”。

公共服務(wù)社會化需要法制推動和保障，但凡公共服務(wù)社會化發(fā)達的國家，其法律制度也比較發(fā)達和完善，可以說，公共服務(wù)社會化的發(fā)展程度與法律制度建設(shè)密切相關(guān)。借鑒國際經(jīng)驗，中國應(yīng)當盡快建立和完善政府與非營利組織合作開展公共服務(wù)的法律制度。盡管民政部和部分地方政府出臺了一些政府購買非營利組織公共服務(wù)的規(guī)章制度，但是，這些文件比較簡單，法律效力也非常低。目前應(yīng)當重點研究出臺《慈善法》，修改《政府采購法》、《招標投標法》，制定類似韓國的《非營利性私人組織支持法》。這些法律不僅要明確非營利組織的公益性和獨立性，同時特別突出政府對這些組織的各種支持，包括資金資助、稅收減免，發(fā)揮非營利組織在促進公共服務(wù)方面的重要作用。

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